王杰

[摘 要] 黑龍江省煤炭資源型城市在轉(zhuǎn)型過程面臨著資源枯竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、替代產(chǎn)業(yè)難興、地方財(cái)政困難、人口流失嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等困境，為破解困境提出了創(chuàng)新政府管理體制、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、積極培育替代產(chǎn)業(yè)、拓寬融資渠道、加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度等對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 煤炭資源型城市;轉(zhuǎn)型;黑龍江省

[中圖分類號(hào)] F290[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）08-0012-02

黑龍江省煤炭資源型城市曾經(jīng)都是煤炭工業(yè)強(qiáng)市，是國(guó)家重要的煤炭和電力生產(chǎn)基地，多年來為國(guó)家建設(shè)和發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)。但是近年來，由于國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，四煤城經(jīng)濟(jì)形勢(shì)急劇惡化，GDP出現(xiàn)了前所未有的負(fù)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)下滑，導(dǎo)致人口嚴(yán)重外流，步入經(jīng)濟(jì)下滑—收入下降—人才外流的不可持續(xù)發(fā)展的惡性循環(huán)怪圈。而四煤城在黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要的地位，2018年全省實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值為16361.6億元，四煤城實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值共1582.1億元，在四煤城經(jīng)濟(jì)非常困難的情況下仍然占到全省地區(qū)生產(chǎn)總值的9.67%，因此加快四煤城轉(zhuǎn)型，使四煤城破繭重生，盡快走出困境實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是黑龍江省面臨的一項(xiàng)戰(zhàn)略性攻堅(jiān)任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要任務(wù)。

一、黑龍江省煤炭資源型城市面臨的困境

黑龍江省煤炭資源型城市主要功能或重要功能是向社會(huì)提供礦產(chǎn)品及其初加工產(chǎn)品等資源型產(chǎn)品。在煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型過程中這些城市都面臨著種種障礙，資源枯竭或?qū)⒁萁撸淦髽I(yè)經(jīng)濟(jì)困難，下崗職工人數(shù)較多，居民生活困難，社會(huì)矛盾增加，可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，替代產(chǎn)業(yè)難興

由于煤炭資源型城市在經(jīng)濟(jì)上嚴(yán)重依賴資源開采和加工業(yè)，是以煤為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第二產(chǎn)業(yè)通常占GDP的60%以上，第一、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。由于多年“一煤獨(dú)大”而導(dǎo)致其他產(chǎn)業(yè)沒有發(fā)展壯大，陷入“資源詛咒”假說。這種“一煤獨(dú)大”的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力十分脆弱，同時(shí)也“擠出”了其他生產(chǎn)性的組織或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展，導(dǎo)致其他產(chǎn)業(yè)多年發(fā)展緩慢，替代產(chǎn)業(yè)難興。

（二）歷史欠賬包袱重，財(cái)政困難

煤炭資源型城市由于多年資源開采而造成了城市基礎(chǔ)設(shè)施老化問題長(zhǎng)期積累，城市承載能力不足。一些大型煤礦企業(yè)都存在“企業(yè)辦社會(huì)”的問題，現(xiàn)在將這些原來由企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)職能移交市政后，增加了政府財(cái)政支出的壓力。而近些年來，煤炭企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，稅收下降，財(cái)政收入無法保障城市轉(zhuǎn)型和改善民生的艱巨任務(wù)。四煤城都處于嚴(yán)重的財(cái)政赤字，入不敷出、財(cái)政困難的狀態(tài)。

