周靜文

一、 問題的提出——各地地方性法規(guī)對婚假規(guī)定的不同

2015年10月黨的十八屆五中全會出臺了“全面放開二孩”的政策，2015年12月27日，全國人大修改了人口與計劃生育法，授權(quán)各地人大修改地方立法。截至目前，全國34個省級地方，除港澳臺和西藏之外，其他30個省、直轄市都修改了各地的人口與計劃生育條例， 僅以婚假為例，各地人大的地方立法對婚假天數(shù)也作出了調(diào)整，從3天到30天不等。筆者認(rèn)為，婚假天數(shù)在各地出現(xiàn)如此差距，從一個方面反映出國家立法與地方立法之間的矛盾關(guān)系。分析其原因，一方面在于國家法律沒有對這一問題作出硬性標(biāo)準(zhǔn)的范圍規(guī)定，各地的地方立法沒有明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，目前各地執(zhí)行的3天婚假，《婚姻法》和《勞動法》都沒有明確的規(guī)定，其法律依據(jù)是1959年勞動部的規(guī)范性文件《勞動部對企業(yè)單位工人、職員加班加點、事假、病假和停工期間工資待遇的意見》;另一方面在于有的地方立法沒有平衡好職工和用人單位之間的利益，沒有很好地理解不抵觸原則。有的地方將婚假天數(shù)延長到30天，如果周末不計入，意味著職工享有40天左右婚假，并且這期間用人單位要負(fù)擔(dān)工資，這肯定會增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。在維護國家法制統(tǒng)一的問題上，各地婚假天數(shù)的不同給我們以警醒，地方立法應(yīng)當(dāng)在理解國家法律制度和精神的基礎(chǔ)上，維護國家法制統(tǒng)一，根據(jù)本地實際情況作出相應(yīng)規(guī)定。這也是筆者試圖以這次地方性法規(guī)的修正為引，淺析地方立法與維護國家法制統(tǒng)一的關(guān)系的動因。

二、 地方立法與國家立法存在不一致（抵觸）的情形

（一）上位法有明確規(guī)定，地方立法規(guī)定存在直接抵觸情形

上位法有明文規(guī)定的，地方性法規(guī)的規(guī)定不能與其不相一致，而第一種情形就發(fā)生了直接抵觸，大致有以下幾種：

一是擴大或縮小上位法的禁止范圍。這一案例最典型的就是《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》，該條例歷經(jīng)三次修正，部分規(guī)定始終與《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》不一致，將國家規(guī)定“禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等10類活動，縮減為“禁止進行狩獵、墾荒、燒荒”等3類活動，而這3類都是近年來發(fā)生頻次少、基本已得到控制的事項，其他7類恰恰是近年來頻繁發(fā)生且對生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項。隨后，甘肅省十二屆人大常委會第三十六次會議對該管理條例不合法之處進行了修訂。

二是違反行政許可法，增加或減少上位法規(guī)定的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，如法律未規(guī)定行政審批，而有的地方性法規(guī)設(shè)置行政審批的前置許可，增加了當(dāng)事人的義務(wù)。舉一個減少行政審批前置許可的案例，2018年10月18日陜西省出臺了政府規(guī)章《陜西省人民政府關(guān)于取消、下放或者委托一批行政審批事項的決定》，其附件1第19項中關(guān)于取消 “舉辦國內(nèi)區(qū)域性廣播電視節(jié)目交流交易活動審批”。這一規(guī)定違反了上位法《廣播電視條例》第四十五條“舉辦國內(nèi)區(qū)域性廣播電視節(jié)目交流、交易活動，應(yīng)當(dāng)經(jīng)舉辦地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府廣播電視行政部門批準(zhǔn)，并由指定的單位承辦”。未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，地方政府規(guī)章取消有關(guān)行政審批，顯然違反了行政許可法的規(guī)定。隨后，陜西省政府在2019年8月22日及時修改了上述規(guī)定，出臺了《陜西省人民政府關(guān)于修改〈陜西省人民政府關(guān)于取消、下放或者委托一批行政審批事項的決定〉的決定》，刪除第19項，地方政府規(guī)章能夠及時作出修改，這背后是備案審查工作推進發(fā)揮了重要作用，維護了國家法制統(tǒng)一。

