一、引言

回顧改革開(kāi)放40年，中國(guó)在世界歷史發(fā)展的潮流中創(chuàng)造出了一次又一次的“經(jīng)濟(jì)奇跡”，其迸發(fā)出的經(jīng)濟(jì)活力前所未有。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，歷次土地制度改革不僅拉開(kāi)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的閥門(mén)，還促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治結(jié)構(gòu)的深刻變革。黨的十八大以來(lái)，國(guó)企改革不斷深入，立法進(jìn)程不斷加快，市場(chǎng)化程度越來(lái)越高，關(guān)于土地法律法規(guī)不斷出臺(tái)。在此背景下，如何充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)優(yōu)勢(shì)，利用自身?yè)碛械耐恋刭Y源，依法合規(guī)推進(jìn)中石化轉(zhuǎn)型升級(jí)、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供服務(wù)，管理創(chuàng)新創(chuàng)效，是當(dāng)前土地合規(guī)管理面臨的重大課題。以本企業(yè)做法和個(gè)人視角，針對(duì)土地資產(chǎn)利用、取得方式過(guò)程中遇到的典型問(wèn)題，分析梳理了土地合規(guī)管理，促進(jìn)企業(yè)防范重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

二、存在的問(wèn)題

1.土地處置的法律法規(guī)不完善

現(xiàn)有法律法規(guī)，一方面對(duì)國(guó)有企業(yè)土地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)、土地資產(chǎn)開(kāi)放盤(pán)活，公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)起到了積極作用，但并沒(méi)有對(duì)國(guó)有企業(yè)土地被作為公共管理與公共服務(wù)等用地的處置市場(chǎng)價(jià)格作出規(guī)定。這就使土地處置的實(shí)際操作中，用地單位往往把國(guó)有企業(yè)的土地規(guī)劃為公共管理與公共服務(wù)用地，處置價(jià)值自然比市場(chǎng)價(jià)值明顯偏低，使國(guó)有企業(yè)利用受損，影響國(guó)有企業(yè)解決歷史遺留問(wèn)題及企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。另一方面，法律與政府部門(mén)之間的規(guī)章的不一致，如《湖北省高速公路管理?xiàng)l例》第24條規(guī)定“高速公路服務(wù)區(qū)應(yīng)當(dāng)與高速公路同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步運(yùn)營(yíng)”，而國(guó)土部門(mén)的土地出讓往往具有滯后性，全國(guó)很多服務(wù)區(qū)均存在先建設(shè)后辦手續(xù)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，又如商務(wù)部發(fā)布的《成品油管理辦法》第13條和第22條與《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條件》等法律法規(guī)相沖突。此類(lèi)兩種情況極易誘發(fā)重大爭(zhēng)議，導(dǎo)致我方權(quán)益受損，遭受不公的對(duì)待。

2.土地管理的制度風(fēng)險(xiǎn)控制不完善

土地管理制度包括兩個(gè)層面，一方面是我方利用他人土地資源進(jìn)行經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)，此類(lèi)有多種形式，包括對(duì)方將土地作價(jià)入股與企業(yè)成立合資公司、承租他人土地（商服用地、集體土地、劃撥用地）等;另一方面是企業(yè)自有土地，也包括作價(jià)入股成立合資公司、租賃他人、土地置換等。以上兩個(gè)方面有多種形式但多不加以區(qū)別，存在較多法律障礙及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.土地管理的歷史遺留問(wèn)題較多

