白維軍 李輝

摘 要：老有所養(yǎng)是老年人安享晚年的美好愿景，是關(guān)乎國計(jì)民生的大事，是黨和政府對人民的莊嚴(yán)承諾。當(dāng)前，以政府為主導(dǎo)的社會化養(yǎng)老在應(yīng)對我國人口老齡化、實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)目標(biāo)方面發(fā)揮著重要作用。但是，社會化養(yǎng)老仍面臨著待遇水平較低、服務(wù)能力有限等難題，養(yǎng)老金水平和服務(wù)可及性未能充分實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期。作為天然的養(yǎng)老單位，家庭對于老有所養(yǎng)有著獨(dú)特的優(yōu)勢和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。在大力開展社會化養(yǎng)老的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮家庭的養(yǎng)老功能，通過家庭支持政策，鼓勵(lì)、維護(hù)和強(qiáng)化家庭養(yǎng)老責(zé)任，營造支持性家庭養(yǎng)老政策環(huán)境，并從教育、經(jīng)濟(jì)、人力、就業(yè)、技術(shù)等方面，構(gòu)建支持性家庭養(yǎng)老政策體系，以提升家庭養(yǎng)老能力，補(bǔ)齊社會化養(yǎng)老短板。

關(guān)鍵詞：老齡化;老有所養(yǎng);支持性家庭政策

一、文獻(xiàn)簡評與問題的提出

老有所養(yǎng)是一個(gè)重要的民生話題。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出，要多謀民生之利、多解民生之憂，在老有所養(yǎng)上不斷取得新進(jìn)展。①黨的十九屆四中全會也指出，必須健全老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面的國家基本公共服務(wù)制度體系，保障群眾基本生活。②實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，是黨和政府對人民的莊嚴(yán)承諾，也是國家的一項(xiàng)大政方針和戰(zhàn)略部署，對保障老年人的晚年生活具有重要意義。

作為對重大現(xiàn)實(shí)問題的理論回應(yīng)，學(xué)術(shù)界對如何實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)進(jìn)行了廣泛研究，總體來看主要有三種觀點(diǎn)：一是從經(jīng)濟(jì)保障的視角，主張通過城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善、非繳費(fèi)型基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放、高齡津貼制度的實(shí)施等措施，增強(qiáng)老年人的經(jīng)濟(jì)支付能力，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。二是從服務(wù)保障的視角，主張通過養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等方式，增強(qiáng)老年人對養(yǎng)老服務(wù)的可及性，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。三是從保障主體的視角，主張以國家、社區(qū)、家庭等為主體，向老年人提供全方位、多樣化的生活保障，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。上述研究同時(shí)也都提出了相應(yīng)的對策建議，為我國實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)貢獻(xiàn)了寶貴的智慧和方案。此外，已有研究大都主張以社會化養(yǎng)老為手段，通過對老年人個(gè)體提供經(jīng)濟(jì)和服務(wù)支持實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。有些研究雖然也提到家庭養(yǎng)老的重要性，但缺乏對家庭養(yǎng)老支持政策的探討，大量家庭政策文獻(xiàn)主要集中在家庭政策與生育、家庭政策與兒童、家庭政策與家庭變遷，或者發(fā)達(dá)國家的家庭政策及其對我國的啟示方面。因此，如何在堅(jiān)持社會化養(yǎng)老的同時(shí)，積極發(fā)揮家庭的養(yǎng)老功能，構(gòu)建家庭養(yǎng)老的政策支持體系，既是當(dāng)前理論研究的一個(gè)不足，也是破解養(yǎng)老難題的一個(gè)切入點(diǎn)，應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)我國老有所養(yǎng)的一個(gè)新思路和新視角。

從實(shí)踐層面來看，為實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，近年來國家以社會化為手段，積極開展為老服務(wù)，投入大量財(cái)力用于補(bǔ)貼養(yǎng)老金和興建養(yǎng)老院，取得了積極的社會成效。但我國老齡人口基數(shù)龐大且增長迅速，有限的政策性資金投入難以滿足巨大的養(yǎng)老需求，國家、社會、家庭一直承受著沉重的養(yǎng)老壓力。以養(yǎng)老服務(wù)為例，目前我國城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)覆蓋率低、養(yǎng)老服務(wù)可及性差、為老服務(wù)種類少等問題普遍存在，無法滿足老年人多樣化的需求。而社會化養(yǎng)老資金投入的不足和晚年收入的微薄，更加劇了老年人的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)壓力。因此，我們需轉(zhuǎn)變思路，進(jìn)行老有所養(yǎng)的政策創(chuàng)新，以更好地保障老年人的晚年生活。