（三）人才結(jié)構(gòu)單一，下崗失業(yè)等社會(huì)問題嚴(yán)重

黑龍江省煤炭資源型城市支柱產(chǎn)業(yè)是煤炭及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，煤炭企業(yè)由于減員增效等原因，導(dǎo)致下崗失業(yè)人員劇增，而這些下崗失業(yè)人員屬于結(jié)構(gòu)性失業(yè)，勞動(dòng)技能單一，文化水平單一，如果沒有重新培訓(xùn)或接受再教育的機(jī)會(huì)以掌握新技術(shù)，就很難再找到工作。又由于煤城下崗失業(yè)人員年齡較大，所以再就業(yè)困難重重，造成煤城的社會(huì)保障任務(wù)非常艱巨。由于煤城經(jīng)濟(jì)困難，稅收下降，財(cái)政收入無法保障城市轉(zhuǎn)型和改善民生的艱巨任務(wù)，因此造成了社會(huì)矛盾集聚，存在著大量的社會(huì)不穩(wěn)定因素。

（四）人口流失嚴(yán)重

黑龍江省煤炭資源型城市目前面臨的最主要的問題是人口流失嚴(yán)重。2018年末七臺(tái)河全市戶籍人口77.71萬人，比上年減少0.89萬人，18歲至59歲的勞動(dòng)力人口占比66.6%;雙鴨山2018年末戶籍總?cè)丝跒?40.85萬人，比上年減少1.4萬人，勞動(dòng)力人口占比66.58%。據(jù)2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，七臺(tái)河和雙鴨山戶籍人口減少2.29萬人，而實(shí)際勞動(dòng)力人口減少更多，很多人雖然戶籍留在四煤城，而實(shí)際在異地生活和工作，四煤城都存在人口嚴(yán)重流失、人口老齡化的問題。人口流失會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不景氣，而經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化又會(huì)導(dǎo)致人口流失加劇，經(jīng)濟(jì)愈發(fā)不景氣。

（五）生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重

由于長(zhǎng)期對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行掠奪式、粗放式的開采和利用，不重視環(huán)境的綜合治理與保護(hù)，黑龍江省煤炭資源型城市的生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重的破壞。從上世紀(jì)五十年代開始至九十年代，四煤城開采規(guī)模不斷擴(kuò)大，隨著井下開采范圍不斷擴(kuò)大，礦區(qū)及周邊建筑物受到影響，居民住宅成片被破壞，部分學(xué)校、醫(yī)院等公共建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施及大面積農(nóng)田受到損壞，造成耕地減少、滑坡、泥石流、水土流失、水質(zhì)污染、重金屬污染、大氣污染等嚴(yán)重的環(huán)境和生態(tài)問題。經(jīng)過政府十幾年不斷治理，投入了巨額資金治理，采煤沉陷區(qū)問題有所緩解，但是沉陷區(qū)的治理問題仍然沒有完全結(jié)束，在治理過程中受資金所限及政策執(zhí)行問題，仍有沉陷區(qū)群眾上訪，給地方增加了許多不穩(wěn)定因素。

二、破解黑龍江省資源型城市轉(zhuǎn)型困境的對(duì)策建議

煤炭資源型轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，包括社會(huì)、制度、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)方面。對(duì)于黑龍江省來說，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展是首要目標(biāo)，但是公平的背后是效率的考量，因此沒有公平的社會(huì)、制度環(huán)境，經(jīng)濟(jì)也是很難發(fā)展起來的。因此黑龍江省煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度等多方面的共同轉(zhuǎn)型。

（一）創(chuàng)新觀念，創(chuàng)新政府管理體制

實(shí)現(xiàn)煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型首先需要深化行政管理體制改革，改變?cè)械挠^念作風(fēng)，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，打造全方位多角度服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“品牌”政府。

1.精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)。提高政府審批效能，為發(fā)展開辟綠色通道。按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，設(shè)立精干的管理機(jī)構(gòu)，整合相關(guān)職能，減少管理層級(jí)。精簡(jiǎn)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)設(shè)置避免了職能重疊，責(zé)權(quán)沖突，簡(jiǎn)化行政手續(xù)，提高辦事效率。從簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)、縮短審批時(shí)限等方面著手，實(shí)現(xiàn)最短工作日辦結(jié)。

2.增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。調(diào)整與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)的管理制度與政策，改變不合理的管理方式與行為，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，政府職能的重心轉(zhuǎn)向社會(huì)管理與公共服務(wù)。