三是違反行政處罰法，調(diào)整變更了上位法的處罰行為、種類、方式和幅度，比如上位法沒有規(guī)定處罰而增加了處罰的，突破了上位法規(guī)定等。2018年11月1日實施的《昆明市城市軌道交通管理條例》（9月21日經(jīng)云南省人大常委會批準(zhǔn)），該條例第六十條規(guī)定“城市軌道交通建設(shè)經(jīng)營單位”對冒用他人優(yōu)惠類記名票卡（證件）等7類行為進行行政處罰。然而依據(jù)行政處罰法，有行政處罰權(quán)的單位應(yīng)當(dāng)是行政機關(guān)或法律授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織來實施，城市軌道交通建設(shè)經(jīng)營單位顯然不屬于上述單位，因此，該條例這一條違背了行政處罰法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以糾正。又如，有的地方性法規(guī)改變了上位法關(guān)于行政處罰的方式，《無錫市社會醫(yī)療保險管理辦法》第四十七條對騙保行為的處罰方式為“由社會醫(yī)療保險管理部門處以500元以上5000元以下罰款”，與《社會保險法》第八十八條“處騙取金額二倍以上五倍以下罰款”的規(guī)定不一致。

四是違反行政強制法。主要表現(xiàn)為下位法自行變更行政強制程序，行政強制的權(quán)限、范圍和條件等與上位法不一致、自行設(shè)定行政強制執(zhí)行等。如《內(nèi)蒙古大興安嶺汗馬國家級自然保護區(qū)條例》第十八條規(guī)定了對在保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、開墾等行為，處“查封、扣押有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、物品”的行政強制措施，但其上位法《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》卻沒有規(guī)定行政強制措施，這有悖于行政強制法的規(guī)定。

五是調(diào)整或變更管理機構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)。這一點情況比較復(fù)雜，有些適應(yīng)綜合執(zhí)法、統(tǒng)一執(zhí)法的需要，可以調(diào)整整合，而有些則不能調(diào)整變更。

（二）國家上位法作出修改，地方立法存在抵觸應(yīng)當(dāng)及時作出修改和廢止的情形

黨的十八屆三中全會、四中全會提出了很多改革創(chuàng)新的舉措，黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”。為了貫徹其精神，天津市人大常委會主動對現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進行全面清理，及時發(fā)現(xiàn)與改革決策不一致、不適應(yīng)的問題，分三批對23部地方性法規(guī)進行了修改。按照全國人大常委會要求，又對涉及生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護的44件地方性法規(guī)進行專項清理，分兩批對8部地方性法規(guī)進行修改。具體如2019年2月29日國務(wù)院規(guī)范性文件《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項的決定》出臺后，天津據(jù)此打包修改了相關(guān)地方性法規(guī)，取消了企業(yè)、企業(yè)集團、個體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社名稱預(yù)先核準(zhǔn)。2019年5月30日天津市人大常委會對地方性法規(guī)進行了打包修改，其中畜牧條例中有名稱預(yù)先核準(zhǔn)的內(nèi)容，打包決定中對此進行了刪除。

（三）地方先行先試，國家出臺相關(guān)法律后，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)進行修改或廢止的情形

