王哈吶

關(guān)鍵詞：公共金融;政策性金融;公共性;信用原則

中圖分類號(hào)：F830.2? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2020）04 — 0091 — 05

公共金融是一門新興金融學(xué)科，其概念提出的時(shí)間不長(zhǎng)，20世紀(jì)70年代公共金融理論初步產(chǎn)生，國(guó)外學(xué)者對(duì)其理論框架、范圍界定進(jìn)行了探討和研究，但目前學(xué)術(shù)界對(duì)公共金融的概念還沒(méi)有形成統(tǒng)一的共識(shí)，國(guó)內(nèi)的研究才剛起步。政策性金融在國(guó)內(nèi)外都有較為成熟的研究和實(shí)踐，然而它與公共金融存在諸多的區(qū)別和聯(lián)系及共同之處。對(duì)兩者進(jìn)行比較分析，有利于加深認(rèn)識(shí)，為后續(xù)研究提供參考。

一、公共金融與政策性金融的定義

對(duì)于公共金融的關(guān)注和研究在國(guó)內(nèi)盡管才剛起步，也只有少數(shù)幾個(gè)學(xué)者涉及，但他們都提出了各自觀點(diǎn)。最早由吳美華、張彥偉（2006）基于全球框架提出，新公共金融是在吸收了市場(chǎng)和國(guó)家（政府）互動(dòng)的雙主體的混合經(jīng)濟(jì)“合作”模型的基礎(chǔ)上，為全球化的各種需求融資〔1〕。朱柏銘，俞潔芳（2018）從內(nèi)涵上提出，公共金融是指各類金融機(jī)構(gòu)在政府的支持下，為實(shí)現(xiàn)公共利益，遵循保本經(jīng)營(yíng)原則而進(jìn)行的資金融通行為〔2〕。秦偉新（2018）把公共金融分為廣義公共金融與狹義公共金融。廣義的公共金融泛指一切能夠增進(jìn)社會(huì)公共性、公平性和社會(huì)群體的金融平等權(quán)、發(fā)展權(quán)的各類金融制度安排的總和;而狹義的公共金融是指基于金融的公共性特征，為金融消費(fèi)者權(quán)益，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，由政府公共部門提供的，旨在增進(jìn)金融資源的社會(huì)公共性、公平性或提升社會(huì)群體金融平等權(quán)、發(fā)展權(quán)的金融服務(wù)（產(chǎn)品）及相關(guān)制度安排的總和〔3〕。王偉（2019）定義公共金融是通過(guò)帶有特定公共性特征意向的貸款、投資、擔(dān)保、保險(xiǎn)、信托、基金、貼息等一系列資金融通工具，發(fā)揮引導(dǎo)和調(diào)節(jié)金融資源配置功能的一系列特殊性資金融通行為活動(dòng)的總稱〔4〕。

以上公共金融的概念都是基于公共性、公益性或者公平性的角度提出，對(duì)公共金融的提供主體范圍或者業(yè)務(wù)范圍做了界定，如朱柏銘，俞潔芳把供給主體限定在金融機(jī)構(gòu)，秦偉新認(rèn)為是金融服務(wù)（產(chǎn)品）及制度安排，王偉則從資金融通工具的角度進(jìn)行了界定。盡管他們的定義各有區(qū)別，但不可否定的是政府在公共金融活動(dòng)中扮演了一定的角色。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用已成為共識(shí)，那么有必要對(duì)公共金融的范圍作恰當(dāng)界定，即市場(chǎng)不能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，就需要政府干預(yù)。而在特定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，完全由政府來(lái)調(diào)節(jié)的效果可能不如金融領(lǐng)域自身調(diào)節(jié)的效果好，或者在政府的協(xié)助下發(fā)揮金融自身調(diào)節(jié)的效果更好，這就是公共金融發(fā)揮作用的范圍。這個(gè)范圍不是一成不變的，是可以隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷變化的，并在特殊時(shí)期也是可以根據(jù)需要進(jìn)行臨時(shí)調(diào)整，如經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)、全國(guó)性突發(fā)事件等。