3.優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。秉承親商、親民服務(wù)理念，為企業(yè)和居民辦實(shí)事、解難事，營(yíng)造省委省政府提出的“辦事不求人”的環(huán)境氛圍。細(xì)化企業(yè)走訪機(jī)制，定期主動(dòng)上門為企業(yè)服務(wù)，尤其是走訪中小企業(yè)、小微企業(yè)，了解企業(yè)的難處，協(xié)助企業(yè)解決困難問題，贏得企業(yè)的信任和認(rèn)可，成為“品牌”政府，使企業(yè)就為政府的服務(wù)而來四煤城安家落戶。

（二）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，做優(yōu)做強(qiáng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)

在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的過程中，充分考慮原料、市場(chǎng)、技術(shù)、人才等因素，注重發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，因地制宜地延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，做優(yōu)做強(qiáng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。

1.依托煤、延伸煤，積極推進(jìn)“煤頭化尾”，大力發(fā)展現(xiàn)代化煤化工產(chǎn)業(yè)。從當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期來看，煤炭及相關(guān)產(chǎn)業(yè)仍然是四煤城懶以生存的根本，必須想辦法做好煤炭精神加工產(chǎn)業(yè)，讓原煤資源的利用率實(shí)現(xiàn)最大化。黑龍江省四大煤城保有儲(chǔ)量199億噸，可開采70-80年，加上蒙煤、俄煤等域外資源，發(fā)展煤化工產(chǎn)業(yè)有充足的資源保證。以新興煤化工產(chǎn)業(yè)園為依托，發(fā)揮四煤城多年形成的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用高科技延伸產(chǎn)業(yè)鏈條提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。重點(diǎn)發(fā)展以焦油、煤氣、笨和焦炭為原料源頭的四大延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，開發(fā)建設(shè)輕烴、LNG、筑路瀝青、碳纖維、乙二醇等現(xiàn)代煤化工項(xiàng)目，加快構(gòu)建形成以醇、酸、烴、醚、脂及下游產(chǎn)品和碳質(zhì)材料、清潔燃料等產(chǎn)品為主的多元煤化工產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)煤炭資源高值轉(zhuǎn)化和綜合利用。

2.大力推進(jìn)石墨產(chǎn)業(yè)發(fā)展。黑龍江省是石墨資源大省，其中鶴崗市占37.08%、雞西市占34.77%、七臺(tái)河市占24.02%，這三地石墨資源之和占到全省地95%以上。石墨資源豐富為黑龍江省煤炭資源型城市帶來了新的機(jī)遇。但是受市場(chǎng)利益驅(qū)使、地方保護(hù)、歷史遺留等因素影響，石墨開采處于粗放式，工藝落后，初級(jí)產(chǎn)品多，精深加工少，產(chǎn)業(yè)鏈條短，附加值低，缺少高端產(chǎn)品，科技含量和市場(chǎng)占有率不高。因此有關(guān)部門要制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，提升深加工水平和產(chǎn)品科技含量。根據(jù)黑龍江省礦業(yè)布局和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，科學(xué)合理劃定石墨重點(diǎn)開采區(qū)、限采區(qū)、儲(chǔ)備區(qū)和禁采區(qū)，實(shí)施保護(hù)性開采。整合小企業(yè)，支持企業(yè)做大做強(qiáng)，培育石墨深加工龍頭企業(yè)。構(gòu)建企業(yè)+科研機(jī)構(gòu)模式，鼓勵(lì)石墨企業(yè)與國(guó)內(nèi)外知名的科研院所合作，加快石墨新材料技術(shù)研發(fā)。以石墨烯產(chǎn)業(yè)、新能源材料產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展帶動(dòng)傳統(tǒng)石墨深加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快推進(jìn)石墨產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，探索產(chǎn)學(xué)研一體化，使資源和技術(shù)、資金、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目緊密聯(lián)合，打造石墨精神加工項(xiàng)目，增強(qiáng)黑龍江省石墨產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）積極培育替代產(chǎn)業(yè)