地方立法為中央立法先行先試，是我國地方立法實踐中的有益經(jīng)驗。改革開放以來，我國立法在相當(dāng)大的程度上走的是經(jīng)驗主義路線，即先進行立法試驗，這為正式立法積累了經(jīng)驗、創(chuàng)造了條件[1]?！读⒎ǚā返谑粭l規(guī)定：“授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止?！币陨弦?guī)定為地方立法先行先試提供了法律依據(jù)。如旅游法的制定，就是在很多地方出臺了旅游條例之后，國家進行了充分調(diào)研后才出臺了旅游法。1995年6月，海南省人大常委會批準(zhǔn)了《海南省旅游管理條例》，成為我國第一個地方性旅游法規(guī)，隨后各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會先后出臺了地方旅游法規(guī)。隨著各地旅游法治建設(shè)的地方先行實踐， 2012年8月十一屆全國人大常委會第二十八次會議首次審議《旅游法（草案）》，該草案歷經(jīng)三次審議，在2013年4月通過，10月1日實施。先出臺的地方立法如果存在與旅游法不一致的地方，地方立法應(yīng)當(dāng)進行相應(yīng)修改，如旅游大省海南，就在2014年9月修訂通過了《海南省旅游條例》以保持與《旅游法》的一致。

（四）國家沒有明確的上位法，但可能存在規(guī)范性文件，地方立法可能存在違背上位法精神的規(guī)定

上位法沒有明文規(guī)定的，地方立法在不違背立法精神和超越地方立法權(quán)限的前提下，可以制定符合本地區(qū)實際的地方性法規(guī)。這種情形下地方立法存在抵觸較難判定，畢竟不是直接抵觸上位法條文，這往往需要地方在出臺相關(guān)法規(guī)前，征詢?nèi)珖舜蟪Ｎ瘯囊庖娨愿玫匕盐諊伊⒎ň?。以本文開頭引出的婚假制度為例，各地出現(xiàn)了3～30天不等的情形，婚假作為勞動者的休息權(quán)，屬于公民的基本權(quán)利，同時，婚假的長短與企業(yè)有直接利益關(guān)系，用工單位要承擔(dān)勞動者婚假期間的工資，從用工單位的角度考量，其希望婚假越短越好。因此，筆者認(rèn)為，國家法律應(yīng)當(dāng)對此作出較為明確的規(guī)定，或通過國家立法直接規(guī)定，或者授權(quán)地方人大立法規(guī)定個人可以請婚嫁的幅度期間，從而避免各地婚假期間的規(guī)定差距過大。

三、關(guān)于地方立法維護國家法制統(tǒng)一的理解

（一）對國家法制統(tǒng)一的理解

1.我國的立法體制

維護國家法制統(tǒng)一，就必須要談到國家的立法體制，國家立法體制的核心內(nèi)容是立法權(quán)限的劃分。具體來說，包括兩個方面內(nèi)容：一是哪些國家機關(guān)具有什么性質(zhì)、多大范圍的立法權(quán)限;二是享有不同性質(zhì)、不同范圍的立法權(quán)限的各國家機關(guān)之間是一種什么樣的相互關(guān)系。一個國家采取什么樣的立法體制，是由這個國家的國體、政體、國家結(jié)構(gòu)形式、歷史傳統(tǒng)以及民族情況等一系列客觀因素決定的。

關(guān)于我國屬于什么立法體制，學(xué)術(shù)界有不同的看法。一種意見認(rèn)為是一級立法體制，即只有中央一級立法。另一種意見認(rèn)為是兩級立法體制，即中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級立法。還有一種認(rèn)為是“一元性、二層次、三分支”的立法體制，“一元性”是指國家立法權(quán)統(tǒng)一由全國人大及其常委會行使，只有全國人大及其常委會才有權(quán)制定法律;“二層次”是指國家立法權(quán)由全國人大和它的常委會兩個層次行使;“三分支”是指全國人大通過憲法賦予國務(wù)院制定行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)，民族自治地方人大制定自治條例和單行條例。依據(jù)喬曉陽的觀點，我國內(nèi)地的立法體制可以稱為“一級半立法體制”，即立法權(quán)主要掌握在中央，同時又賦予地方一定的制定法規(guī)權(quán)，但又不得同國家立法相抵觸，不是獨立的一級立法，只能算是半級立法。自治地方的立法權(quán)限雖然較大，但需要報經(jīng)批準(zhǔn)才能生效，也不是獨立的一級立法。香港、澳門特別行政區(qū)實行“一國兩制”、高度自治，基本是獨立的一級立法，是一種例外[2]。