一是沒(méi)有對(duì)土地情況進(jìn)行系統(tǒng)研究，缺乏土地處置、利用規(guī)劃，土地資產(chǎn)閑置比較多，利用率不高;二是土地基礎(chǔ)信息不清，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)，現(xiàn)狀不明;三是土地權(quán)屬不清，一些土地相關(guān)資料丟失，漏辦、管理空白區(qū)域較多，不規(guī)范的權(quán)屬證明無(wú)法確定，導(dǎo)致出現(xiàn)土地?zé)o法過(guò)戶、無(wú)法更名、土地取得方式無(wú)法變更等問(wèn)題;四是企業(yè)有的是市中心的優(yōu)質(zhì)土地，但是土地不是閑置或出租，就是被動(dòng)被處置，企業(yè)沒(méi)有對(duì)此類(lèi)土地進(jìn)行積極主動(dòng)盤(pán)活，運(yùn)營(yíng)效率較低，造成土地資產(chǎn)的隱性流失;五是存在被侵占、被強(qiáng)拆、無(wú)人看管的資產(chǎn)。

三、從法律視角的分析風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施

1.土地置換

目前國(guó)有企業(yè)存在部分低效閑置土地，為整合土地資源，爭(zhēng)取網(wǎng)點(diǎn)發(fā)展，部分國(guó)有企業(yè)采取“土地置換”方式，將下屬閑置油庫(kù)等土地使用權(quán)，與政府規(guī)劃的加油站土地使用權(quán)進(jìn)行置換，為充分保障國(guó)有企業(yè)在“土地置換”中的權(quán)益，有必要厘清其中的法律關(guān)系、存在的風(fēng)險(xiǎn)及防控措施等。

1.1 明確法律關(guān)系

國(guó)有企業(yè)“土地置換”的形式一般為：將下屬油庫(kù)等閑置土地及地面資產(chǎn)交由政府收儲(chǔ)，政府將規(guī)劃的加油站用地定向出讓給我方，原閑置土地收儲(chǔ)應(yīng)當(dāng)給予國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)償，在新地出讓價(jià)款中予以扣減，并給予其他補(bǔ)貼等。通過(guò)以上形式可以看出，國(guó)有企業(yè)與地方政府的“土地置換”，實(shí)際是政府對(duì)原土地的“收儲(chǔ)”以及對(duì)加油站用地的“出讓”兩個(gè)行為。

關(guān)于“土地置換”，《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》等法律和行政法規(guī)并無(wú)直接規(guī)定。其依據(jù)主要見(jiàn)于部門(mén)規(guī)章和地方性規(guī)章，2012年國(guó)土資源部《閑置土地處置辦法》和2018 年湖北省自然資源廳《關(guān)于閑置土地認(rèn)定處置有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定：閑置土地是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)約定或規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地?？梢灾脫Q其它價(jià)值相當(dāng)、用途相同的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地。

由此可見(jiàn)，國(guó)有企業(yè)與政府部門(mén)進(jìn)行的“土地置換”并不適用以上規(guī)章規(guī)定，其中涉及的法律關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)需從“土地收儲(chǔ)”和“土地出讓”兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

1.2 識(shí)別法律風(fēng)險(xiǎn)

1.2.1 厘清置換前后的土地性質(zhì)

國(guó)有企業(yè)下屬土地權(quán)屬分別為股份公司或資產(chǎn)（存續(xù)）公司所有，土地性質(zhì)有出讓、劃撥、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等形式：

土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。

劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過(guò)各種方式依法無(wú)償取得的土地使用權(quán)。

授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)是指國(guó)家根據(jù)需要將一定年期的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)后授權(quán)給經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家控股公司、作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司經(jīng)營(yíng)管理。

國(guó)有企業(yè)下屬土地為資產(chǎn)（存續(xù)）公司所有，性質(zhì)為劃撥或授權(quán)經(jīng)營(yíng)，為加快網(wǎng)點(diǎn)發(fā)展，以閑置油庫(kù)土地“置換”加油站商業(yè)用地，加油站土地性質(zhì)為出讓?zhuān)瑱?quán)屬為股份公司所有。