發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，可以徹底擺脫對(duì)原來資源的依賴，這一目標(biāo)是從城市整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，引入全新的替代產(chǎn)業(yè)，逐漸退出傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)非資源化。一是大力培育自主品牌企業(yè)。以實(shí)施自主品牌企業(yè)培育計(jì)劃為抓手，通過平臺(tái)向企業(yè)集中、人才向企業(yè)集聚、政策向企業(yè)集成，大力培育企業(yè)自主創(chuàng)新能力;深入實(shí)施“扎根計(jì)劃”，在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域選擇一批有創(chuàng)新特色、有核心技術(shù)、處于行業(yè)領(lǐng)頭羊地位的企業(yè)給予重點(diǎn)支持，努力培育一大批銷售超10億元的科技型小巨人企業(yè);引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施名牌戰(zhàn)略，推動(dòng)企業(yè)爭(zhēng)創(chuàng)各級(jí)名牌產(chǎn)品稱號(hào)，培育馳（著）名商標(biāo)，創(chuàng)建更多區(qū)域性、全國(guó)性品牌，打造以科技上市企業(yè)、自主品牌企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)和民營(yíng)科技企業(yè)為骨干的創(chuàng)新梯隊(duì)。二是大力發(fā)展綠特色農(nóng)業(yè)。在煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型過程逐步提升農(nóng)業(yè)的比重，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上發(fā)展質(zhì)量效益型的強(qiáng)綠特色農(nóng)業(yè)。隨著生活水平的提高，人們更加注重吃的安全、吃的營(yíng)養(yǎng)、吃的健康，高端農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求旺盛，因此綠特色農(nóng)業(yè)市場(chǎng)前景廣闊。以特色種植、特色養(yǎng)殖、林下產(chǎn)業(yè)、水產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。三是加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。重點(diǎn)推進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、城市服務(wù)業(yè)、旅游休閑觀光服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

（四）完善投融資體系，拓寬融資渠道

在黑龍江省煤炭資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)型過程中，資金匱乏的問題十分突出。而資源型城市的轉(zhuǎn)型，無論是原有資源產(chǎn)業(yè)的退出，還是替代產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，解決就業(yè)、社會(huì)保障問題等都離不開資金的支持。一是由政府主導(dǎo)建立資源型城市轉(zhuǎn)型基金。主要用于發(fā)展城市的新興產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)。二是積極利用民間資本。民間資本的介入可以彌補(bǔ)政府財(cái)政困難的問題，積極拓寬民間資本的投資渠道，吸引民間資本。三是創(chuàng)造條件吸引國(guó)內(nèi)外資金。創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，大力開展招商引資，以誠(chéng)感商，吸引國(guó)內(nèi)外資金的投入。

（五）加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明和諧并進(jìn)

生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)問題也是資源型城市普遍存在的突出問題。因?yàn)樵谧匀毁Y源開發(fā)利用過程中對(duì)其生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的危害。因此資源型城市要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，必須要加大生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度。一是產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型。建立節(jié)能評(píng)估、環(huán)保準(zhǔn)入和落后產(chǎn)能淘汰制度，堅(jiān)決不上不符合節(jié)能環(huán)保要求的項(xiàng)目，把服務(wù)型經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要方向。二是大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。不斷完善、延伸生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈條，積極鼓勵(lì)企業(yè)從產(chǎn)品設(shè)計(jì)、原料選用、工藝控制、廠房建設(shè)等不同層面開展清潔生產(chǎn)、中水回用和節(jié)能降耗等循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)。三是強(qiáng)化生態(tài)綜合管理。堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)并重，建設(shè)高水準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施和污水處理等設(shè)施，建立生態(tài)管理長(zhǎng)效機(jī)制，持續(xù)開展生態(tài)修復(fù)工程，提升環(huán)境監(jiān)測(cè)能力，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。

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[責(zé)任編輯：高萌]