政策性金融由白欽先（1989）在專著《比較銀行學(xué)》中首次提出，后續(xù)對(duì)其概念進(jìn)行了不斷完善，并于1998年在《中華金融辭庫(kù)·政策性金融分卷》中，進(jìn)一步對(duì)政策性金融概念進(jìn)行了規(guī)范與界定：政策性金融是同商業(yè)性金融彼此對(duì)稱、平行、并列的兩大金融族類之一，是在一國(guó)政府支持或鼓勵(lì)下，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，不以利潤(rùn)最大化為其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，運(yùn)用種種特殊融資手段，嚴(yán)格按照國(guó)家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)對(duì)象，以優(yōu)惠性利率或條件直接或間接為貫徹、執(zhí)行、配合政府的特定經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)發(fā)展政策乃至外交政策，而進(jìn)行的特殊性資金融通行為或活動(dòng)的總稱〔5〕。

政策性金融是由專門的政策性金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施的，從實(shí)際情況來(lái)看，政策性金融機(jī)構(gòu)既不是嚴(yán)格意義上的企業(yè)，也不是真正的政府部門，但是它是輔助政府工作的，它的目的是為落實(shí)政府政策、實(shí)現(xiàn)政府意圖，其參與的領(lǐng)域、開(kāi)展的業(yè)務(wù)是市場(chǎng)商業(yè)性主體不愿意或不允許涉及的，所以它的作用是彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，干市場(chǎng)商業(yè)性主體不愿意干或干不了的事。政策性金融的主要業(yè)務(wù)范圍包括貸款、保險(xiǎn)、擔(dān)保等。

二、公共金融與政策性金融的主要區(qū)別

對(duì)公共金融與政策性金融的比較側(cè)重從兩者的供給側(cè)參與主體及其提供的產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)開(kāi)展，即公共金融與政策性金融產(chǎn)品和服務(wù)的直接提供者，如政策性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)企業(yè)及個(gè)人向具有公共性的領(lǐng)域提供貸款、投資、擔(dān)保、保險(xiǎn)、信托、基金等金融產(chǎn)品和服務(wù)。兩者主要有以下幾個(gè)區(qū)別。

（一）主體范圍不同

根據(jù)公共金融的概念和特征，判斷一項(xiàng)金融活動(dòng)是否屬于公共金融，不應(yīng)該依據(jù)該項(xiàng)活動(dòng)的提供機(jī)構(gòu)，而是要根據(jù)該活動(dòng)的性質(zhì)確定。如果該項(xiàng)目活動(dòng)有彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的作用，參與公共產(chǎn)品的供給，具有公共性，可以判定該金融活動(dòng)屬于公共金融。例如，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是追求利潤(rùn)最大化，但如果它為公共產(chǎn)品的供給提供金融服務(wù)，那么就屬于公共金融范疇。如當(dāng)前我國(guó)大力推行的PPP模式項(xiàng)目，很大部分是基礎(chǔ)設(shè)施、污水處理、環(huán)境保護(hù)等民生類準(zhǔn)公共產(chǎn)品，眾多金融機(jī)構(gòu)參與其中，既有政策性金融機(jī)構(gòu)，也有商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。因此，公共金融活動(dòng)的供給主體范圍沒(méi)有明確的界定，不管是政策性金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有控股金融機(jī)構(gòu)，還是民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)企業(yè)、非營(yíng)利組織，甚至個(gè)體的金融活動(dòng)，都有可能屬于公共金融。

政策性金融活動(dòng)的提供主體是政策性金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)際情況，政策性金融機(jī)構(gòu)是由政府機(jī)構(gòu)全額出資成立，不以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，以服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略為使命，以貫徹政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策為目標(biāo)，以特定政策性金融業(yè)務(wù)為其基本業(yè)務(wù)活動(dòng)的金融機(jī)構(gòu)。政策性金融機(jī)構(gòu)在限定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接地從事特殊的政策性金融活動(dòng)，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的金融機(jī)構(gòu)。其存在形式包括政策性銀行、擔(dān)保公司、投資公司、專門基金等。目前，我國(guó)全國(guó)性政策性金融機(jī)構(gòu)主要有“三行三?！?，即國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三家政策性銀行，以及中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司、國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司和國(guó)家融資擔(dān)?；鹩邢挢?zé)任公司等三家政策性非銀行金融機(jī)構(gòu)。因此政策性金融活動(dòng)的供給主體有明確的范圍界定，即政策性金融機(jī)構(gòu)。

