馬云潔

一、引言

2018年1月交通運(yùn)輸部海事局下達(dá)了《交通運(yùn)輸部海事局關(guān)于開(kāi)展中小型船舶安全管理專項(xiàng)整治行動(dòng)的通知》[1]，各地海事局紛紛開(kāi)展中小型船舶專項(xiàng)檢查，取得了豐碩成果。據(jù)交通運(yùn)輸部海事局海上交通事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年涉及中小型船舶事故件數(shù)同比下降13.4%[2]，海上交通運(yùn)輸規(guī)范化程度明顯提升。2020年因受疫情影響，航運(yùn)市場(chǎng)處于不理想狀態(tài)。隨著中小型船舶安全管理專項(xiàng)整治行動(dòng)告一段落，中小型船舶安全隱患尤其是配員問(wèn)題又呈現(xiàn)去而復(fù)返的態(tài)勢(shì)。筆者在現(xiàn)場(chǎng)檢查中明顯感覺(jué)到中小型船舶缺員問(wèn)題呈逐漸上升的趨勢(shì)，與其相關(guān)的處罰扣分等問(wèn)題應(yīng)引起海事管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)航運(yùn)企業(yè)的重視。本文對(duì)中小型船舶缺員航行及其處罰記分問(wèn)題進(jìn)行探討。

二、中小型船舶缺員航行問(wèn)題的現(xiàn)狀

以上海海事局轄區(qū)為例，根據(jù)上海海事局行政處罰統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019年上海海事局轄區(qū)查處數(shù)量最多的違法行為是配員不足，共有2 368件，占比為13.98%。2019年度上海海事局九個(gè)分支局轄區(qū)中小型船舶缺員處罰違章案件共1 039件，其中缺船長(zhǎng)的處罰案件276件，占比約為26%，詳細(xì)數(shù)據(jù)見(jiàn)表1。

表1 上海海事局轄區(qū)中小型船舶缺員航行處罰案件統(tǒng)計(jì)表

對(duì)缺員航行進(jìn)行處罰時(shí)需考慮違法情節(jié)、危害程度、實(shí)際后果等因素，《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》第四節(jié)第二十三條規(guī)定：“對(duì)船舶所有人或者船舶經(jīng)營(yíng)人處以3 000元以上2萬(wàn)元以下罰款；對(duì)船長(zhǎng)處以2 000元以上2萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并給予扣留船員適任證書(shū)3個(gè)月至12個(gè)月的處罰?！蓖瑫r(shí)，對(duì)此項(xiàng)違法行為進(jìn)行扣分時(shí)，“海船及內(nèi)河船的船長(zhǎng)分別扣8分和4分，嚴(yán)重情況下被扣留適任證書(shū)后，需參加為期5天的相關(guān)培訓(xùn)并考試”。通常情況下，缺少船長(zhǎng)以外船員時(shí)，需同時(shí)對(duì)船公司和船長(zhǎng)罰款、對(duì)船長(zhǎng)扣分，而缺少船長(zhǎng)時(shí)，僅對(duì)船公司進(jìn)行罰款。

三、中小型船舶缺員航行原因分析

（一）安全生產(chǎn)理念不到位

《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》第六條規(guī)定，“船舶應(yīng)當(dāng)按照標(biāo)準(zhǔn)定額配備足以保證船舶安全的合格船員”。《中華人民共和國(guó)船舶最低安全配員規(guī)則》對(duì)此也有規(guī)定：船舶配員應(yīng)綜合考慮船舶種類、噸位、主推進(jìn)動(dòng)力裝置功率、航區(qū)等“硬件”要求，也需滿足船員值班、休息制度等“軟件”要求，為船舶配備合格的船員。一些船舶管理和經(jīng)營(yíng)人既對(duì)航運(yùn)業(yè)相關(guān)法律知之甚少，又不太重視行業(yè)安全：一方面知曉違法行為會(huì)導(dǎo)致罰款扣分，但自認(rèn)為如不被查到就可以逃脫監(jiān)管，存在僥幸心理；另一方面是對(duì)配員不足與發(fā)生事故之間的關(guān)系缺乏深刻理解，忽視了配員不足時(shí)船員疲憊導(dǎo)致的精力不足、身體狀況差、心情低落等問(wèn)題。而這些小問(wèn)題很可能會(huì)引起工作中的各種失誤，在積累到一定程度后釀成安全事故。

