劉蕾蕾

摘 要：現(xiàn)階段，黨組織主要是通過“討論前置”決策機制把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入國有企業(yè)法人治理環(huán)節(jié)，在國有企業(yè)分類改革的背景下，國有企業(yè)的法人治理理想狀態(tài)應(yīng)該是根據(jù)企業(yè)的本質(zhì)屬性進行分類治理，做到因“類”制宜。本文通過實際走訪Z市國有企業(yè)旨在分析市屬國有企業(yè)在實際工作中國有企業(yè)法人治理的實踐困境，提出存在問題并給出合理化建議。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);討論前置;黨組織;法人治理;分類治理

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量（習(xí)近平，2016）。國有企業(yè)改革從開始就受到黨中央和全社會的重視，其改革的成敗直接影響國民經(jīng)濟體制的發(fā)展和我黨執(zhí)政的穩(wěn)定性。從1993年黨的十四屆三種全會指出國有企業(yè)改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度開始，建立健全有效的公司治理結(jié)構(gòu)成為國有企業(yè)改革近40年來一直在努力的目標(biāo)。值得注意的是，在研究和探索我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)時始終無法繞開的一個話題就是黨組織，也正是因為黨組織的存在，使得我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)非常具有中國特色?，F(xiàn)階段，黨組織主要是通過“討論前置”決策機制把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理環(huán)節(jié)，幫助國有企業(yè)在政治上把握方向，理順決策流程。但是從國有企業(yè)分類視角來看，“討論前置”的決策機制似乎更適合公益類型的國有企業(yè)，這類關(guān)乎國計民生的領(lǐng)域需要黨組織在決策時從大局考慮，防止決策漏洞造成巨大損失。那么對于其他類型的國有企業(yè)“討論前置”決策機制在決策事項、決策流程等方面是否會根據(jù)企業(yè)類型的不同進行調(diào)整，做到“因企制宜”，另外，雖然在大多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)推行了“討論前置”程序，但是在實際工作中，尤其是在地市級的國有企業(yè)中是否存在實際難題，都是本文關(guān)心的問題。

一、文獻綜述

1.黨組織融入國有企業(yè)治理機制的必要性

在我國，國有企業(yè)作為一種組織形式與其他企業(yè)一樣追求經(jīng)濟效益，但作為中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，國有企業(yè)是我黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量（習(xí)近平，2016），其兼具重要的政治和社會目標(biāo)。從上述的論述中，可以看出國有企業(yè)除了經(jīng)濟屬性外還扮演著重要的政治角色。因此，雙重的目標(biāo)約束導(dǎo)致國有企業(yè)的治理機制不能參照“三會一層”傳統(tǒng)的公司治理模式，需要結(jié)合國有企業(yè)的政治角色，將黨組織融入到國有企業(yè)治理機制，構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)[1]。但是，黨組織作為國家政治意志的載體，其遵循的邏輯、運行方式與作為企業(yè)治理機制的股東會、董事會和管理層三者存在著內(nèi)在制度的沖突[2]。因此不同的兩種制度安排共存于一個企業(yè)中，如何相互融合，產(chǎn)生協(xié)同作用，許多學(xué)者提出了很多積極的觀點。董學(xué)群從職責(zé)角度分析了黨委與董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層在國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中承擔(dān)不同的作用，但是二者在決策目標(biāo)、事項及原則存在相似性，為二者的融合提供基礎(chǔ)[3]。蔣鐵柱認為雖然黨的建設(shè)和國企治理屬于不同學(xué)科的研究范疇，遵循不同的規(guī)律、運行路線，但是其根本目標(biāo)是一致的，并且在一些企業(yè)有著先進的經(jīng)驗，因此只要協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系，是可以協(xié)調(diào)發(fā)展、共生共榮的[2]。其次，法律法規(guī)的出臺，確定了國有企業(yè)黨組織的定位。2017年黨章第三十三條明確了“國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項。2013年修訂的《公司法》第十九條規(guī)定“在公司中，根據(jù)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動提供必要的條件。Jenn-hui Tan 指出2017年國務(wù)印發(fā)兩份文件都提出應(yīng)將黨建工作寫入國有企業(yè)的公司章程，并強調(diào)黨對人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這將使黨組織在國有企業(yè)中所扮演的角色，以及黨組織對企業(yè)的影響，變得更加透明。因此黨組織融入國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)在理論和法律層面上都是有據(jù)可依的。