作為天然的養(yǎng)老單位，家庭可以為老有所養(yǎng)提供一個(gè)既有歷史經(jīng)驗(yàn)又有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的理想選擇。在我國傳統(tǒng)社會中，由家庭為老人提供贍養(yǎng)服務(wù)被視為一件天經(jīng)地義的事情，家庭是整個(gè)養(yǎng)老體系的基石。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展以及人口流動的常態(tài)化，我國家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化。尤其是20世紀(jì)80年代以來計(jì)劃生育政策的強(qiáng)力推行和社會養(yǎng)老觀念的持續(xù)強(qiáng)化使得我國家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大改變，年輕人的養(yǎng)老觀念也發(fā)生了很大變化，家庭養(yǎng)老被逐漸淡化，家庭保障也變得越來越不可靠。但是，在我國即將進(jìn)入深度老齡化的背景下，社會化養(yǎng)老的嚴(yán)重不足、家庭養(yǎng)老的天然優(yōu)勢與中國幾千年的養(yǎng)老文化，共同推動著家庭養(yǎng)老的回歸與重塑。

其實(shí)，支持家庭就是支持養(yǎng)老，改善家庭的生存發(fā)展環(huán)境就是改善和提高老年人的養(yǎng)老待遇。就目前為數(shù)不多的家庭政策來看，養(yǎng)老方面所得到的支持明顯不足，家庭政策更多體現(xiàn)的是以解決“零就業(yè)”家庭、落實(shí)九年義務(wù)教育、實(shí)施低保制度為目的的就業(yè)、教育、生活方面的支持，缺乏以養(yǎng)老為直接目的的家庭支持政策?；诖?，筆者認(rèn)為，社會化養(yǎng)老是我國未來應(yīng)對人口老齡化的主要舉措。與此同時(shí)，不應(yīng)忽視家庭在整個(gè)養(yǎng)老體系中的地位和作用，面對家庭養(yǎng)老功能的持續(xù)弱化，我們應(yīng)及時(shí)出臺政策，加大對家庭養(yǎng)老的支持力度，構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定的養(yǎng)老保障家庭支持政策體系，夯實(shí)我國的養(yǎng)老基礎(chǔ)。循此思路，本文首先考察了家庭養(yǎng)老的歷史經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)價(jià)值，然后分析養(yǎng)老視角下的家庭政策及其屬性以及當(dāng)前養(yǎng)老保障中家庭支持政策的缺失，最后提出構(gòu)建老有所養(yǎng)家庭支持政策體系的建議。希望通過對這一問題的研究，能為我國老有所養(yǎng)戰(zhàn)略提供一些新的思路和政策框架，營造支持性家庭政策的良好環(huán)境，構(gòu)建支持性家庭政策體系，實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老功能的回歸與重塑，以有效應(yīng)對人口老齡化，促進(jìn)家庭發(fā)展和社會進(jìn)步。

二、家庭養(yǎng)老的歷史經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)代價(jià)值

縱觀古今中外，政府都十分重視家庭的養(yǎng)老功能，并通過立法或政策支持發(fā)揮家庭的養(yǎng)老作用。在古代中國，家庭被視為首要的養(yǎng)老主體，在生活照護(hù)、精神慰藉方面具有不可替代的作用。即使在現(xiàn)代社會，家庭養(yǎng)老仍有著其他養(yǎng)老方式所無法比擬的獨(dú)特優(yōu)勢。

1.家庭養(yǎng)老的經(jīng)驗(yàn)追尋與借鑒

在古代中國，為實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，國家通過對家庭和老人的各種優(yōu)待來增強(qiáng)家庭的養(yǎng)老能力。比如，國家賜予米、酒肉、布帛和手杖等，對家庭和老人提供優(yōu)待?！稘h書》記載：“老者非帛不暖，非肉不飽。今歲首，不時(shí)使人存問長老，又無布帛酒肉之賜，將何以佐天下子孫孝養(yǎng)其親？”“年八十已上，賜米人月一石，肉二十斤，酒五斗。其九十已上，又賜帛人二匹，絮三斤?！雹邸逗鬂h書》記載：“年始七十者，授之以王杖，餔之以糜粥。八十九十，禮有加賜?！雹苊忉嬉?、減賦稅等也是提高家庭養(yǎng)老能力的重要方式?！端鍟な池浿尽酚涊d：“其人有年八十者，一子不從役，百年者，家不從役?！雹萏瞥O(shè)立了給侍制度，保障老年人得到贍養(yǎng)?！缎绿茣酚涊d：“民間戶高丁多者，率與父母別籍異居，以避征戍。乃詔十丁以上免二丁，五丁以上免一丁，侍丁孝者免徭役?！薄澳凶悠呤逡陨?、婦人七十以上，中男一人為侍;八十以上以令式從事。”⑥在尊老孝老方面，我國古代歷代還通過律法的方式予以規(guī)范，規(guī)定了子女的盡孝義務(wù)，對盡孝者予以獎(jiǎng)勵(lì)，對不孝者予以懲罰。《禮記·王制》記載：“五十杖于家，六十杖于鄉(xiāng)，七十杖于國，八十杖于朝。九十者，天子欲有問焉，則就其室，以珍從?！雹摺稘h書》有以孝順親長為依據(jù)對官員進(jìn)行提拔的相關(guān)記載?！稘h書》曰：“今詔書昭先帝圣緒，令二千石舉孝廉所以化元元，移風(fēng)易俗也。不舉孝，不奉詔，當(dāng)以不敬論。”⑧《唐律疏議》和《明律》均將不孝敬老人作為“十惡”之一，一旦有人觸犯將遭到嚴(yán)厲處罰。我國古代的這些規(guī)定均將家庭作為一個(gè)最基本的養(yǎng)老單位，保障老年人老有所養(yǎng)。

