劉偉 歐竹艷

摘 要：社區(qū)化服務(wù)是新時(shí)期基層公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)。嘉善縣在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中著力構(gòu)建新型鄉(xiāng)村服務(wù)體系，增強(qiáng)了嘉善農(nóng)村活力與服務(wù)效率，然而利益分化的多元主體、增量有限的資源、錯(cuò)位的供需結(jié)構(gòu)制約了社區(qū)化服務(wù)的質(zhì)量與效益，因此應(yīng)及時(shí)調(diào)整優(yōu)化基層社會(huì)結(jié)構(gòu)，依法用權(quán)，向基層社會(huì)有序賦權(quán)、合理放權(quán)，以穩(wěn)步構(gòu)建新型生活共同體。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)化服務(wù);新型農(nóng)村社區(qū);共同體

肇始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鄉(xiāng)二元分治的歷史政策導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間形成巨大的鴻溝，城鄉(xiāng)間資源單方向流動(dòng)與集聚，鄉(xiāng)村在道路建設(shè)、民生資源等公共服務(wù)方面處居于邊緣化位置。伴隨著后稅改時(shí)代的來(lái)臨，鄉(xiāng)政村治的實(shí)踐困境愈發(fā)顯現(xiàn)，民眾對(duì)于構(gòu)建新型公共服務(wù)體系的呼聲日益高漲。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》明確提出全面提升農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、養(yǎng)老、文化體育等公共服務(wù)水平，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，它規(guī)定了新形勢(shì)下構(gòu)建鄉(xiāng)村服務(wù)體系的基本方向。

當(dāng)前全國(guó)許多地方在政府主導(dǎo)下改造農(nóng)村，進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有助于整合鄉(xiāng)村資源、資產(chǎn)與資本，增強(qiáng)半熟人社會(huì)的文化凝聚力，改善農(nóng)村治理狀況，盤活農(nóng)村活力，從而構(gòu)建起新型生活共同體。服務(wù)是新型農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)性功能，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)化的目的在于通過(guò)構(gòu)建新的服務(wù)平臺(tái)承接縣鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的服務(wù)事項(xiàng)與村民自治服務(wù)，從農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求出發(fā)，逐步解決農(nóng)村公共服務(wù)不足的困境，構(gòu)建起政府、社區(qū)、市場(chǎng)三者相銜接、相協(xié)同的新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機(jī)制。

一、社區(qū)化服務(wù)：農(nóng)村基層服務(wù)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

社區(qū)化服務(wù)是新時(shí)期基層政權(quán)服務(wù)轉(zhuǎn)型的客觀需要，是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的微觀鄉(xiāng)村制度變遷形態(tài)。不同時(shí)期鄉(xiāng)村服務(wù)體制的選擇服務(wù)變化中的國(guó)家目標(biāo)。人民公社產(chǎn)生于生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的工業(yè)化初期階段，是實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、鄉(xiāng)村支援城市”政治目標(biāo)的重要介質(zhì)。然而“村隊(duì)為基、三級(jí)所有”高度統(tǒng)一僵硬的管理服務(wù)模式造成國(guó)家整合與動(dòng)員等治理能力難以有效發(fā)揮。人民公社解體之后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行重新劃定了村民與村集體之間權(quán)利義務(wù)的邊界，賦予村民生產(chǎn)生活的自主權(quán)與遷移權(quán)，然而伴隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村內(nèi)部的異質(zhì)性更加凸顯，傳統(tǒng)單一、封閉的村治體制在運(yùn)作實(shí)踐中也面臨各種突出矛盾，這主要表現(xiàn)在：一是村民自治機(jī)構(gòu)強(qiáng)烈的“半行政”色彩削弱了治理基礎(chǔ)。在基層政府主導(dǎo)的差序格局中，村委會(huì)“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”的角色演變?yōu)槠湎略O(shè)的辦事機(jī)構(gòu)，計(jì)生、維穩(wěn)、招商等考核使村委會(huì)服務(wù)職能逐漸弱化。二是公共服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡。前期較為匱乏有效信息收集與考核制度約束使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求高大上的硬件設(shè)施，對(duì)金融服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)、科技文化、養(yǎng)老保障、環(huán)境治理等“軟性”公共服務(wù)重視不足。三是片面發(fā)展經(jīng)濟(jì)的策略導(dǎo)致鄉(xiāng)村文化價(jià)值衰退。新型文化價(jià)值認(rèn)同尚在形成中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化公共性在農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中逐漸解構(gòu)。“沒(méi)有了公共輿論，也就沒(méi)有了村莊公共輿論的顧忌，村莊的公共性與倫理性不但日益衰竭，村莊本身也越來(lái)越缺乏自主價(jià)值生產(chǎn)能力?！盵1]可以說(shuō)，由傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)向新型農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)變既是深化農(nóng)村內(nèi)在改革的動(dòng)力所需，也是基層治理轉(zhuǎn)型的必然要求。傳統(tǒng)的公共服務(wù)以行政村為單位，以本村村民為固定服務(wù)對(duì)象。新型農(nóng)村社區(qū)與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)相比，在服務(wù)主體范圍、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式等方面進(jìn)行了擴(kuò)展，并累積了一定經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)是新時(shí)期基層公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的必然，它契合當(dāng)前社會(huì)格局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展要求，不僅緩和了政府與基層民眾在服務(wù)方面的結(jié)構(gòu)性矛盾，而且改善了村民生產(chǎn)條件、人居環(huán)境。