從兩者的產(chǎn)品和服務(wù)供給主體范圍可以看出，公共金融的范圍要比政策性金融的范圍要大很多，還可以得出這樣的結(jié)論：公共金融包含了政策性金融，政策性金融是公共金融的一種特殊類型。

（二）動(dòng)機(jī)目的不同

既然公共金融與政策性金融的供給主體不同，那么就會(huì)存在兩者金融活動(dòng)的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)不一致。公共金融的提供主體可以是政策性金融機(jī)構(gòu)，也可以是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)企業(yè)及個(gè)體等營(yíng)利性主體，且以營(yíng)利性主體為主，并以利潤(rùn)最大化為動(dòng)機(jī)和目的。營(yíng)利性主體參與公共金融活動(dòng)或提供公共金融服務(wù)主要是基于兩個(gè)動(dòng)機(jī)和目的：一是追求利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展;二是履行社會(huì)責(zé)任，提高社會(huì)影響力。根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，因營(yíng)利性主體的本質(zhì)特性和追求，參與社會(huì)公益、履行社會(huì)責(zé)任僅占其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的很少部分，因此其參與公共金融活動(dòng)動(dòng)機(jī)仍然是以追求利潤(rùn)為主，盡管其利潤(rùn)可能會(huì)低于其他非公共金融活動(dòng)，但并非是非盈利的或者保本的，而是可以獲得一定收益的。這也正是為什么眾多營(yíng)利性主體，特別是商業(yè)性機(jī)構(gòu)競(jìng)相參與競(jìng)爭(zhēng)非常激烈的帶有公共特性的PPP項(xiàng)目。

然而在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中還有很多風(fēng)險(xiǎn)較高，收益存在較大不確定性，營(yíng)利性主體不愿參與的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如對(duì)技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域進(jìn)行引導(dǎo)性投資，對(duì)投資回收期限長(zhǎng)、投資回報(bào)率低的項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)充融資，對(duì)于成長(zhǎng)中的扶持性產(chǎn)業(yè)給予政策優(yōu)惠，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、外貿(mào)易企業(yè)給予資金支持等。但是這些領(lǐng)域卻是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必不可少的重要組成部分，是國(guó)家政策重點(diǎn)傾斜領(lǐng)域。在營(yíng)利性主體不參與的情況下，政府的干預(yù)主要通過(guò)政策性金融機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施。政策性金融機(jī)構(gòu)為這些領(lǐng)域提供金融服務(wù)，不是以營(yíng)利為目標(biāo)，其動(dòng)機(jī)和目的是為貫徹政府政策、實(shí)現(xiàn)政府意圖。政策性金融機(jī)構(gòu)雖然承擔(dān)了貫徹執(zhí)行國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的職能，且不以營(yíng)利為目標(biāo)，但是它是具有金融特性的企業(yè)，無(wú)論政府賦予它多大的政策性職能，都無(wú)法改變其金融企業(yè)的屬性，所以它要保證資金的安全運(yùn)營(yíng)和自身的發(fā)展能力。因此它的服務(wù)有償?shù)?，但講求保本經(jīng)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)政策性和效益性的統(tǒng)一。

（三）資金來(lái)源不同

不同類型的機(jī)構(gòu)有不同的資金來(lái)源，包括資本金和其他資金來(lái)源。首先是資本金的來(lái)源。資本金是指企業(yè)在工商行政管理部門登記的注冊(cè)資金。資本金按照投資主體可分為國(guó)家資本金、法人資本金、個(gè)人資本金及外商資本金。公共金融活動(dòng)的提供主體類型多樣，其中商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)企業(yè)種類眾多，它們的資本金主要來(lái)自股東投資，股東可以是政府、各類企業(yè)、個(gè)人及外資等，可以通過(guò)吸收現(xiàn)金投資、實(shí)物資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等形式的投資或通過(guò)發(fā)行股票的方式來(lái)籌集。而政策性金融機(jī)構(gòu)的資本金全部來(lái)源于政府，是政府的獨(dú)資機(jī)構(gòu)。