土地權(quán)屬前后分別為資產(chǎn)（存續(xù)）公司和股份公司，政府對(duì)資產(chǎn)公司閑置土地進(jìn)行收儲(chǔ)，將給予資產(chǎn)公司的土地補(bǔ)償，在股份公司取得加油站用地出讓款中予以扣減。具體落實(shí)到操作流程上可由資產(chǎn)公司將補(bǔ)償支付給股份公司，或者我方與政府簽訂三方協(xié)議，明確款項(xiàng)流向和權(quán)利主體。

1.2.2 確定置換前土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定，儲(chǔ)備土地必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。儲(chǔ)備土地必須是產(chǎn)權(quán)清晰的土地。收購(gòu)?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評(píng)估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)同級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)確認(rèn)，或地方法規(guī)規(guī)定的其他機(jī)構(gòu)確認(rèn)。

通常政府部門(mén)對(duì)收儲(chǔ)土地及建筑物的評(píng)估價(jià)格都偏低，由于國(guó)有企業(yè)用于置換的土地面積一般較大，受評(píng)估方法等因素的影響，不同評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的評(píng)估值往往差別較大，為減少后期置換土地中的價(jià)格分歧，建議以雙方共同認(rèn)可的評(píng)估機(jī)構(gòu)完成對(duì)置換前土地及建筑物的評(píng)估。

1.2.3 防止招拍掛出現(xiàn)惡意競(jìng)爭(zhēng)者

根據(jù)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》：經(jīng)營(yíng)性用地應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的方式確定土地使用者和土地價(jià)格。禁止以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等形式變相減免土地出讓價(jià)款。根據(jù)《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》：招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)信的原則。

對(duì)加油站商業(yè)用地，掛牌出讓已成為必備的程序。盡管?chē)?guó)有企業(yè)與政府有“土地置換”的紀(jì)要或協(xié)議，但仍無(wú)法避免出現(xiàn)加油站土地使用權(quán)旁落的情形。對(duì)此需在與政府的紀(jì)要或協(xié)議中設(shè)定此類(lèi)情形發(fā)生時(shí)的補(bǔ)救措施，防止國(guó)有企業(yè)土地被政府收儲(chǔ)成功，而置換的加油站土地使用權(quán)無(wú)著落的境地。

1.2.4 明確置換的方式和補(bǔ)救措施

國(guó)有企業(yè)“土地置換”是“收儲(chǔ)”與“摘牌”兩個(gè)行為，既獨(dú)立又關(guān)聯(lián)，“收儲(chǔ)”不成功自然也會(huì)影響到“摘牌”或者“摘牌”實(shí)際價(jià)格，其中政府起主導(dǎo)作用。為充分保障國(guó)有企業(yè)在“土地置換”中的合法權(quán)益，在與政府部門(mén)協(xié)調(diào)相關(guān)事宜過(guò)程中，需要明確土地補(bǔ)償金額，明確補(bǔ)償金沖抵出讓金的形式和期限，如摘牌取得的加油站土地出讓金超出原置換土地價(jià)值，超出部分如何處理，如何返還或補(bǔ)貼，形成書(shū)面協(xié)議或方案，并約定建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)法落實(shí)的補(bǔ)救措施。

需要說(shuō)明的是，盡管與政府之間的置換協(xié)議其合規(guī)性存疑問(wèn)，但從保護(hù)國(guó)有企業(yè)利益的角度存在此類(lèi)協(xié)議也不必然有損于國(guó)有企業(yè)。另一方面，國(guó)有企業(yè)需在用于置換的土地和其他資產(chǎn)的評(píng)估上體現(xiàn)公允價(jià)值，避免為了置換而對(duì)資產(chǎn)評(píng)估上遷就政府評(píng)估意見(jiàn)，使得在土地置換無(wú)法完成時(shí)我方利益受損。

1.3 理清協(xié)議約定

因土地協(xié)議涉及定向供地、土地出讓金返還或政府財(cái)政支持等內(nèi)容，目前的司法實(shí)踐對(duì)同類(lèi)協(xié)議的效力認(rèn)定上存在分歧。以下結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)和公開(kāi)案例，將從協(xié)議主要條款、效力認(rèn)定和定性問(wèn)題三個(gè)方面分析如下：