2.黨組織在國有企業(yè)改革中的實踐探索

黨組織參與國有企業(yè)治理的方式伴隨著國有企業(yè)的改革呈階段性的變遷。我國國企改革主要經(jīng)歷了放權(quán)讓利、產(chǎn)權(quán)改革、國資監(jiān)管和分類改革四個階段[4]。這四十年間國企改革取得的成績也是有目共睹的，主要體現(xiàn)在國有企業(yè)效率的大提升和國有企業(yè)的壟斷程度明顯降低[5]。然而在國有企業(yè)轟轟烈烈改革的這幾十年時間里，國有企業(yè)黨組織所發(fā)揮的作用由原來的絕對領(lǐng)導(dǎo)向發(fā)揮政治核心作用轉(zhuǎn)變，由于黨組織逐步脫離企業(yè)經(jīng)營決策權(quán)，其在企業(yè)內(nèi)部逐漸被邊緣化、淡化，出現(xiàn)了跟不上經(jīng)濟形式發(fā)展的尷尬情況。1999年提出的“雙向進入、交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制，雖然明確了黨組織發(fā)揮政治核心作用的方式，但是這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致權(quán)力集中在一兩個人手中，使黨內(nèi)監(jiān)督流于形式，一度出現(xiàn)國企高管腐敗、在職高消費和國有資產(chǎn)嚴重流失，違規(guī)利益輸送等嚴重問題。2016年10月10日至11日在北京召開的全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議習(xí)近平總書記提出國企改革兩個“一以貫之”，強調(diào)國有企業(yè)必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理構(gòu)建現(xiàn)代國有企業(yè)制度。會議明確指出黨對國企的領(lǐng)導(dǎo)方式，在建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度的同時要發(fā)揮黨組織在國企中的政治核心作用，為后續(xù)的理論研究明確了基調(diào)。為了保證黨組織能夠內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)中去，2015年以來越來越多的國有企業(yè)將黨建工作寫入公司章程，為黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)中提供了制度上的合規(guī)性，另外在2016年10月提出的“黨組織研究討論是董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序”，為黨組織的嵌入提供實現(xiàn)機制和路徑?！坝懻撉爸谩钡奶岢霾粌H統(tǒng)一了決策流程，也使得黨組織在國有企業(yè)重大決策中的角色從“參與”轉(zhuǎn)為“主導(dǎo)”[6]。討論前置通過實行否決權(quán)來把握國有企業(yè)在重大事項決策政治方面的正確性，符合國家方針政策。其在實踐中的推行，為國企在政治上把握了方向，理順決策的流程，劃清權(quán)力行使的范圍，構(gòu)建有效的問責(zé)機制。

二、研究問題的提出

從上述以往的學(xué)者研究和政策層面可以看出將黨組織嵌入到國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中是具有中國特色的，是國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的政策性方向。特別是討論前置決策機制在國有企業(yè)內(nèi)的落地實施，使得具有中國特色的國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)達到了一個新的高度。另外，隨著國有企業(yè)分類改革的推進，針對三類國有企業(yè)，即公益性國有企業(yè)、壟斷性國有企業(yè)、競爭性國有企業(yè)[5]，黨組織參與的方式和深度也必然有所區(qū)別[7]。但是，遺憾的是目前的理論研究主要針對的是國有控股企業(yè)范圍內(nèi)討論前置的實施情況和存在的問題。很少涉及國企分類治理下“討論前置”機制是否也要“因企制宜”，也就是說如何從國企分類的視角來保證“討論前置”機制的有效實施?！坝懻撉爸谩焙汀皣蠓诸惛母锵曼h組織的參與路徑”在眾多學(xué)者的研究中都給出了理論上的可行性，但是在實際工作中，尤其是地市級的國有企業(yè)，由于其性質(zhì)和股權(quán)的復(fù)雜性，導(dǎo)致黨組織在參與國有企業(yè)治理過程中出現(xiàn)很多現(xiàn)實問題亟需解決，因此，本文研究的落腳點在于結(jié)合Z市國有企業(yè)的具體情況來闡述“討論前置”機制在現(xiàn)實工作中的應(yīng)用情況，并提出問題，給出合理建議和未解決事宜。