古代中國如是，現(xiàn)代社會亦是如此。大量的調(diào)查研究結(jié)果表明，社會化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的存在并不能完全代替家庭養(yǎng)老。無論是在城市還是在農(nóng)村，家庭養(yǎng)老仍是老年人頤養(yǎng)天年的首要選擇和重要形式。放眼世界上許多國家，它們在老齡化治理中都十分重視家庭養(yǎng)老功能的發(fā)揮，出臺家庭支持政策，給予家庭養(yǎng)老多方面的保障。例如，韓國堅(jiān)持“家庭照顧第一，公共照顧第二”的養(yǎng)老政策，對愿意同老人居住在一起的家庭，實(shí)行遺產(chǎn)稅和所得稅優(yōu)惠，并在住房方面給予補(bǔ)貼。日本通過社會福利立法，保障家庭養(yǎng)老功能的發(fā)揮，對和父母居住在一起的子女，給予一定的社會福利稅減免，并在工資之外給予一定的養(yǎng)老補(bǔ)貼。英、美等西方國家也深刻認(rèn)識到家庭在解決人口老齡化問題中的重要作用，并通過專項(xiàng)立法、輿論引導(dǎo)、服務(wù)提供等多種方式，加強(qiáng)對家庭養(yǎng)老的支持。⑨以美國為例，2000年，美國國會通過了《美國老年人法案修正案》（Older Americans Act Amendments），決定設(shè)立全國家庭照管者支持項(xiàng)目，向各州提供資金，用以支持照顧老人（60歲或以上）的家庭和那些照顧孫子孫女的祖父母。⑩此外，美國還為家庭照料者提供喘息照料服務(wù)、信息咨詢服務(wù)和培訓(xùn)服務(wù)等，減輕家庭照顧者的壓力。

由此可見，發(fā)揮家庭養(yǎng)老功能，以家庭為單位進(jìn)行養(yǎng)老支持是有經(jīng)驗(yàn)可循的。借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，開展家庭養(yǎng)老，能有效緩解政府的養(yǎng)老壓力，也能讓老人在一個(gè)熟悉的環(huán)境中安心養(yǎng)老，提高其晚年生活的幸福感和滿足感。

2.家庭養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需求與價(jià)值

第一，家庭養(yǎng)老彌補(bǔ)社會養(yǎng)老不足，積極應(yīng)對人口老齡化。隨著年齡的增長，老年人身體機(jī)能下降，占有資源減少，自我養(yǎng)老能力下降，對家庭和社會的依賴與日俱增。而就社會養(yǎng)老來看，一方面，目前機(jī)構(gòu)養(yǎng)老難以滿足人們的養(yǎng)老需求。“物美價(jià)廉”的公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求，私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)較高，眾多老年人被排除在外。而且，因管理不善、監(jiān)管不到位、缺乏專業(yè)護(hù)理人員等原因，人們對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的質(zhì)量也難言滿意，養(yǎng)老院虐待老人事件的頻頻曝光也使一些老年人對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老望而卻步。另一方面，以經(jīng)濟(jì)保障為主的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨巨大的財(cái)政危機(jī)，使得社會養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性不斷加劇。老齡化的日益加重，加之“空賬”的持續(xù)施壓，使當(dāng)前的社會養(yǎng)老面臨著巨大的資金壓力，從而難以保障老有所養(yǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)村，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度持續(xù)低水平運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)保障的效果不佳，很難滿足老年人的養(yǎng)老金需求。老年人對養(yǎng)老的需求是剛性的，社會養(yǎng)老的上述不足可以也必須通過其他途徑予以彌補(bǔ)。在自身養(yǎng)老能力有限的情況下，老年人依靠家庭力量實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的愿望是目前最為實(shí)際的做法。而且，家庭養(yǎng)老作為中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，與大規(guī)模的社會養(yǎng)老相比，其經(jīng)濟(jì)成本和社會成本極低B11，可以很好地彌補(bǔ)社會養(yǎng)老的不足，從而有效應(yīng)對老齡化風(fēng)險(xiǎn)。

第二，家庭養(yǎng)老提升老年人生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)老有所依、老有所樂。多項(xiàng)研究表明，對于大多數(shù)老年人來說，家庭養(yǎng)老是他們的首要選擇，有的甚至是唯一選擇。因?yàn)樗麄兞?xí)慣了熟悉的生活環(huán)境，難以適應(yīng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老帶來的生活改變。而且，以家庭為單位進(jìn)行養(yǎng)老資源分散配置和決策，能夠低成本、高效率地滿足不同養(yǎng)老者“差異化”“精準(zhǔn)化”的個(gè)性需求。B12老年人退出勞動領(lǐng)域后，收入、社會參與機(jī)會減少，能力下降，如果沒有來自家庭的支持和照顧，他們極易陷入貧困并產(chǎn)生心理問題。老年人和子女共住一處，能得到子女的情感支持和精神慰藉，有利于老年人身心愉悅，減少他們產(chǎn)生心理疾病的風(fēng)險(xiǎn);同時(shí)，家庭成員也能在經(jīng)濟(jì)方面給予老人一定的支持，滿足他們多樣化、多層次、個(gè)性化的養(yǎng)老需求，促使他們形成一種積極健康的老年?duì)顟B(tài)。對于高齡老人，隨著年齡的增長，他們患病、失能等的風(fēng)險(xiǎn)大大增加，和子女共住一處，可以使他們及時(shí)得到家庭成員的照護(hù)并應(yīng)對突發(fā)事故?？梢?，家庭養(yǎng)老可以使老年人從家庭成員那里得到更好的經(jīng)濟(jì)支持、精神支持和生活照料，提高其抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，有效保障其晚年生活，實(shí)現(xiàn)老有所依、老有所樂。