（二）管理公司過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益

眾所周知，船舶營(yíng)運(yùn)需要投入豐厚的資金。許多中小型船舶的個(gè)體私營(yíng)公司通過(guò)借款、貸款買船后，將公司掛靠在有營(yíng)運(yùn)資質(zhì)的公司下開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，自身對(duì)航運(yùn)相關(guān)的規(guī)定了解并不多，為降低成本，可能在人員配備上采取減員的不當(dāng)方法。筆者了解到，有些船東忽視高級(jí)船員所代表的專業(yè)技能和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)安全配員有錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為駕駛員就可以開(kāi)船，輪機(jī)員長(zhǎng)時(shí)間在船就能做好機(jī)艙的工作，普通船員也可以做好船上的工作，配備船長(zhǎng)和高級(jí)船員不是航行的必需條件，且節(jié)省他們的工資支出可以聘用更多的普通船員。在航運(yùn)業(yè)尚未回暖的大環(huán)境下，如果船東過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)不變，類似缺員航行的狀況會(huì)一直難以根除。

（三）船員社會(huì)性問(wèn)題

船員在船工作時(shí)需要滿足專業(yè)技能到位、身體條件適宜的雙重條件，與陸上職業(yè)相比，具有職業(yè)成長(zhǎng)期長(zhǎng)、級(jí)別晉升慢且方向單一、工作單調(diào)等特點(diǎn)，再加上長(zhǎng)期在大海航行帶來(lái)的家庭和身體方面的問(wèn)題，以及工作待遇、滿足感、成就感的獲得問(wèn)題，越來(lái)越多的航海專業(yè)畢業(yè)生不愿意加入到航海的隊(duì)伍中來(lái)，尤其不愿到船況較差、待遇較低的中小型船舶上工作。據(jù)《2018年中國(guó)船員發(fā)展報(bào)告》，沿海和內(nèi)河船舶持證船員中船長(zhǎng)平均年齡分別為50和48歲，其他高級(jí)船員平均年齡約為40歲和39歲[3]。而隨著中小型船舶老一代船員平均年齡逐步增大，缺少年輕一代“接棒”，這些高齡船員在安全意識(shí)、學(xué)習(xí)能力方面將暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)增大。那么船東受到影響的概率也會(huì)增大，最終形成惡性循環(huán)。

（四）處罰記分制度存在局限性

對(duì)于缺員航行的違法行為，在未發(fā)生事故且未存在加重情節(jié)的情況下，通常對(duì)船舶所有人或者船舶經(jīng)營(yíng)人罰款4 000到9 000元。對(duì)于配備船長(zhǎng)但缺其他高級(jí)或普通船員的船舶，不僅對(duì)船舶所有人或經(jīng)營(yíng)人罰款，也要對(duì)船長(zhǎng)進(jìn)行罰款并扣分?？梢?jiàn)，缺船長(zhǎng)時(shí)處罰責(zé)任人單一且罰款少、無(wú)扣分。相比配備船長(zhǎng)時(shí)動(dòng)輒每月兩萬(wàn)元以上的工資支出，不配備船長(zhǎng)時(shí)支出更少，在處罰和扣分問(wèn)題上“成本”相對(duì)較小。

筆者從海事數(shù)據(jù)庫(kù)中統(tǒng)計(jì)了2019年度全國(guó)配員不足不同分值的扣分狀況，具體數(shù)據(jù)見(jiàn)表2。

表2 2019年全國(guó)配員不足違法扣分狀況

從表2可知，因配員不足對(duì)船長(zhǎng)扣分的記錄共有3 473條，共計(jì)16 464分，占扣8分和4分分值案件數(shù)量的19%和18.4%，占比較大。年度周期內(nèi)已經(jīng)扣過(guò)分的船長(zhǎng)，在選擇工作船舶時(shí)必然更加警惕，同時(shí)，管理較差、違章較多的船舶招聘船長(zhǎng)工作的難度會(huì)提高，鋌而走險(xiǎn)缺船長(zhǎng)航行的概率也會(huì)隨之加大，因此需要進(jìn)一步完善扣分制度。

（五）海事監(jiān)管力度不夠，相關(guān)制度不健全

盡管有選船系統(tǒng)輔助執(zhí)法人員按照檢查周期檢查轄區(qū)船舶，但力度和覆蓋面仍然不夠，尤其對(duì)于一些逃避監(jiān)管的脫管船、幽靈船、走私船等。