二、農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)的嘉善實(shí)踐

隨著工業(yè)化發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡態(tài)勢(shì)日漸加劇。為此，嘉善縣于2008年啟動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)構(gòu)建“1+x”的村莊布局，即以1個(gè)新市鎮(zhèn)為中心，X個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)分散周圍，全縣總體規(guī)劃了9個(gè)新市鎮(zhèn)集聚區(qū)+68個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)[2]。同期以姚莊鎮(zhèn)為試點(diǎn)，利用推進(jìn)農(nóng)房改造集聚為契機(jī)，大力推行“兩分兩換建設(shè)”，通過(guò)宅基地與承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi);以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，改進(jìn)生產(chǎn)方式。2014年，根據(jù)前6年的社區(qū)建設(shè)與管理實(shí)踐，嘉善縣進(jìn)一步理順管理服務(wù)體制，提升服務(wù)能力，優(yōu)化城鄉(xiāng)社區(qū)整體布局，提出了“21+66+162”共249個(gè)布點(diǎn)的新型城鄉(xiāng)社區(qū)布局。截至目前，嘉善縣新建改建新型農(nóng)村社區(qū)104個(gè)，已全部建立了社區(qū)服務(wù)中心，同步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民養(yǎng)老服務(wù)照料中心全覆蓋。

一是厘清政社職能邊界，寓管理于服務(wù)。新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)化過(guò)程中，政府逐步去行政化治理，在社區(qū)化服務(wù)中管理，推動(dòng)公共服務(wù)向社區(qū)延伸。按照“費(fèi)隨事走、權(quán)隨責(zé)走”的原則，強(qiáng)化社區(qū)的自我服務(wù)功能。出臺(tái)《涉村（社區(qū)）事務(wù)長(zhǎng)效管理實(shí)施辦法》，建立了涉村（社區(qū)）準(zhǔn)入申報(bào)制度、涉村（社區(qū)）許可清單制度、涉村（社區(qū)）事務(wù)責(zé)任追究制度。目前社會(huì)救助、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、金融貸款、新居民事務(wù)等公共服務(wù)職能由政府部門下沉到社區(qū)進(jìn)行辦理，提高公共服務(wù)的效率。

二是健全社區(qū)服務(wù)體系，提升自治能力。社區(qū)化服務(wù)的目的在于將眾多社區(qū)治理主體進(jìn)行有機(jī)整合，政府、村民、社會(huì)組織與企業(yè)在平臺(tái)架構(gòu)下實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo)。嘉善縣以社區(qū)化服務(wù)平臺(tái)為載體，不斷深化“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”機(jī)制，加強(qiáng)“96345”社區(qū)信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，發(fā)揮社會(huì)力量的動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)打造“信息平臺(tái)+域內(nèi)企業(yè)+社會(huì)組織+專業(yè)社工+志愿者”的服務(wù)模式，著力構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)和志愿互助服務(wù)相結(jié)合“三位一體”的社區(qū)服務(wù)體系。在服務(wù)主體與客體的雙向互動(dòng)中，村民既參與公共物品消費(fèi)，又體驗(yàn)服務(wù)過(guò)程從而對(duì)公共物品進(jìn)行監(jiān)督，有效保障了村民自治的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