三、Z市國有企業(yè)黨組織參與治理情況

本文選取了珠三角Z市作為例子。Z市位處改革開放前沿且經(jīng)濟較發(fā)達的珠三角地區(qū)，由于經(jīng)濟開放程度較高，Z市于2000年左右已實現(xiàn)市屬國有企業(yè)集團層面的公司制改革，市屬國有企業(yè)不斷做大做強，除了主導(dǎo)公交、供水、供氣、港口、鐵路、機場等城市核心公共資源以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理以外，也逐步參與至商場、酒店、廣告、旅游等完全競爭類型的商業(yè)類行業(yè)。國有經(jīng)濟對于全市的支撐能力較強，GDP貢獻與稅收貢獻均占全市1/3左右。市政府比較重視國有企業(yè)的法人治理建設(shè)，2009年啟動了企業(yè)法人治理建設(shè)，2010年實現(xiàn)集團層面的董事會建設(shè)與監(jiān)事會建設(shè)，并逐步覆蓋二三級子公司，至2019年基本完成各企業(yè)集團下屬企業(yè)的法人治理建設(shè)。

1.國有企業(yè)基本情況

Z市直屬國有企業(yè)集團有16家，截至2019年末，資產(chǎn)總額9197.15億元，當(dāng)年實現(xiàn)營業(yè)收入總額3237.86億元，資產(chǎn)、營收的整體規(guī)模處于廣東省各地市國有企業(yè)排名前列。Z市制定了《市屬國有企業(yè)功能界定與分類管理實施意見》，對市屬16家集團實施分類管理，其中公益型企業(yè)2家，包括城市公共需求型的公共交通、供水、市政公用資源運營等領(lǐng)域的企業(yè)，以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，必要的產(chǎn)品或服務(wù)價格由政府調(diào)控;商業(yè)型企業(yè)6家，指經(jīng)營以市場為導(dǎo)向，主業(yè)處于一般競爭的高端制造、創(chuàng)新金融、城市運營、旅游會展、港航運輸、商貿(mào)物流等領(lǐng)域的企業(yè)，以國有資本保值增值和經(jīng)濟效益最大化為主要目標(biāo)，兼顧社會效益;特定功能型企業(yè)8家，主業(yè)處于關(guān)系地方經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)特定功能的資產(chǎn)管理型企業(yè)、平臺企業(yè)、項目管理型企業(yè)等承擔(dān)重大專項任務(wù)的企業(yè)，以及生態(tài)農(nóng)業(yè)、專項會展、特色航空等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)培育領(lǐng)域的企業(yè)，以國有資本保值增值，保障地方經(jīng)濟運行或完成重大專項任務(wù)為主要目標(biāo)。Z市國資委按照企業(yè)不同的功能定位，實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，提高改革的針對性、監(jiān)管的有效性、考核評價的科學(xué)性，推動企業(yè)同市場經(jīng)濟深入融合，促進企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益有機統(tǒng)一。

2.黨組織參與法人治理情況

Z市自2009年在市屬國有企業(yè)推動建立健全法人治理結(jié)構(gòu)工作，2010年完成市屬國有企業(yè)集團董事會建設(shè)，在各市屬國有企業(yè)集團設(shè)置董事會，并實現(xiàn)外派董事過半。2011年，Z市國資委向各市屬國有企業(yè)集團層面派出監(jiān)事會主席，實現(xiàn)企業(yè)外派監(jiān)事會機制的建立健全。2017年，Z市啟動黨委參與法人治理工作，市國資委向市屬國有企業(yè)陸續(xù)出臺了一系列文件，明確要求把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，將黨建工作總體要求納入公司章程。其中《關(guān)于全面推進市管企業(yè)法治國有企業(yè)建設(shè)的意見》，明確了黨組織進入公司治理中，并制定了“黨建入章”的國有企業(yè)章程范本;《關(guān)于促進市管企業(yè)黨委與董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的指導(dǎo)意見》（以下簡稱：《指導(dǎo)意見》）則細化了黨委在治理中發(fā)揮的作用及其與各治理機構(gòu)之間的關(guān)系。在推動Z市國資委明確要求，黨委是公司治理的重要組織機構(gòu)，在公司發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，黨委領(lǐng)導(dǎo)融入企業(yè)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的各個環(huán)節(jié);在組織架構(gòu)上，黨委成員適度交叉進入董事會、經(jīng)營層、監(jiān)事會，在重大決策問題上，黨委重點謀全局、議大事、抓重點，前置討論企業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題，作為董事會決策的重要依據(jù);在經(jīng)營管理上，黨委不直接干預(yù)經(jīng)理層的日常經(jīng)營管理。