第三，家庭養(yǎng)老促進(jìn)家庭和諧，塑造敬老孝老的養(yǎng)老氛圍。在古代社會，老年人一般威信較高，掌握家庭的主要資源，在家庭中占主導(dǎo)地位。他們利用手中的資源分配權(quán)，既維系家庭的秩序，又保障自己的養(yǎng)老需求。在現(xiàn)代社會，老年人在家庭中的資源占有份額減少，權(quán)威受到挑戰(zhàn)，家庭地位下降，家庭成員對其的尊敬程度也大不如前。這使得老年人處于“老無所養(yǎng)”的危險(xiǎn)境地，家庭養(yǎng)老已變得不再牢靠。家庭氛圍也由曾經(jīng)的“以老為尊”轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦摹爸匦≥p老”，不僅影響家庭的和睦，也危及老年人的老有所養(yǎng)。因此，重塑家庭養(yǎng)老氛圍，完善家庭養(yǎng)老保障，由國家給家庭以養(yǎng)老方面的政策支持，促使家庭成員積極承擔(dān)贍養(yǎng)老人的責(zé)任和義務(wù)，既能滿足老年人的養(yǎng)老需求，又能改善代際關(guān)系，促進(jìn)家庭的和諧穩(wěn)定。

三、養(yǎng)老視角下的家庭政策及其屬性

在應(yīng)對老齡化過程中，我們必須高度重視家庭養(yǎng)老的歷史經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)代價(jià)值，通過養(yǎng)老視角下的家庭政策解讀，弘揚(yáng)家庭政策的養(yǎng)老屬性，以全方位的養(yǎng)老家庭支持政策，完善我國的養(yǎng)老保障制度。

1.養(yǎng)老視角下的家庭政策解讀

關(guān)于什么是家庭政策，學(xué)術(shù)界并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，從福利視角對其進(jìn)行界定的主要有以下代表性觀點(diǎn)：吳帆認(rèn)為，家庭政策是政府以家庭為對象，旨在增強(qiáng)家庭發(fā)展能力、完善家庭功能和提升家庭成員福利水平而做出的一系列制度安排。B13何歡認(rèn)為，家庭政策主要是通過制度、項(xiàng)目、服務(wù)等影響家庭功能和家庭福利的政策，這些政策可以是以家庭為主要目標(biāo)的顯性政策，也可以是間接影響家庭福利的隱性政策。B14綜合不同學(xué)者對家庭政策的不同理解，學(xué)者們至少在如下兩個(gè)方面達(dá)成共識：一是家庭政策以家庭為單位，從家庭的整體狀況考慮政策適用的條件;二是當(dāng)適用對象是個(gè)人時(shí)，主要考慮的是個(gè)人的家庭角色和在家庭中的行為。B15本文認(rèn)為，養(yǎng)老視角下的家庭政策可以理解為國家以家庭為單位，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等手段，對家庭進(jìn)行支持和規(guī)范，以增強(qiáng)家庭的養(yǎng)老能力，改善老年人的福利水平，促進(jìn)家庭和社會的和諧發(fā)展。

家庭政策是一個(gè)內(nèi)涵豐富的概念，養(yǎng)老視角下家庭政策的養(yǎng)老屬性主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一是通過對家庭的支持，增強(qiáng)家庭的養(yǎng)老功能，從而彌補(bǔ)社會化養(yǎng)老的不足。我國是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的情況下進(jìn)入老齡化社會的，屬于“未富先老”且“未備先老”，國家和社會力量的不足要求家庭必須承擔(dān)一定的養(yǎng)老責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)老年人老有所養(yǎng)。而且，在中國的傳統(tǒng)文化中，家庭一直被視為天然的養(yǎng)老主體，是供養(yǎng)老人的基本單位。因此，政府對家庭的政策支持，也就自然而然地包括對家庭養(yǎng)老的支持。二是通過對家庭的支持，使得家庭和老人獲得養(yǎng)老保障，滿足老年人多方面的養(yǎng)老需求。政府通過對家庭的養(yǎng)老政策支持，不僅能增加家庭的養(yǎng)老資源，提高家庭的贍養(yǎng)能力，減輕家庭成員的照料負(fù)擔(dān)，而且能有效滿足老年人的經(jīng)濟(jì)需求、照護(hù)需求和精神需求，增強(qiáng)老人晚年生活的幸福感和獲得感。