其次是其他補(bǔ)充資金。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)企業(yè)和個(gè)體可以通過(guò)自身經(jīng)營(yíng)積累、貸款、借款、發(fā)行債券、吸引投資等形式來(lái)籌集。特別是，商業(yè)銀行可以通過(guò)吸收公眾存款來(lái)擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模。由于政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊性質(zhì)，注定其不能像商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)那樣在市場(chǎng)上運(yùn)用市場(chǎng)手段籌集資金，也不能吸收公眾存款，其資金絕大部分由政府提供，小部分是通過(guò)利用國(guó)家信用的優(yōu)勢(shì)發(fā)行債券或引入公共性基金類戰(zhàn)略投資者，如社保基金。

（四）效果評(píng)價(jià)不同

公共金融活動(dòng)不同類型的提供者有不同的動(dòng)機(jī)和目的，如政策性金融機(jī)構(gòu)是貫徹政府政策，不以營(yíng)利為目的;商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)企業(yè)及個(gè)人的本質(zhì)是追求利潤(rùn)最大化，它們參與公共金融活動(dòng)，不外是出于商業(yè)目的、社會(huì)目的或者是商業(yè)目的與社會(huì)目的兼得。一般情況下，提供有效的公共金融活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生一定的社會(huì)效益，但不一定會(huì)產(chǎn)生商業(yè)回報(bào)。因此，對(duì)公共金融評(píng)價(jià)主要從社會(huì)效益和商業(yè)回報(bào)兩個(gè)角度進(jìn)行，Brest 和 Born（2013）提出從資金供給方影響力、社會(huì)需求方影響力、第三方影響力等三個(gè)基礎(chǔ)性指標(biāo)進(jìn)行效果評(píng)價(jià)。其中，資金供給方影響力指提供產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)自身所產(chǎn)生的價(jià)值;社會(huì)需求方影響力指在提供產(chǎn)品或者服務(wù)對(duì)社會(huì)所產(chǎn)生的價(jià)值;第三方影響力指在整個(gè)提供服務(wù)過(guò)程中，非過(guò)程參與者對(duì)參與者所提供的各類支持〔6〕。社會(huì)效益可以從科技、政治、文化、教育、環(huán)境等方面進(jìn)行效果評(píng)價(jià);商業(yè)回報(bào)主要通過(guò)金融財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算，是否賺取了利潤(rùn)。

政策性金融機(jī)構(gòu)是具有政策性和金融性特征的政府型金融機(jī)構(gòu)。作為政策性機(jī)構(gòu)，政策性金融機(jī)構(gòu)要服從和服務(wù)于政府的發(fā)展戰(zhàn)略和政策目標(biāo)。一是要執(zhí)行國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，要從政府的角度和社會(huì)公共利益出發(fā)，提供金融服務(wù)。二是國(guó)家要給予政策支持，如在貼息、稅收以及融資等方面提供優(yōu)惠政策。三是要對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目或企業(yè)給予倡導(dǎo)性、補(bǔ)充性、扶持性支持。作為金融機(jī)構(gòu)，政策性金融機(jī)構(gòu)要按金融運(yùn)行的一般規(guī)則經(jīng)營(yíng)，保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)和金融秩序的穩(wěn)定。政策性金融機(jī)構(gòu)的資金不同于財(cái)政資金，因而其資金對(duì)外不能采用無(wú)償撥款方式，其金融服務(wù)是有償?shù)?，以保持較好的自我發(fā)展能力，但其不追逐利潤(rùn)，以保本微利為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。因此，政策性金融機(jī)構(gòu)無(wú)需像商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)利潤(rùn)回報(bào)進(jìn)行復(fù)雜而精確的測(cè)算和考核，而重點(diǎn)是要注重內(nèi)部服務(wù)效率、風(fēng)險(xiǎn)控制的考核，外部要重點(diǎn)對(duì)其服務(wù)的社會(huì)效益、對(duì)政府政策的貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估。

三、公共金融與政策性金融的共同點(diǎn)