在缺員處罰與扣分方面，處罰力度、對(duì)象和方式都存在局限，需進(jìn)一步完善現(xiàn)有的規(guī)章制度，使處罰與扣分更為合理。另外，筆者在工作中了解到，私營(yíng)中小型船舶公司的船舶配員大多由船東或公司負(fù)責(zé)招聘，船長(zhǎng)作為被雇傭者在安全配員上并沒(méi)有太大的話語(yǔ)權(quán)，不能很好地行使法律法規(guī)賦予的權(quán)力，對(duì)于被扣分頗為氣憤也無(wú)可奈何，因此需要在制度規(guī)范中進(jìn)一步確保船長(zhǎng)在配員方面有足夠的權(quán)力。

四、對(duì)策及建議

為減少中小型船舶存在的缺員航行及相關(guān)的處罰扣分問(wèn)題，筆者提出以下幾個(gè)方面的建議。

（一）深植安全管理理念

船公司、船東應(yīng)落實(shí)好安全管理主體責(zé)任，深植安全管理理念。一方面是船公司、船東需了解安全相關(guān)事故案例和安全管理法律法規(guī)，特別是典型事故案例的具體因果，知曉缺員造成事故后對(duì)船員個(gè)人、家庭、公司等的危害，用“以案促管”輔助“以查促管”，另一方面也需讓管理者明確船長(zhǎng)在船上的重要性與必要性，重視船長(zhǎng)職務(wù)的不可替代性。建議在對(duì)船公司進(jìn)行安全管理體系審核時(shí)重點(diǎn)監(jiān)督該模塊，同時(shí)海事部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)著重對(duì)船員培訓(xùn)中的事故案例部分進(jìn)行問(wèn)詢，進(jìn)而督促船公司做好案例學(xué)習(xí)，保證船員對(duì)安全配員的警覺(jué)性。

（二）做好船員職業(yè)保障工作

1.優(yōu)化船員隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)

船員是航運(yùn)業(yè)發(fā)展的根本，合理的船員梯隊(duì)才能保障行業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。年輕船員有更強(qiáng)的學(xué)習(xí)渴望與激情，可塑性較強(qiáng)，需要提高年輕船員的比例，畢竟在年輕一代的船員中更易筑牢航行安全和安全配員的根基。

2.加強(qiáng)行業(yè)價(jià)值觀培訓(xùn)

船員技能培訓(xùn)對(duì)船員履職、提升船員素質(zhì)非常關(guān)鍵，但船員價(jià)值觀培養(yǎng)、行業(yè)精神傳承也不容忽視。隨著我國(guó)“交通強(qiáng)國(guó)”“海洋強(qiáng)國(guó)”等國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家在交通、航運(yùn)領(lǐng)域的投入越來(lái)越多，給船員發(fā)展提供了新的平臺(tái)和機(jī)遇。若參加過(guò)航海教育培訓(xùn)的學(xué)員都不愿意從事這個(gè)行業(yè)，對(duì)自己所學(xué)專業(yè)、所做工作沒(méi)有榮譽(yù)感、獲得感，那么船員的高流失率就不會(huì)降低[4]。建議在培訓(xùn)中增加船員職業(yè)及其價(jià)值的內(nèi)容，激發(fā)他們對(duì)本行業(yè)的歸屬感和使命感，同時(shí)在培訓(xùn)時(shí)關(guān)注船員思想變化，爭(zhēng)取通過(guò)教育培訓(xùn)把人才留下。

3.轉(zhuǎn)變社會(huì)觀念，提升船員福利

眾所周知，從事船員職業(yè)比較辛苦，又難以照顧家庭，船岸薪水差距逐步縮小是又一現(xiàn)實(shí)，從航海院校畢業(yè)后放棄船員這條路的學(xué)生也越來(lái)越多。守好航運(yùn)安全底線需要高素質(zhì)人才，而海員們也需要合理的生活保障。想要解決這個(gè)矛盾，所有相關(guān)的行業(yè)都需要作出努力。一方面需要提升船員的社會(huì)地位和影響力，如進(jìn)行“水上安全知識(shí)進(jìn)校園”活動(dòng)時(shí)宣講典型船員事跡、各類艱險(xiǎn)歷程等，讓學(xué)生對(duì)船員有所了解并產(chǎn)生敬意，同時(shí)在各類航海類節(jié)日和活動(dòng)中向社會(huì)廣泛宣講，增加人們對(duì)船員的理解；另一方面，需整體適度調(diào)整船員收入，并形成一定的標(biāo)準(zhǔn)，在船員各類必要支出上給予補(bǔ)貼，讓船員做得舒心，慢慢形成良性循環(huán)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管，完善制度建設(shè)