2.當(dāng)前養(yǎng)老保障中家庭支持政策的缺乏

在我國目前的家庭政策中，見之較多的是對貧困家庭、兒童福利、婦女就業(yè)等方面的支持。就養(yǎng)老而言，家庭政策關(guān)注較多的是養(yǎng)老服務(wù)，而不是廣義上的養(yǎng)老和老年人贍養(yǎng)。黨的十八大以來，隨著老齡化的不斷發(fā)展，國家從政策層面出臺了多項(xiàng)規(guī)定，以解決廣大老年人老有所養(yǎng)問題，其中也提到一些對家庭支持方面的要求。例如，在2013年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》的基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳于2015年下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見的通知》，就如何推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。其中提到要推進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員與社區(qū)、居家養(yǎng)老結(jié)合，與老年人家庭建立簽約服務(wù)關(guān)系，為老年人提供連續(xù)性的健康管理服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)。2016年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)更好更快發(fā)展為目的，就全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場、大力提升居家社區(qū)養(yǎng)老生活品質(zhì)、全力建設(shè)優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)供給體系進(jìn)行了詳細(xì)部署。其中提到要積極開發(fā)老年人力資源，為老年人的家庭成員提供養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)，倡導(dǎo)“互助養(yǎng)老”模式。2017年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》從健全完善社會保障體系、健全養(yǎng)老服務(wù)體系等八個(gè)方面，就如何推動我國老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展做出了戰(zhàn)略部署。其中與家庭有關(guān)的內(nèi)容有：一是完善農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助和特別扶助制度。二是逐步建立支持家庭養(yǎng)老的政策體系，支持成年子女與老年父母共同生活，履行贍養(yǎng)義務(wù)和承擔(dān)照料責(zé)任，鼓勵(lì)有條件的地方開展適應(yīng)老年人生活特點(diǎn)和安全需要的家庭住宅裝修等改造工作，對其中經(jīng)濟(jì)困難老年人家庭給予適當(dāng)補(bǔ)助。2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見》提出，要注重發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用，鼓勵(lì)制定家庭養(yǎng)老支持政策，引導(dǎo)公民自覺履行贍養(yǎng)義務(wù)和承擔(dān)照料老年人責(zé)任，倡導(dǎo)制定老年人參與社會發(fā)展支持政策，發(fā)揮老年人積極作用。2019年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》從深化放管服改革、拓寬養(yǎng)老服務(wù)投融資渠道、擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面，對推動養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展做出指導(dǎo)。該意見指出，實(shí)施老年人居家適老化改造工程，有條件的地方可積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)老年人家庭進(jìn)行適老化改造，根據(jù)老年人社會交往和日常生活需要，結(jié)合老舊小區(qū)改造等因地制宜實(shí)施。

上述國家規(guī)劃和意見大多是以養(yǎng)老服務(wù)為主題的，針對老年人個(gè)體、社會養(yǎng)老投入與體系完善、家庭養(yǎng)老及其支持等方面的關(guān)注較少，即使偶有提及，也多為倡導(dǎo)性建議，缺乏具體可操作的舉措。政策不足直接導(dǎo)致當(dāng)前養(yǎng)老保障中家庭支持的缺失，更難說形成系統(tǒng)的家庭支持政策體系。而且，我國的家庭支持政策對象具有選擇性。改革開放以來的家庭政策專注于問題家庭和失去家庭依托的邊緣群體，缺少對普通家庭的支持。B16這也是我國家庭養(yǎng)老能力不足的一個(gè)重要原因。另外，就養(yǎng)老政策支持的對象來看，我國目前開展的養(yǎng)老保障項(xiàng)目主要以老年人個(gè)人為單位，缺乏對家庭的考量，對家庭進(jìn)行養(yǎng)老支持的重要性認(rèn)識不夠。除對經(jīng)濟(jì)困難老人進(jìn)行救助時(shí)會考慮家庭情況外，幾乎沒有其他以家庭為單位的養(yǎng)老保障項(xiàng)目。這說明，我國當(dāng)前的家庭政策嚴(yán)重缺乏以家庭為單位的養(yǎng)老政策支持。這一短板急需補(bǔ)上。

四、老有所養(yǎng)家庭支持政策體系的構(gòu)建

家庭養(yǎng)老對分擔(dān)國家的養(yǎng)老責(zé)任、滿足老年人多樣化養(yǎng)老需求、促進(jìn)家庭和諧、推動社會進(jìn)步等具有獨(dú)特優(yōu)勢。養(yǎng)老的根基在家庭，老有所養(yǎng)美好愿景的實(shí)現(xiàn)有賴于家庭的積極作為。因此，從強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能的角度出發(fā)，國家需要從之前支持個(gè)人為主轉(zhuǎn)向支持家庭為主，從教育、經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、人力、法律等方面，構(gòu)建全方位的家庭養(yǎng)老政策支持體系，實(shí)現(xiàn)老年人老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂。