（一）共同的理論基礎(chǔ)：公共財(cái)政

第一，自由經(jīng)濟(jì)時(shí)期：廉價(jià)政府，提供基本保障。自由經(jīng)濟(jì)主義推崇者亞當(dāng)·斯密的代表作《國(guó)富論》（1776）闡述了國(guó)家財(cái)富的本質(zhì)和成因，從而創(chuàng)立了財(cái)政學(xué)，盡管他始終堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)可以由市場(chǎng)自身“看不見(jiàn)的手”調(diào)節(jié)，無(wú)須政府干預(yù)，僅充當(dāng)“守夜人”的角色。但他沒(méi)有否認(rèn)政府存在的必要性，并認(rèn)為政府應(yīng)承擔(dān)三項(xiàng)基本職責(zé)任務(wù)：首先是保護(hù)國(guó)家免遭外來(lái)入侵，維護(hù)國(guó)防安全;其次是維持司法制度的權(quán)威，保護(hù)國(guó)內(nèi)居民享受公平的對(duì)待;最后就是基于全國(guó)大部分居民的需要，建立相應(yīng)的公共工程和機(jī)構(gòu)〔7〕。由此可見(jiàn)，政府提供公共物品或公共服務(wù)的作用得到認(rèn)可，財(cái)政職能得到體現(xiàn)。

第二，壟斷資本時(shí)期：高能政府，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。在西方進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期后，市場(chǎng)的缺陷不斷顯現(xiàn)，尤其是分配不公和經(jīng)濟(jì)危機(jī)不斷涌現(xiàn)，開(kāi)始威脅到資本主義制度。市場(chǎng)缺陷的存在和日益加大需要市場(chǎng)以外的力量——政府及財(cái)政的介入。與此同時(shí)，德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納（1882）提出了“公共支出不斷增長(zhǎng)法則”，或稱“政府活動(dòng)擴(kuò)張法則”，又稱瓦格納法則，認(rèn)為政府及財(cái)政對(duì)市場(chǎng)的影響將不斷增強(qiáng)。特別是1929年爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，自由主義經(jīng)濟(jì)政策受到廣泛質(zhì)疑，凱恩斯的政府干預(yù)論應(yīng)運(yùn)而生。凱恩斯主義雖然強(qiáng)調(diào)政府調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)，但仍然是以市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)為前提，不是取代市場(chǎng)機(jī)制的作用，而是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。為此，理查德·馬斯格雷夫（1959）提出政府的經(jīng)濟(jì)作用或財(cái)政的三個(gè)職能：穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、公平分配財(cái)富和收入、合理配置資源。

第三，“滯漲”后經(jīng)濟(jì)時(shí)期：政府“失靈”，配合市場(chǎng)運(yùn)行。20世紀(jì)70年代西方經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“滯脹”，這一經(jīng)濟(jì)問(wèn)題在很大程度上說(shuō)明，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模干預(yù)并未取得理想的效果，存在政府“失靈”。對(duì)于政府干預(yù)為什么存在缺陷？公共選擇理論、理性預(yù)期派及供給學(xué)派從不同角度對(duì)政府行為進(jìn)行了研究，總的思路是要盡量減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，配合市場(chǎng)運(yùn)行需要。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，盡管政府干預(yù)存在一定的缺陷，但由于市場(chǎng)缺陷的存在，經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行仍然離不開(kāi)政府的干預(yù)，國(guó)家財(cái)政的三大職能沒(méi)有變化，需要解決是如何改進(jìn)政府的干預(yù)程度和政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的協(xié)調(diào)配合。

在我國(guó)，財(cái)政部于2011年在《中國(guó)財(cái)政基本情況》一書(shū)中對(duì)公共財(cái)政進(jìn)行了定義：公共財(cái)政是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者身份參與社會(huì)分配，并將收入用于政府公共活動(dòng)支出，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以保障和改善民生，保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

從公共財(cái)政理論的演變歷史及定義來(lái)看，公共財(cái)政的職能范圍和作用手段是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展的，但不管財(cái)政理論如何發(fā)展，其彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的職能不會(huì)變化。根據(jù)公共金融與政策性金融定義，兩者主要是為帶有公共特性的領(lǐng)域提供產(chǎn)品和服務(wù)，一方面是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，另一方面彌補(bǔ)政府缺陷，使市場(chǎng)和政府實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)配合，提高資源配置效率。