三是持續(xù)推進(jìn)強(qiáng)村計(jì)劃，深化產(chǎn)權(quán)改革。一方面嘉善縣先后實(shí)施兩輪強(qiáng)村計(jì)劃，增強(qiáng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，保證社區(qū)化服務(wù)的可持續(xù)運(yùn)作。對(duì)于弱村優(yōu)先予以用地指標(biāo)、落地項(xiàng)目、財(cái)政資金扶持。目前嘉善全縣共有“抱團(tuán)飛地”項(xiàng)目13個(gè)，村集體投資總額達(dá)到14.5億元，明年全部建成啟用后，預(yù)計(jì)帶來(lái)1.3億的房租收益，目前全縣84%的村莊參與“抱團(tuán)飛地”項(xiàng)目。另一方面實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度改革，積極推進(jìn)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，縣鎮(zhèn)村三級(jí)成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，每個(gè)村級(jí)組織配備定點(diǎn)信貸員和協(xié)貸員，讓農(nóng)民自主選擇和自由搭配抵押形式，擴(kuò)大抵押存量和輻射面，截至2018年底，全縣4家涉農(nóng)銀行累計(jì)發(fā)放抵押貸款829筆、貸款金額近7.3億元，有效改善了村民的生活品質(zhì)與生活質(zhì)量。

三、農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)的瓶頸制約

在新型社區(qū)化服務(wù)過(guò)程中，政府公共服務(wù)的下沉與配套設(shè)施的建設(shè)，使農(nóng)村的公共服務(wù)水平得到提高，一定程度上滿足了村民的需求。但由于農(nóng)村社區(qū)是政府自上而下推動(dòng)建立的，社會(huì)與市場(chǎng)供給主體參與度不高，村民需求與政府回應(yīng)性不相對(duì)應(yīng);一些政府機(jī)構(gòu)依舊忽視政社邊界機(jī)械式向村委會(huì)下派指令性任務(wù)，增加社區(qū)化服務(wù)運(yùn)行成本。

一是多元主體的利益分化難以形成有效合力。自上而下的科層考核體系使得地方政府受利益驅(qū)使，過(guò)度傾向于招商引資工作，硬件建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃不足，而服務(wù)內(nèi)容部分空置;鄉(xiāng)村公共性的消解使得社區(qū)內(nèi)部的自我服務(wù)演變?yōu)橹Ц秷?bào)酬的市場(chǎng)行為，一些村民在社區(qū)化服務(wù)中將經(jīng)濟(jì)利益置于首位;開(kāi)放性不強(qiáng)的鄉(xiāng)村特質(zhì)與“靠天靠地不如自己”等歷史思想使得村民在困難時(shí)多依靠自己、親屬，對(duì)社區(qū)組織、功能屬性知曉不多，社區(qū)公益組織難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的服務(wù)功能;以盈利為先的經(jīng)濟(jì)組織，當(dāng)其預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益減少或者難以取得時(shí)，將會(huì)減少對(duì)社區(qū)化服務(wù)的人力、資源的投入。各自利益優(yōu)先的多元主體在社區(qū)化服務(wù)中難以形成有效合力，社區(qū)化服務(wù)的實(shí)效大打折扣。

二是資源的有限增量制約社區(qū)化服務(wù)進(jìn)程。農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，服務(wù)中心建設(shè)、人員配備與保障、管理服務(wù)運(yùn)行支出都需要大量資金投入，雖然政府統(tǒng)籌各方資金，建立了以縣鎮(zhèn)財(cái)政為主體，村集體資產(chǎn)資源、涉農(nóng)專項(xiàng)資金為補(bǔ)充的保障機(jī)制，但是資金短缺仍是制約社區(qū)化服務(wù)的基礎(chǔ)性因素。H村位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，是周圍較為富裕的村落，常駐居民9000余人，日常保潔、綠化維護(hù)、治安管理支出150萬(wàn)左右，人員開(kāi)支100余萬(wàn)，村民文體教育、醫(yī)療補(bǔ)助、治安聯(lián)動(dòng)等公共開(kāi)支270萬(wàn)左右，而村全年收入不足400萬(wàn)。巨大的收支赤字加重了村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，削弱了社區(qū)化服務(wù)的保障力度。

三是錯(cuò)位的供需結(jié)構(gòu)使公共服務(wù)均等化難以實(shí)現(xiàn)[3]。在社區(qū)化過(guò)程中，政府扮演決策與供給雙重角色，對(duì)待村民需求回應(yīng)不及時(shí)等問(wèn)題導(dǎo)致村民參與度不高，進(jìn)而使得社區(qū)化服務(wù)項(xiàng)目與村民實(shí)際需要有很大出入。一方面社會(huì)救助、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、金融貸款、郵政等公共服務(wù)統(tǒng)一包含在社區(qū)化服務(wù)事項(xiàng)目錄中，另一方面社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的開(kāi)展沒(méi)有充分考慮村民的實(shí)際需求，醫(yī)療門診報(bào)銷比例低、養(yǎng)老中心閑置等突出問(wèn)題依然難以解決，二者間結(jié)構(gòu)性矛盾日益彰顯。