1.教育支持政策

對家庭的教育支持是多途徑、多目標(biāo)的。以強(qiáng)化家庭養(yǎng)老責(zé)任、提升家庭養(yǎng)老能力為目標(biāo)，政府可通過以下途徑，對家庭進(jìn)行教育支持。首先，以接受教育為目的，在保證完成義務(wù)教育的前提下，對有進(jìn)一步深造意愿者進(jìn)行支持，或者對參加尊老、敬老、孝老活動者予以支持，幫助他們提高文化水平，使他們從思想深處認(rèn)識到贍養(yǎng)老人是兒女應(yīng)盡的義務(wù)，并積極承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。其次，面向家庭，用先進(jìn)事跡等開展家庭養(yǎng)老宣傳教育，在社會上塑造一種敬老、孝老的文化氛圍，教育子女積極履行自己的贍養(yǎng)責(zé)任和義務(wù)。通過這種方式，教育晚輩要尊重老年人的權(quán)利，善待父母，對老人多些耐心、少些抱怨，更不能做出打罵老人這種不道德的事情。此外，在各教育階段，國家根據(jù)學(xué)生的特點(diǎn)，在教學(xué)活動中加入敬老孝親課程，在全社會營造一種積極的孝親敬老風(fēng)氣，提高子女的主動盡孝意識，并促使其轉(zhuǎn)化為行動。這種通過學(xué)校對孩子進(jìn)行的孝道教育，其實(shí)也是一種針對家庭的教育支持行為。老有所養(yǎng)的家庭教育支持是一個(gè)長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，短期內(nèi)可能不會起到立竿見影的效果，但這種潛移默化的影響能在思想上為家庭養(yǎng)老提供強(qiáng)大的精神滋養(yǎng)。

2.經(jīng)濟(jì)支持政策

以養(yǎng)老為目標(biāo)的家庭經(jīng)濟(jì)支持政策主要有以下幾方面的內(nèi)容：一是對家庭的經(jīng)濟(jì)支持。即根據(jù)家庭結(jié)構(gòu)和贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)，對不同類型的家庭在生活補(bǔ)助發(fā)放、個(gè)人所得稅繳納、社會保險(xiǎn)繳稅時(shí)，給予不同程度的特殊照顧或稅收優(yōu)惠。同時(shí)，對贍養(yǎng)資源缺乏而贍養(yǎng)需求大的家庭給予一定的經(jīng)濟(jì)支持;對愿意同老人居住在一起且尊重、善待老人的家庭，給予租房、購房或建房補(bǔ)貼;對積極贍養(yǎng)老人的子女，采取社會工資的形式，每月給其發(fā)放一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，增強(qiáng)其贍養(yǎng)老人的經(jīng)濟(jì)能力。二是對老年人的經(jīng)濟(jì)支持。即延續(xù)之前以個(gè)人為單位的做法，對老年人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持，減輕家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。具體來說，在參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)過程中，對個(gè)人因家庭困難無力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的，給予一定的繳費(fèi)支持，提高其應(yīng)對老年貧困和長壽風(fēng)險(xiǎn)的能力。另外，我國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平普遍較低，領(lǐng)到的養(yǎng)老金并不能完全滿足老年人的經(jīng)濟(jì)需求。因此，可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適度提高老年人的養(yǎng)老金待遇。對家庭養(yǎng)老進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持，在整個(gè)老有所養(yǎng)政策體系中具有基礎(chǔ)性作用，國家需要在這方面加大投入，增強(qiáng)家庭養(yǎng)老的能力。

3.人力支持政策

發(fā)展和支持家庭養(yǎng)老，必須在人力資源上給家庭以足夠的支持。除鼓勵(lì)子女親力親為照顧老人外，還需整合社會資源，充分發(fā)揮社會組織、志愿團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)其他社會力量參與對老年人的照顧，彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老人力資源的不足，為家庭照料成員提供喘息時(shí)間。隨著我國社會工作事業(yè)的發(fā)展，專業(yè)社會工作者的優(yōu)勢越來越明顯，國家應(yīng)創(chuàng)造條件支持社會工作者走入家庭。一則社會工作者可以為家庭成員講授養(yǎng)老、護(hù)理知識，提供照護(hù)培訓(xùn);二則他們可以調(diào)解老人與子女之間的誤會和矛盾，使老人更寬厚、仁慈、包容，子女更耐心、細(xì)心、盡心，使老人和子女之間相互尊重、和諧相處。同時(shí)，還需完善志愿者服務(wù)制度，在充分保障志愿者權(quán)益和安全的前提下，鼓勵(lì)其進(jìn)入家庭，為有需要的老人提供照料服務(wù)。養(yǎng)老是兩代人甚至三代人之間的事情，我們還應(yīng)從鼓勵(lì)生育、改善家庭結(jié)構(gòu)方面，夯實(shí)家庭贍養(yǎng)的人力基礎(chǔ)。在政策支持中，兒童福利制度尚需完善，通過健全托幼、兒童教育等公共服務(wù)降低育兒成本，解除生育家庭的后顧之憂。此外，國外的一些做法也非常值得借鑒。例如德國為應(yīng)對新的人口問題，提高人們的生育行為，出臺了一系列與家庭相關(guān)的友好政策，范圍涉及社會政治經(jīng)濟(jì)生活的諸多方面，形成了內(nèi)容龐雜的家庭支持體系。B17我們可以借鑒德國的家庭友好政策，支持家庭的人力資源增長。