1.3.1 定向供地協(xié)議

1.3.1.1 主要條款。即保證我方作為土地招拍掛中的競(jìng)買(mǎi)者取得土地使用權(quán)。

1.3.1.2 合同效力。定向供地約定是否有效的核心在于是否有違招拍掛國(guó)有土地使用權(quán)中關(guān)于公開(kāi)競(jìng)價(jià)和誠(chéng)實(shí)信用的規(guī)定?，F(xiàn)有的司法裁判在對(duì)此類(lèi)定向供地約定的效力認(rèn)定上態(tài)度較為統(tǒng)一，多認(rèn)定為無(wú)效。

如土地招拍掛并非以“價(jià)高者得”為唯一篩選條件，而是把對(duì)土地的綜合利用、當(dāng)?shù)卣猩桃Y等其他因素也作為公開(kāi)比選條件，政府一方在協(xié)議中約定因符合其他比選條件而在土地招拍掛中獲得優(yōu)勢(shì)，該約定并不違反招拍掛公平公正的原則，應(yīng)認(rèn)定有效。

1.3.2 返還土地出讓金協(xié)議

1.3.2.1 主要條款。對(duì)于以超過(guò)協(xié)議約定價(jià)格競(jìng)得土地的我方，政府一方將超過(guò)約定部分的土地出讓金，即土地溢價(jià)款，全額返還給我方或按比例分成?；蛘撸瑢?duì)于未成功競(jìng)得土地的我方，出于補(bǔ)償其前期為土地進(jìn)行的投資，政府一方將土地出讓金按比例分成作為我方前期投資回報(bào)。

1.3.2.2 合同效力?！胺颠€土地出讓金”約定是否有效的核心問(wèn)題，在于我國(guó)現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)以及規(guī)范性文件對(duì)于土地出讓金的使用具有明確的限制。從目前的司法實(shí)踐來(lái)看，在認(rèn)定“返還土地出讓金”是否無(wú)效的問(wèn)題上，法院通常著眼于是否有損國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，在司法實(shí)踐中法官對(duì)此有較大的自由裁量空間。

1.3.3 以非土地出讓金的形式間接補(bǔ)償協(xié)議

1.3.3.1 主要條款。地方政府一方在土地出讓金入庫(kù)后以財(cái)政支持的方式間接給予開(kāi)發(fā)商補(bǔ)償，用于回遷房建設(shè)、城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)、拆遷補(bǔ)償、招商引資獎(jiǎng)勵(lì)或財(cái)政補(bǔ)貼等。

1.3.3.2 合同效力。協(xié)議中，除政府直接承諾進(jìn)行土地出讓金返還外，還存在政府一方以財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、基礎(chǔ)建設(shè)補(bǔ)助、拆遷補(bǔ)助等形式約定對(duì)我方進(jìn)行變相補(bǔ)償?shù)那闆r。目前的司法實(shí)踐一般將該類(lèi)協(xié)議認(rèn)定為服務(wù)合同的一種，因?yàn)椴簧婕巴恋爻鲎尳鸬闹苯邮褂茫痉▽?shí)踐普遍認(rèn)為政府一方在其職權(quán)范圍內(nèi)提供政策優(yōu)惠的承諾，并未違反法律禁止性規(guī)定，合同有效。

2.作價(jià)入股。

根據(jù)國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》的規(guī)定，采用國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置原存量劃撥土地，主要適用于自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)，承擔(dān)國(guó)家計(jì)劃內(nèi)重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目的企業(yè)，這類(lèi)企業(yè)的工作方案，通常是由國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的。同時(shí)，國(guó)土資源部還要求，國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置原劃撥土地的條件，除權(quán)屬必須合法、無(wú)爭(zhēng)議，已辦理土地登記，取得土地使用權(quán)證書(shū)外，通常還須同時(shí)具備兩個(gè)條件：一是必須是省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)或國(guó)家控股公司的企業(yè);二是改制方案必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。