2.地方立法應(yīng)當(dāng)遵循“不抵觸原則”

首先，不抵觸原則是憲法規(guī)定的原則，被視為地方立法工作應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)守的基本原則。從立法上講法制統(tǒng)一，包括三層意思：一是一切法的形式，都不能與憲法相抵觸，憲法第五條規(guī)定“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。二是下位階的法不能與上位階的法相抵觸，憲法第一百條規(guī)定，“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行”。三是同位階的法相互之間不能抵觸。這三個層次結(jié)合起來，就能保證我國法律體系的內(nèi)部和諧一致，從而保證國家法制的統(tǒng)一。

其次，《立法法》對不抵觸原則進行進一步細(xì)化?！读⒎ǚǎ?015年修正）》第四章地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，對不抵觸原則進行了細(xì)化規(guī)定：一是規(guī)定了地方人大常委會對地方性法規(guī)、自治條例單行條例的備案審查，強化不抵觸原則（第七十二條）;二是規(guī)定對于地方人大及其常委會制定的先行性地方性法規(guī)，在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效（第七十三條）;三是明確地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，這也是對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章權(quán)限的劃分，實質(zhì)上也是對抵觸的一種界定。

第三，關(guān)于不抵觸的解釋，全國人大常委會法工委的解釋，抵觸是指：（1）上位法有明確規(guī)定，與上位法的規(guī)定相反的;（2）雖然不是與上位法的規(guī)定相反，但旨在抵消上位法的規(guī)定的，即搞“上有政策下有對策的”;（3）上位法沒有明確規(guī)定，與上位法的立法目的和立法精神相反的;（4）違反了《立法法》關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，越權(quán)立法的;（5）下位法超出上位法規(guī)定的處罰的種類和幅度的[3]。此外，2004年《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》中也對此作出相關(guān)規(guī)定，“從審判實踐看，下位法不符合上位法的常見情形有：下位法縮小上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍;下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利，或者違反上位法立法目的擴大上位法規(guī)定的權(quán)利范圍;下位法擴大行政主體或其職權(quán)范圍;下位法延長上位法規(guī)定的履行法定職責(zé)期限;下位法以參照、準(zhǔn)用等方式擴大或者限縮上位法規(guī)定的義務(wù)或者義務(wù)主體的范圍、性質(zhì)或者條件;下位法增設(shè)或者限縮違反上位法規(guī)定的適用條件;下位法擴大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍;下位法改變上位法已規(guī)定的違法行為的性質(zhì);下位法超出上位法規(guī)定的強制措施的適用范圍、種類和方式，以及增設(shè)或者限縮其適用條件;法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范文件設(shè)定不符合行政許可法規(guī)定的行政許可，或者增設(shè)違反上位法的行政許可條件;其他相抵觸的情形”。

第四，要避免地方立法和上位法的抵觸，就應(yīng)當(dāng)注意以下幾點：一是嚴(yán)格遵守《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限，中央專屬立法權(quán)地方立法不能涉及;二是進一步明確不抵觸的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這一點在違背上位法精神的判斷上比較有難度;三是要加強備案審查，嚴(yán)格立法程序，健全規(guī)范性文件備案監(jiān)督制度，做到有件必備、有備必審、有錯必糾，通過積極推進備案審查信息化建設(shè)，實現(xiàn)“備案”與“審查”在制度設(shè)計上的分離與區(qū)別對待。