4.就業(yè)支持政策

就業(yè)是最大的民生。促進(jìn)家庭主要?jiǎng)趧恿?shí)現(xiàn)就業(yè)，是增強(qiáng)家庭養(yǎng)老能力的一個(gè)重要手段，需要國家予以政策支持。老年人的經(jīng)濟(jì)來源除國家提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)金和自己的微薄收入或積蓄外，主要仍靠子女接濟(jì)，否則很容易陷入貧困境地而老無所養(yǎng)。我們可以從農(nóng)村和城市兩個(gè)層面進(jìn)行支持政策的構(gòu)建：在農(nóng)村，借力新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鼓勵(lì)年輕人“離土不離鄉(xiāng)”就近就業(yè)，創(chuàng)造條件讓子女在本地就業(yè)，或者通過稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、政策鼓勵(lì)等手段，讓他們在當(dāng)?shù)刈灾鲃?chuàng)業(yè)。這是保證父母和子女共居一處的前提，是增強(qiáng)家庭贍養(yǎng)能力的有效途徑。對于當(dāng)?shù)責(zé)o企業(yè)者，可通過就業(yè)公共服務(wù)的完善，為年輕人季節(jié)性外出務(wù)工提供幫助，增加其就業(yè)機(jī)會和收入。在城市，在堅(jiān)持“零就業(yè)”政策的同時(shí)，政府出資對就業(yè)困難的家庭成員提供繼續(xù)教育和技術(shù)培訓(xùn)的機(jī)會，幫助其改變就業(yè)觀念，增強(qiáng)就業(yè)能力。也可參照殘疾人就業(yè)的做法，通過稅收優(yōu)惠等特殊政策，鼓勵(lì)企業(yè)吸納孝親敬老的就業(yè)困難人員，在一些重大工程項(xiàng)目和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，督促相關(guān)企業(yè)為城鎮(zhèn)就業(yè)困難群體留出工作崗位。

5.技術(shù)支持政策

進(jìn)入信息化時(shí)代，科學(xué)技術(shù)大大改變了人們的生活，深深影響著人們的日常行為。養(yǎng)老也不例外。從智慧養(yǎng)老到“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”，科學(xué)技術(shù)在養(yǎng)老領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。習(xí)近平總書記在主持中央集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要探索“區(qū)塊鏈+”在民生領(lǐng)域的運(yùn)用，積極推動區(qū)塊鏈技術(shù)在教育、就業(yè)、養(yǎng)老等領(lǐng)域的應(yīng)用，為人民群眾提供更加智能、更加便捷、更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。B18科技改變生活，也改變養(yǎng)老方式。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第44次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2019年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)8.54億，分布在城市、鄉(xiāng)村的各個(gè)角落。因此，適應(yīng)時(shí)代變化，對家庭進(jìn)行養(yǎng)老方面的技術(shù)支持，也是構(gòu)建家庭政策體系中必須考慮的問題。具體來講，可以對家庭成員進(jìn)行養(yǎng)老技能培訓(xùn)，使其掌握一些基本的照料、護(hù)理、急救知識，以更好地應(yīng)對老年人的照護(hù)需求。可以向有高血壓、糖尿病、心臟病等慢性疾病的老年人家庭提供測量設(shè)備，并進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，以及時(shí)關(guān)注老年人的健康狀況，做出飲食和藥物方面的合理調(diào)整。對于特殊老人，可提供一些高科技的技術(shù)設(shè)備，如智能手環(huán)、一鍵呼叫器等，將其與醫(yī)護(hù)中心和子女的手機(jī)聯(lián)網(wǎng)，為居家養(yǎng)老提供全方位的技術(shù)支持。此外，還可通過設(shè)備提供和技術(shù)培訓(xùn)，對具備條件的家庭推廣使用新技術(shù)，提高居家養(yǎng)老的便捷性，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量養(yǎng)老。

6.法律支持政策

從法律層面為家庭養(yǎng)老提供保障是老有所養(yǎng)家庭支持政策體系中必須具備的內(nèi)容。對家庭養(yǎng)老的政策支持，如果沒有必要的法律規(guī)范和約束，是不持久和不牢靠的。因此，構(gòu)建家庭政策支持體系，需要建立相應(yīng)的法律制度體系，保障老年人養(yǎng)老權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。目前，我國《憲法》《婚姻法》《老年人權(quán)益保障法》等已對老年人與其子女在贍養(yǎng)過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及法律責(zé)任做出了明確規(guī)定。但這些規(guī)定過于原則，需要細(xì)化，形成具有可操作性的規(guī)定。如：子女需定期回家看望老人，定期給予老人經(jīng)濟(jì)支持，對有照料需求的老人必須予以護(hù)理，而不能不顧老人意愿將老人送進(jìn)養(yǎng)老院，等等。另外，中國農(nóng)村有著根深蒂固的“養(yǎng)兒防老”觀念，大多數(shù)人包括老人都認(rèn)為，贍養(yǎng)老人只是兒子應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，與女兒無關(guān)。女兒看望老人或給老人錢物，只是女兒的個(gè)人意愿和孝心，與法律義務(wù)無關(guān)。這種認(rèn)識不利于法律規(guī)定的女兒作為父母法定贍養(yǎng)人義務(wù)的履行，也無形中增加了兒子的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，造成贍養(yǎng)父母責(zé)任失衡，不利于家庭養(yǎng)老的實(shí)施。因此，落實(shí)法律對女兒在贍養(yǎng)父母責(zé)任方面的相關(guān)規(guī)定在農(nóng)村顯得尤為必要。