四、從合規(guī)視角的分析風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施

1.土地合規(guī)管理是指通過(guò)企業(yè)合規(guī)組織、合規(guī)管理運(yùn)行、合規(guī)保障等，促使企業(yè)遵守和執(zhí)行土地合規(guī)規(guī)范，預(yù)防和管控土地合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，保障企業(yè)安全、穩(wěn)定、持續(xù)經(jīng)營(yíng)。這里主要包括四個(gè)層面的對(duì)法律規(guī)范的遵守、對(duì)監(jiān)管政策（行業(yè)準(zhǔn)則）的遵守、對(duì)內(nèi)部規(guī)章制度（外部合約）的遵守、對(duì)誠(chéng)實(shí)信用、公序良俗等社會(huì)公德和商業(yè)道德的遵守。

2.土地合規(guī)管理，必須遵守國(guó)家法律法規(guī)，而與之密切相關(guān)的多部法律法規(guī)，作為企業(yè)管理人員應(yīng)當(dāng)熟知熟會(huì)法律法規(guī)。如：《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》、《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》、《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》等

3.主要的措施。一是植入土地合規(guī)文化，包括了合規(guī)意識(shí)、依法合規(guī)價(jià)值觀、合規(guī)理念;二是構(gòu)建土地合規(guī)管理制度，包括一方面全員普遍遵守的合規(guī)行為規(guī)范（基本制度），其二有專(zhuān)項(xiàng)的土地合規(guī)管理制度，第三根據(jù)法律法規(guī)變化和監(jiān)管動(dòng)態(tài)，及時(shí)將外部有關(guān)合規(guī)要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)部規(guī)章制度;三是建立專(zhuān)項(xiàng)的土地合規(guī)審查，明確合規(guī)管理牽頭部門(mén)參與企業(yè)重大事項(xiàng)決策、重大項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、重大合同簽訂的合規(guī)性評(píng)價(jià)。四是合規(guī)管理牽頭部門(mén)能受理職責(zé)范圍內(nèi)的違規(guī)舉報(bào)、組織或者參與對(duì)違規(guī)事件的調(diào)查，并提出處理建議。

五、結(jié)束語(yǔ)

隨著國(guó)家對(duì)土地的政策不斷更新，以及國(guó)有企業(yè)將進(jìn)一步深化改革。在國(guó)有企業(yè)“混改”中，土地資產(chǎn)利用、管理、盤(pán)活是一件大事，更是一件難事，如果能將土地資產(chǎn)處理得合適、科學(xué)、公平、合法、合規(guī)，那么企業(yè)的改革將會(huì)更加迅速地發(fā)展。相反，如果土地資源處理得不合理，將會(huì)為企業(yè)的發(fā)展造成不利的影響。眾所周知，各地區(qū)之間土地資源狀況、政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較大差異，國(guó)有企業(yè)土地利用在不同區(qū)位、不同時(shí)間的表現(xiàn)不一樣。因此，在分析具體區(qū)域的表現(xiàn)形式，發(fā)生的原因、土地利用的沖突、跟蹤區(qū)域土地政策發(fā)展變化的同時(shí)，開(kāi)展企業(yè)土地管理制度創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)完善土地利用制度，充分認(rèn)識(shí)土地交易市場(chǎng)機(jī)制，規(guī)范合理土地利用制度勢(shì)在必行。

作者簡(jiǎn)介：

汪杰（1987.6-），男，漢族，湖北武漢人，中國(guó)石化銷(xiāo)售股份有限公司湖北石油分公司，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，部門(mén)主管，碩士學(xué)位，專(zhuān)業(yè)：民商法，研究方向：企業(yè)法律事務(wù)、合規(guī)管理。