（二）地方立法權(quán)的發(fā)展及其對國家法制統(tǒng)一的現(xiàn)實影響

1.地方立法權(quán)的發(fā)展歷程

1979年，五屆全國人大二次會議通過《地方組織法》，賦予省級人大及其常委會地方立法權(quán)，40年來，各?。▍^(qū)、市）人大及其常委會從本地實際出發(fā)制定了一批重要的地方性法規(guī)，逐漸構(gòu)建起統(tǒng)一而又分層次的立法體制，為推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展、形成和完善中國特色社會主義法律體系作出重要貢獻。

2000年，九屆全國人民代表大會第三次會議審議通過《中華人民共和國立法法》，它的頒布施行，既是完善立法體制的重大舉措，更是理順了中央和地方事權(quán)，是我國社會主義民主與法制建設(shè)的一件大事，對于健全國家立法制度、備案審查制度，維護我國社會主義國家法制統(tǒng)一，具有重大和深遠(yuǎn)的現(xiàn)實意義。它規(guī)定了有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織和公民可以對法規(guī)提出審查要求或者審查建議，還規(guī)定了對備案法規(guī)、規(guī)章的審查程序，第一次從法律層面較為全面系統(tǒng)地規(guī)范了備案審查工作，標(biāo)志著規(guī)范性文件備案審查制度的確立和形成。2004年全國人大常委會法工委成立了法規(guī)備案審查室。

2006年，十屆全國人大常委會通過《監(jiān)督法》，法律層面上將司法解釋納入備案審查范圍，規(guī)定了縣級以上地方人大常委會對規(guī)范性文件的備案審查，《監(jiān)督法》的規(guī)定使規(guī)范性文件備案審查制度進一步發(fā)展完善[4]。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央帶領(lǐng)全國人民進入新時代，國家法治發(fā)展站在新的歷史起點，黨的十八屆三中、四中全會提出健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度;加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。2015年3月，全國人民代表大會對《立法法》作出修改，規(guī)定全國人大專門委員會和常委會工作機構(gòu)還可以對法規(guī)、司法解釋開展主動審查，常委會工作機構(gòu)向制定機關(guān)發(fā)出書面審查研究意見，備案審查工作進一步取得發(fā)展。同時該法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，明確設(shè)區(qū)的市人大及其常委會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。地方立法主體大幅增加為351個，目前現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)達(dá)到了12000余件。

2.地方人大立法發(fā)展的新趨勢

一是上文提及的2015年《立法法》的修改，地方立法主體大幅增加到350多個，這不僅僅對新賦予立法權(quán)的市是一項挑戰(zhàn)，對于各省乃至全國的備案審查工作也是一項挑戰(zhàn)。

二是備案審查工作重要性日益突出。黨的十八屆三中全會提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。全國人大要求有件必備、有備必審、有錯必糾，并已經(jīng)形成機制。

三是地方立法備案審查的信息化水平大幅提升。從全國人大工作看，全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺正在抓緊建設(shè)并已取得重要進展，下一步還將推動地方人大信息平臺延伸到設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣。

3.關(guān)于如何理解地方立法與國家法制統(tǒng)一兩者的關(guān)系

第一，地方立法與維護國家法制統(tǒng)一的一致性。地方立法機關(guān)也是代表國家進行立法，根據(jù)我國的實際情況在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方立法積極性，與法制統(tǒng)一并不矛盾，因為無論地方立法還是中央立法，都是為了實現(xiàn)法治。地方立法是我國統(tǒng)一法制體系中不可或缺的組成部分，地方立法應(yīng)當(dāng)遵循不抵觸原則。

第二，地方立法與上位法存在沖突的原因分析。地方立法有可能會發(fā)生與中央立法沖突的情形，究其原因主要有以下幾方面：一是地方利益驅(qū)動，導(dǎo)致地方立法違背了國家上位法的精神;二是中央立法滯后導(dǎo)致的沖突，客觀上存在上位法規(guī)定較為滯后，但中央改革政策有要求，地方實踐急需，導(dǎo)致下位法規(guī)定與上位法存在不一致;三是審核把關(guān)不嚴(yán)，一些地方在法規(guī)規(guī)章起草調(diào)研論證過程中，特別是對違反上位法明確禁止的規(guī)定審核把關(guān)不嚴(yán)，對上位法作出的修改廢止掌握不及時，沒有依據(jù)上位法的改變相應(yīng)進行調(diào)整地方法規(guī)。此外還有立法公眾參與度不夠，立法人員水平參差不齊等原因。