7.其他支持政策

一些更為靈活多樣的非正式制度支持也可以在家庭支持政策體系中發(fā)揮作用，從而提高家庭的養(yǎng)老能力。例如，建立褒揚(yáng)機(jī)制，對尊重老人、善待老人的家庭給予褒獎(jiǎng)，將其事跡在社區(qū)、社會上進(jìn)行宣傳。借鑒“五好家庭”“最美家庭”的做法，對孝順老人的職工，在工作考核、晉升中予以優(yōu)先考慮。單位也可根據(jù)自身情況，給員工建立養(yǎng)老親職假，對有老人需要照料的員工，允許其有一定靈活的上下班時(shí)間，每月可享受一定的帶薪或半帶薪的親職假，并提供靈活的休假選擇。此外，完善老人同子女隨遷的配套措施，鼓勵(lì)老人和子女同居一處。對在異地工作并愿意接老人一同居住的子女，要打破其在低保、購房、教育、醫(yī)療方面的戶籍門檻，讓其能享受當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ洗?，減輕其生活壓力，增強(qiáng)家庭贍養(yǎng)老人的能力。對愿意返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和照顧老人的打工者，政府應(yīng)暢通社會保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)渠道，并由返回地政府積極為其創(chuàng)造再就業(yè)機(jī)會。以上種種，都應(yīng)在一個(gè)完整的養(yǎng)老保障家庭支持政策體系中有所體現(xiàn)。

實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)是廣大老人對晚年生活的美好向往，是黨和政府對人民的莊嚴(yán)承諾。社會化養(yǎng)老是我國養(yǎng)老政策關(guān)注的重點(diǎn)，也是大勢所趨。但是，在我國目前的情勢下，完全將工作重心放在社會化養(yǎng)老上，將全部希望寄于通過社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來增強(qiáng)老年人的經(jīng)濟(jì)支付能力，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，并不是明智的選擇。老齡化的日趨嚴(yán)重、財(cái)政和養(yǎng)老基金的支付壓力，使得社會化養(yǎng)老難以滿足老年人的養(yǎng)老需求，實(shí)際上多數(shù)老年人仍需依靠家庭的幫助度過晚年生活。而我國家庭養(yǎng)老的優(yōu)良傳統(tǒng)以及人們對家庭養(yǎng)老的高認(rèn)可度，均使得家庭養(yǎng)老具有其他養(yǎng)老方式所無法替代的優(yōu)勢。因此，在養(yǎng)老保障公共政策的制定中，應(yīng)創(chuàng)新思路，優(yōu)化舉措，在堅(jiān)持社會化養(yǎng)老的同時(shí)，構(gòu)建一個(gè)完整的家庭養(yǎng)老支持政策體系，通過對家庭經(jīng)濟(jì)、教育、人力、就業(yè)、技術(shù)等方面的政策支持，通過投資于家庭，強(qiáng)化家庭的養(yǎng)老功能，增強(qiáng)家庭的發(fā)展能力，最終實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂。

注釋

①《決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，人民出版社，2017年，第29頁。

②《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2019年11月6日。

③⑧班固：《漢書》，中華書局，1962年，第113、167頁。

④范曄：《后漢書》，太白文藝出版社，2006年，第737頁。

⑤王雷鳴編注：《歷代食貨志注釋》，農(nóng)業(yè)出版社，1984年，第213頁。

⑥歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局，1975年，第1346頁。

⑦楊天宇：《禮記譯注》，上海古籍出版社，2004年，第163頁。

⑨李小?。骸都彝ヰB(yǎng)老支持政策的國外鏡鑒》，《中國人大》2012年第14期。

⑩B14何歡：《美國家庭政策的經(jīng)驗(yàn)和啟示》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2013年第1期。

B11崔恒展：《基于唐朝給侍制度的家庭養(yǎng)老支持政策思考》，《山東社會科學(xué)》2013年第8期。

B12張正軍、劉瑋：《社會轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村養(yǎng)老：家庭方式需要支持》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2012年第3期。

B13吳帆、李建民：《家庭發(fā)展能力建設(shè)的政策路徑分析》，《人口研究》2012年第4期。

B15陳衛(wèi)民：《我國家庭政策的發(fā)展路徑與目標(biāo)選擇》，《人口研究》2012年第4期。

B16胡湛、彭希哲：《家庭變遷背景下的中國家庭政策》，《人口研究》2012年第2期。

B17于秀偉：《德國社會保險(xiǎn)制度中家庭友好政策的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《社會保障研究》2018年第4期。

B18習(xí)近平：《把區(qū)塊鏈作為核心技術(shù)自主創(chuàng)新重要突破口》，《人民日報(bào)》（海外版）2019年10月26日。

責(zé)任編輯：海 玉