四、構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)共同體的路徑選擇：依法用權(quán)、有序賦權(quán)、合理放權(quán)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化與市場(chǎng)化，國(guó)家逐步向農(nóng)村基層社會(huì)放權(quán)，激發(fā)了鄉(xiāng)村活力，不過(guò)在治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益意識(shí)增強(qiáng)，而相應(yīng)權(quán)利沒(méi)有得到有效拓展，村民對(duì)權(quán)利外延產(chǎn)生新需求。從當(dāng)前農(nóng)村既有社區(qū)化服務(wù)實(shí)踐來(lái)看，“依法用權(quán)、有序賦權(quán)、合理放權(quán)”是破解當(dāng)前社區(qū)化服務(wù)障礙、構(gòu)建新型生活共同體的重要途徑。

一是依法用權(quán)，增強(qiáng)合力。從歷史縱向來(lái)看，基層政府與民間組織、公民的權(quán)力關(guān)系正在由早期的消長(zhǎng)型轉(zhuǎn)換為互促型，他們之間的互助互信有助于建立良性的社會(huì)秩序。黨的十九大提出“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的宏觀政治目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)遠(yuǎn)大目標(biāo)，需要通過(guò)合法范圍內(nèi)政府權(quán)力運(yùn)作、社會(huì)自治的有效開(kāi)展以及國(guó)家、社會(huì)、民眾間通力合作。政府要正確行使權(quán)力，依法用權(quán)，落實(shí)法治政府建設(shè)的責(zé)任制度，堅(jiān)持以人民為中心，強(qiáng)化協(xié)調(diào)監(jiān)督;社會(huì)組織在制度許可框架下依法開(kāi)展活動(dòng)，加強(qiáng)社會(huì)組織內(nèi)部治理的法治化;村民知法懂法守法，擁有明晰的權(quán)利邊界意識(shí)，在規(guī)則范圍內(nèi)以合理合法方式維護(hù)與爭(zhēng)取個(gè)人法定權(quán)益。

二是有序賦權(quán)，盤活資源。在新時(shí)期，村民對(duì)權(quán)利的認(rèn)識(shí)與要求是一個(gè)增量與質(zhì)量交互疊加的過(guò)程。在發(fā)展中要切實(shí)維護(hù)村民主體地位，必須賦予村民更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利、政治民主權(quán)利?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，這規(guī)定了新時(shí)代發(fā)展農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的新方向。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，要有計(jì)劃地允許個(gè)人的財(cái)產(chǎn)性要素可以自由流通、交易，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增值，同時(shí)建立完善的利益表達(dá)機(jī)制，保障民眾申訴表達(dá)權(quán)利，擴(kuò)大民眾參與程度、深度、效度，不斷改善村民政治參與的社會(huì)大環(huán)境[4]。

三是合理放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)。社會(huì)組織在社區(qū)化服務(wù)中發(fā)揮著重要的功能，各類社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織的分化與重組是強(qiáng)社會(huì)的重要特征。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的自組織力不足，社區(qū)組織形態(tài)千篇一律，政府主導(dǎo)下建構(gòu)的社區(qū)組織雖然涉及村民社會(huì)生活的眾多方面，數(shù)量多，但是組織運(yùn)行不暢、辦公場(chǎng)所欠缺，偏離了社區(qū)化服務(wù)目標(biāo)。“凡是行業(yè)組織通過(guò)自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律法規(guī)有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)干預(yù)，要從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品”[5]。政府要適度放權(quán)于社會(huì)組織，逐步放開(kāi)行政管制，通過(guò)外部法律法規(guī)的規(guī)范性引導(dǎo)與制度激勵(lì)，保障鄉(xiāng)村社會(huì)自由結(jié)社，組建社會(huì)服務(wù)組織、經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，有序引導(dǎo)社會(huì)資本往鄉(xiāng)村傾斜，逐步建立穩(wěn)定的資金供給機(jī)制，更好地發(fā)揮多方聯(lián)動(dòng)的服務(wù)價(jià)值。

注釋：

[1]吳理財(cái).村民自治與國(guó)家重建[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011（3）

[2]中國(guó)縣域科學(xué)發(fā)展研究院.邁向新時(shí)代的嘉善縣域科學(xué)發(fā)展實(shí)踐[M].杭州：浙江人民出版社，2018.150

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作者簡(jiǎn)介：

劉偉（1990--）男，山東鄒城人，嘉善縣委黨校教師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)榛鶎又卫怼?/p>

歐竹艷（1990--）女，山東萊州人，曲阜師范大學(xué)馬克思主義中國(guó)化專業(yè)博士研究生。