（三）如何在地方立法中堅持國家法制統(tǒng)一原則

1.堅持法制統(tǒng)一，中央要加強對地方立法的指導(dǎo)

《立法法》放開地方立法權(quán)之后，284個設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)，加上原有的有地方立法權(quán)的地方，這些地方立法是否有違背上位法的地方，我認(rèn)為很多時候需要全國人大予以指導(dǎo)，對某些事項是否觸及中央專屬立法權(quán)需發(fā)布一些指導(dǎo)性意見。

2.堅持法制統(tǒng)一，要織密國家法律之網(wǎng)

如果理解我們的立法體制是“一級半立法”的話，其實地方立法權(quán)限是非常有限的，即使地方立法規(guī)定的事項，國家立法也可以對此作出規(guī)定更正，因此，如果國家法律規(guī)定的更為翔實，那么地方立法中的自由裁量將會縮小，也防止了地方立法破壞國家法律一致性。

3.堅持法制統(tǒng)一，地方立法要遵循“不抵觸”原則

地方立法三原則之首就是不抵觸原則，地方立法應(yīng)當(dāng)明確中央專屬立法權(quán)事項，對于中央專屬立法權(quán)不作規(guī)定，同時對于有違憲法、法律的事項不作規(guī)定。

4.堅持法制統(tǒng)一要完善地方立法的監(jiān)督

對地方立法的監(jiān)督，代表發(fā)表意見是一個渠道，同時，全國人大、省級人大也應(yīng)當(dāng)加強備案審查的力量，完善對地方立法的監(jiān)督。地方應(yīng)加強和落實地方自我監(jiān)督，豐富監(jiān)督內(nèi)容，明確監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。在對地方立法進行合法性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，增加對地方立法的合憲性、民主性和科學(xué)性的監(jiān)督。完善地方立法監(jiān)督責(zé)任追究機制，增加法律法規(guī)中對地方立法監(jiān)督責(zé)任的規(guī)定，完善追責(zé)機制，為地方立法監(jiān)督責(zé)任提供規(guī)范依據(jù)[5]。

5.堅持法制統(tǒng)一，也要尊重地方立法的相對獨立性

地方法治是國家法治的重要組成部分，它既是實施憲法法律所必須，也是國家法律制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)和來源。地方立法先行先試，為國家立法積累了實踐經(jīng)驗，地方立法的特色規(guī)定，也有利于適應(yīng)本地現(xiàn)實情況。因此，堅持國家法制統(tǒng)一也應(yīng)當(dāng)尊重地方立法的相對獨立性。

參考文獻：

[1]楊登峰：《我國試驗立法的本位回歸——以試行法和暫行法為考察對象》，載《法商研究》2017年第6期。

[2]喬曉陽：《我國的立法體制》，載人民網(wǎng)，http：//www.people.com.cn/item/lifafa/bj16.html。

[3]田成有：《何謂“不抵觸”？》 載云南人大網(wǎng)，http：//www.srd.yn.gov.cn/gzyj/201908/t20190809_883569.html。

[4]全國人大常委會法制工作委員會研究室編：《改革開放40年備案審查制度的發(fā)展成就與經(jīng)驗》，載《我國改革開放40年立法成就概述》，法律出版社2019年5月1日第一版。

[5]項程舵：《地方立法監(jiān)督：問題與路徑探索》，載中國社會科學(xué)網(wǎng)，http：//news.cssn.cn/zx/bwyc/201907/t20190709_4931188.shtml。

（作者系天津市人大立法研究所副研究員）