在涉及實際操作的決策相關(guān)要求上，《指導(dǎo)意見》做了如下幾點明確的指導(dǎo)性要求：一是黨委前置討論研究重大決策問題的基本要求，黨委前置討論研究重大決策問題要謀全局、議大事、抓重點;二是黨委前置討論研究重大決策問題的主要內(nèi)容，當(dāng)中規(guī)定的十項內(nèi)容，涵蓋了國有企業(yè)的戰(zhàn)略、章程修改、重大人事及薪酬等重大事項等，并且約定了國有企業(yè)黨委可以根據(jù)企業(yè)實際確定參與重大問題決策的具體內(nèi)容;三是對決策流程做了指引，董事長確定上會的議案后，由董事會秘書將相關(guān)議案資料提交黨委，黨委研究后以會議紀要形式向董事會反饋;董事會在研究議題時，要取得黨委與經(jīng)營班子的會議紀要作為決策參考。

綜上，Z市已從制度體系上完成國有企業(yè)黨委“討論前置”，并給予具備一定指導(dǎo)性的實操指引。截止2019年末，16家市屬國有企業(yè)已完成黨組織進入法人治理工作，“黨建入章”也全覆蓋完成，市屬國有獨資企業(yè)按章程范本做有關(guān)修訂，明確了黨組織體現(xiàn)在章程中。

3.存在問題

（1）制度體系設(shè)計粗放，對實際操作的指導(dǎo)性十分有限

Z市從制度層面上對黨組織進入國有企業(yè)做了要求，并制定了章程范本，有利于企業(yè)從建立機制上較有效參照執(zhí)行。并在市屬國有企業(yè)推行了“討論前置”決策機制“，但是由于操作實施層面上未有配套的指引性文件出臺，因此大部分企業(yè)在推動黨委參與治理上，遇到實施依據(jù)不足的問題，只能從探索實施中不斷依據(jù)企業(yè)自身特點不斷調(diào)整形成。Z市國資委雖然作為制度制定者，由于黨委進入法人治理屬于新的課題，國務(wù)院、省出臺的制度依據(jù)也在不斷的完善中，因此處于擔(dān)心觸碰上級管理紅線的考慮，Z市國資委對企業(yè)的指導(dǎo)趨于謹慎，十分有限，在黨組織進入要求與章程范本設(shè)置單一，未實現(xiàn)按企業(yè)分類實施差異化管理，并未根據(jù)國有企業(yè)類型的不同。因此，Z市16家企業(yè)集團在實際操作中只能摸索中推進，做法各有差異，效果也各有不同。

（2）實施過程中黨委定位界限模糊，實際效果差異較大

大部分國有企業(yè)在其延續(xù)多年的經(jīng)營過程中，受其所處的行業(yè)主業(yè)差異、領(lǐng)導(dǎo)班子人員配置及管理風(fēng)格、企業(yè)整體員工素質(zhì)等因素影響，形成不同的管理風(fēng)格與企業(yè)文化，因此從實施過程中，決策的效果差異化較大，個別企業(yè)十分有限。以Z市為例，公益性的市屬企業(yè)由于黨建工作比較完善，整體企業(yè)管理文化偏向于行政化管理，因此黨委對于企業(yè)三重一大決策事項研究的比較透徹，個別事項在一定程度上已深入至對項目運營實施的實質(zhì)性內(nèi)容上;而市場化程度較高的市屬企業(yè)，其領(lǐng)導(dǎo)班子市場化程度高，所處行業(yè)如金融投資類對于決策效率要求很高，黨組織進入決策為該類企業(yè)決策帶來影響效率的問題，因此，該類企業(yè)黨組織決策大多為了配合合規(guī)，目的從形式上、材料上按符合上級檢查要求，企業(yè)黨委實際作用有限。