（二）共同的本質(zhì)屬性：公共性

對(duì)于公共金融和政策性金融的公共性，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都進(jìn)行了相關(guān)論述。Affleck 和 Mellor（2006）通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)許多政府部門通過(guò)支持具有公共性的金融服務(wù)領(lǐng)域活動(dòng)行為，以刺激當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和經(jīng)濟(jì)，減少國(guó)家財(cái)政在社會(huì)公共領(lǐng)域的支出〔8〕。朱柏銘，俞潔芳（2018）提出公共金融的本質(zhì)特征是公益性和保本性的結(jié)合。公益性是指體現(xiàn)一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益，公益性的理論基礎(chǔ)是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷〔2〕。秦偉新（2018）認(rèn)為公共金融的本質(zhì)是公共性，包括公共戰(zhàn)略、公共治理、公共效率和動(dòng)態(tài)調(diào)整等〔4〕。白欽先、張坤（2015）對(duì)政策性金融的公共性定義為：以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，在非排他、非利益誘導(dǎo)機(jī)制安排下提供具有特定選擇對(duì)象的金融服務(wù)以實(shí)現(xiàn)其最高宗旨——金融資源配置社會(huì)合理性的本質(zhì)性特征。政策性金融公共性的內(nèi)涵包括目標(biāo)的公共性、活動(dòng)范圍的公共性以及運(yùn)作機(jī)制的公共性〔9〕。

公共性是公共金融和政策性金融共同的本質(zhì)屬性，但兩者有不同的體現(xiàn)形式。政策性金融可以從兩個(gè)方面理解其公共性，一方面參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，另一方面是政策性，政策性是政策性金融特有的特征。根據(jù)政策性金融的概念可知，政策性金融都是由政策性金融機(jī)構(gòu)提供的，政策性金融機(jī)構(gòu)由政府全額出資成立，貫徹執(zhí)行政府政策，是政府財(cái)政職能的補(bǔ)充或輔助，是準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)著公共機(jī)構(gòu)的公共性，最終目的是實(shí)現(xiàn)公共利益。如政策性金融機(jī)構(gòu)直接服務(wù)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、外貿(mào)等國(guó)家政策支持行業(yè)的企業(yè)很多是民營(yíng)企業(yè)，其服務(wù)不直接體現(xiàn)公共產(chǎn)品屬性，但體現(xiàn)了政策性，目的是支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易，實(shí)現(xiàn)公共利益。而政策性金融以外的其他公共金融提供主體的活動(dòng)大都無(wú)政策性特征，則主要從參與提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)體現(xiàn)其公共性。

（三）共同的運(yùn)行規(guī)則：信用原則

信用與收益，是健康金融市場(chǎng)的基礎(chǔ)〔10〕。公共金融和政策性金融都是以金融工具為載體開(kāi)展金融活動(dòng)，提供金融產(chǎn)品和服務(wù)，只是這些金融活動(dòng)有特定的指向，盡管具有公共特性，但本質(zhì)是金融行為，具有金融屬性，而不是財(cái)政行為和純公益活動(dòng)。因此，公共金融和政策性金融產(chǎn)品和服務(wù)的直接提供者要以信用原則為基礎(chǔ)開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)。

例如，PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。在PPP模式中，主要會(huì)涉及三個(gè)資金來(lái)源，第一個(gè)是政府財(cái)政資金，第二個(gè)是社會(huì)資本方，第三個(gè)金融機(jī)構(gòu)。其中政府財(cái)政資金是履行政府職能，屬于財(cái)政撥款;社會(huì)資本方的資金屬于企業(yè)投資，目的是獲得投資回報(bào);金融機(jī)構(gòu)的資金是貸款，金融機(jī)構(gòu)可以是政策性金融機(jī)構(gòu)，也可以是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，貸款要收回本金和收取利息。這個(gè)PPP案例是典型的公共金融或政策性金融活動(dòng)，而社會(huì)資本方不僅要收回投資成本，還要獲得投資回報(bào)，它的目的是營(yíng)利;金融機(jī)構(gòu)也要回收本金，獲取利息收入，它們的行為都體現(xiàn)了信用原則。那么其他帶有公共金融和政策性屬性的金融活動(dòng)，如擔(dān)保、保險(xiǎn)、信托、基金等金融產(chǎn)品和服務(wù)同樣都要體現(xiàn)信用原則。