1.強(qiáng)化船員上下船核查，加大檢查頻率和力度

海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船員上下船檢查時(shí)應(yīng)注意核查該船的最低配員情況、人證符合情況和船員的適任狀況；對(duì)于船員更換頻次低的中小型船舶，尤其是水工作業(yè)船舶和“脫管船”需要定時(shí)對(duì)船舶配員狀況進(jìn)行核查，例如每月、每季度進(jìn)行一次網(wǎng)上或電話核查，同時(shí)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員也應(yīng)按照選船標(biāo)準(zhǔn)做好現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，加強(qiáng)水工作業(yè)區(qū)巡視和陌生船舶的檢查；對(duì)于因配員不足已被處罰過(guò)的船舶應(yīng)提高警惕，對(duì)該船的其他檢查項(xiàng)目同樣從嚴(yán)監(jiān)管，對(duì)影響航行安全的項(xiàng)目做針對(duì)性核查；對(duì)于屢教不改、多次出現(xiàn)同樣問(wèn)題的中小型船舶，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“黑名單”制度，攜手其他部門(mén)共同應(yīng)對(duì)，向低標(biāo)準(zhǔn)船施加壓力。還可以采取定期開(kāi)展專項(xiàng)活動(dòng)的方式督促安全配員，在專項(xiàng)活動(dòng)期間對(duì)轄區(qū)船舶進(jìn)行全面梳理檢查[5]。

2.適度優(yōu)化中小型船舶配員要求

隨著船舶信息化、數(shù)字化水平不斷提高，船舶設(shè)備的智能化水平也在逐步提高，船員在操作設(shè)備、完成日常工作等方面都更加高效省時(shí)。在船舶最低安全配員證書(shū)中有一欄“特殊要求或條件”，允許所配船員數(shù)量在符合條件的情況下做適當(dāng)?shù)脑鰷p?？梢蕴接懺跐M足工作需要的情況下適當(dāng)對(duì)中小型船舶的配員做出優(yōu)化，用“合理減少配員”取代“缺員”，這需要船公司與海事管理機(jī)構(gòu)共同努力得出最優(yōu)解。

3.調(diào)整罰款額度，加大對(duì)違法公司的處罰

一些中小型船舶管理公司寧可被罰款扣分，也不愿滿足最低配員要求，另外有些船長(zhǎng)在公司影響下很難起到合理配員的監(jiān)督作用，對(duì)航行作業(yè)安全與行業(yè)發(fā)展影響較大。海事管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展船舶檢查時(shí)遵循的是必檢、應(yīng)檢與可檢的分級(jí)機(jī)制，建議對(duì)于配員不足這類數(shù)量較多的違法行為在選船評(píng)估時(shí)單獨(dú)進(jìn)行記分，加大評(píng)分?jǐn)?shù)值，進(jìn)行針對(duì)性打擊，并對(duì)船公司管理體系評(píng)估時(shí)也同樣進(jìn)行針對(duì)性檢查。應(yīng)從立法層面加大對(duì)船公司的處罰力度，綜合考慮管理水平和違法船舶類型等情況確定合理的處罰數(shù)額，從而督促船公司履行好主體責(zé)任。

4.適當(dāng)調(diào)整船員違法記分

船員違法記分制度中最突出的問(wèn)題是在缺船長(zhǎng)時(shí)怎么扣分。其他船員在船工作時(shí)必定是了解船舶缺少船長(zhǎng)的，是否可以對(duì)其他船員進(jìn)行扣分？建議把在船船員看作一個(gè)整體，只要缺員就對(duì)所有船員進(jìn)行扣分，從而促使船舶配員足夠?？鄯肿鳛橐环N后續(xù)監(jiān)管措施，在對(duì)船長(zhǎng)的約束與被賦予的責(zé)任上并未完全吻合[6]，需要繼續(xù)完善扣分制度，并強(qiáng)化船公司審核。

五、結(jié)語(yǔ)

中小型船舶配員不足及其處罰扣分問(wèn)題是長(zhǎng)年累月形成的一類違法頑疾，不僅與公司、船東和船員管理及履責(zé)有關(guān)，也與航運(yùn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體形勢(shì)有關(guān)，還與海事部門(mén)管理的嚴(yán)格程度、管理方法和法律法規(guī)的完善程度有關(guān)。希望能夠通過(guò)各方努力及時(shí)治理這一頑疾，營(yíng)造更好的航運(yùn)環(huán)境，促進(jìn)中國(guó)航運(yùn)業(yè)的健康發(fā)展。