（3）人員身份重疊，影響董事會決策的獨立性

從《公司法》的要求及國有企業(yè)法人治理相關(guān)制度要求，企業(yè)最終的決策機構(gòu)為企業(yè)董事會，國有企業(yè)自推動法人治理建立健全開始至今，已經(jīng)基本厘清了董事會決策與經(jīng)營層管理事項之間的界限。黨組織進入決策中，為企業(yè)重大事項決策的權(quán)責(zé)邊界劃分帶來新的要求，一方面，從黨組織在國有企業(yè)所體現(xiàn)的政治定位特殊性來看，企業(yè)董事會在否決議題議案時，實際也在否決經(jīng)黨委研究決定同意的事項，這將為董事會成員尤其是在企業(yè)任黨委成員的內(nèi)部董事履職獨立性帶來一定的實質(zhì)性影響;另一方面，國有企業(yè)“雙向進入”要求董事長同時任黨委書記，另外企業(yè)的黨組成員同時與經(jīng)營班子成員高度重合，企業(yè)黨組織在研究決策事項時也意味著，董事長在與經(jīng)營層前置討論董事會議題議案，這也為董事會運作的獨立性帶來影響。

四、建議

1.公益類與特定功能類國有企業(yè)應(yīng)采用自上而下的黨組織決策主導(dǎo)模式

Z市公益類國有企業(yè)主要包括供水、公交、鐵路、港口等關(guān)乎國計民生的行業(yè)，股權(quán)結(jié)構(gòu)上多屬于國有獨資，管理上趨向行政化管理，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員以組織任命為主。此類國有企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)以保障民生、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以及完成市委市政府重大民生建設(shè)任務(wù)為主，盈利非企業(yè)經(jīng)營的主要目的。因此，此類企業(yè)的決策與行政機構(gòu)趨同，采用自上而下的決策機制。黨的領(lǐng)導(dǎo)在決策中應(yīng)起主導(dǎo)作用，黨委會決策重點在于接任務(wù)，把大局，控風(fēng)險，防止出現(xiàn)損害國民利益的腐敗行為;董事會在適當(dāng)引入行業(yè)專業(yè)背景外部董事下，從專業(yè)角度決策確保任務(wù)完成的保障路徑：經(jīng)理層則重在執(zhí)行，積極落實董事會決策，保障公共服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量，提升經(jīng)營效率，有效控制成本。

2.商業(yè)類國有企業(yè)應(yīng)采用把方向的監(jiān)督主導(dǎo)模式

Z市商業(yè)類國有企業(yè)按照市場化要求實行商業(yè)化運作，盈利是企業(yè)經(jīng)營的主要目的。要實現(xiàn)增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本、高效實現(xiàn)保值增值的目標(biāo)，此類企業(yè)進入完全競爭領(lǐng)域，需要靈活的授權(quán)機制、多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)、市場化的領(lǐng)導(dǎo)班子、高效的決策機制。在這類企業(yè)中，經(jīng)營班子通過市場化選聘，薪酬激勵與企業(yè)經(jīng)營效益掛鉤;董事會決策以盈利為目的，通過市場化考核、下達經(jīng)營預(yù)算等手段有效發(fā)揮職業(yè)經(jīng)理人作用，提升企業(yè)盈利能力，保證可持續(xù)發(fā)展;黨委會應(yīng)以把方向，保戰(zhàn)略，防止出現(xiàn)違反黨和國家大策及法律法規(guī)為主，重點在于監(jiān)督，避免過度干預(yù)經(jīng)營決策。

通過實際的調(diào)研，z市國有企業(yè)通過對完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，將黨組織嵌入國有企業(yè)，通過“討論前置”程序來理順決策機制，基本滿足了中國特色國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的要求。但是在國有企業(yè)分類改革的背景下，分類治理還沒有做到精細化，沒有完全做到不同類型國有企業(yè)黨組織“因企制宜”，使得黨組織發(fā)揮的作用更符合企業(yè)的本質(zhì)屬性，這也是以后努力的方向。

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