（四）共同的目標(biāo)指向：準(zhǔn)公共產(chǎn)品

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，從產(chǎn)品的“競(jìng)爭(zhēng)性”和“排他性”特征分類，可將社會(huì)產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品，其中純公共產(chǎn)品同時(shí)具備“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”，準(zhǔn)共公共產(chǎn)品具備“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“排他性”或者“競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”，而私人產(chǎn)品同時(shí)具備“競(jìng)爭(zhēng)性”和“排他性”。理論上把純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品統(tǒng)稱為公共產(chǎn)品。由于存在免費(fèi)搭車問(wèn)題，單純依靠市場(chǎng)不能充分提供公共產(chǎn)品，使得公共產(chǎn)品供給要有政府干預(yù)。一般而言，純公共產(chǎn)品是由政府單獨(dú)負(fù)責(zé)提供，而準(zhǔn)備公共產(chǎn)品相對(duì)復(fù)雜一些。準(zhǔn)公共產(chǎn)品在一定程度上具有純公共產(chǎn)品的特征，如完全由市場(chǎng)來(lái)提供難以滿足需求。如教育和醫(yī)療服務(wù)雖具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性性質(zhì)，但同時(shí)具有較強(qiáng)正外部性，需要政府對(duì)該類產(chǎn)品的提供進(jìn)行干預(yù);由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品又具有私人產(chǎn)品的特征，存在排他性，如高速公路可將不付費(fèi)者排除在使用之外，所以可由使用者承擔(dān)部分成本，無(wú)需完全由政府來(lái)提供。因此，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供無(wú)需完全由政府負(fù)責(zé)，但政府又必須參與，而私人部門可以參與，但又不能由其完全承擔(dān)成本。

公共產(chǎn)品不僅包括有形產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品，同時(shí)也包括是無(wú)形產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品。公共金融和政策性金融的功能都是協(xié)助政府財(cái)政職能彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品是兩者的主要目標(biāo)選擇，它們有兩種提供方式，一種是直接提供方式，另一種是間接提供方式。直接方式是指公共金融和政策性金融提供主體直接向消費(fèi)者提供產(chǎn)品或服務(wù)使消費(fèi)者受益，如公共金融教育;間接方式是指為其他營(yíng)利性主體提供金融產(chǎn)品或服務(wù)，以提高其他營(yíng)利性主體向消費(fèi)者提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)的效率，如給企業(yè)提供貸款，企業(yè)再把貸款用于準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)。同時(shí)，在間接方式中，兩者都不提供有形產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品，僅提供無(wú)形產(chǎn)品或服務(wù)，即金融產(chǎn)品或服務(wù)，為其他參與主體提供金融產(chǎn)品或服務(wù)，以提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供效率。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕吳美華，張彥偉.基于全球框架的新公共金融理論〔J〕.金融研究，2006，（12）：23-32.

〔2〕朱柏銘，俞潔芳.公共金融：概念界定與框架勾勒〔J〕.中國(guó)金融學(xué)，2018，（02）：58-66.

〔3〕王偉.國(guó)外公共金融理論研究新進(jìn)展〔J〕.金融理論與實(shí)踐，2019，（11）：1-6.

〔4〕秦偉新.公共金融是中國(guó)金融未來(lái)的發(fā)展方向〔J〕.南方金融，2018，（11）：25-30.

〔5〕白欽先.中華金融辭庫(kù)——政策性金融分卷〔M〕.北京：中國(guó)金融出版社，1999.

〔6〕Brest P，K Born.When Can Impact Investing Create Real Impact〔J〕.Stanford Social Innovation Review，2013，（04）：22-31.

〔7〕方鑄，王敏.對(duì)公共財(cái)政理論的再反思——兼論現(xiàn)代財(cái)政制度〔J〕.財(cái)政督，2017，（19）：85-91.

〔8〕Affleck A，M Mellor. Community Development Financing： A Neo-Market Solution to Social Exclusion〔J〕.Journal of Social Policy，2006，（35）：303-319.

〔9〕白欽先，張坤.論政策性金融的本質(zhì)特征—公共性〔J〕.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，（09）：23-30+54.

〔10〕葉檀.信用與收益才是健康金融市場(chǎng)之基〔J〕.中國(guó)物流與采購(gòu)，2014，（01）：23.

〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