宋梅 北京市社會(huì)科學(xué)院城市問(wèn)題研究所

在過(guò)去的幾十年里，自然科學(xué)家和社會(huì)科學(xué)家一直致力于提高大眾對(duì)災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，這既增強(qiáng)了大家的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，也加劇了當(dāng)代人的焦慮意識(shí)。風(fēng)險(xiǎn)一直存在但并非一定會(huì)造成大規(guī)模的人員傷亡或破壞性影響，如果災(zāi)難發(fā)生在人煙稀少的地區(qū)，那么降低其損失將容易得多。在當(dāng)代社會(huì)需要特別重視是的是超大城市的風(fēng)險(xiǎn)管理，常住人口數(shù)量超過(guò)1000萬(wàn)的超大城市，在本國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、交通和社會(huì)文化結(jié)構(gòu)中具有戰(zhàn)略作用，同時(shí)也處于世界城市網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點(diǎn)，可以被稱為當(dāng)代社會(huì)的“高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域”，其脆弱性和破壞性影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)社會(huì)和鄉(xiāng)村地區(qū)。

人口高度集中的超大城市作為城市化發(fā)展區(qū)域不平衡的極端形態(tài)，截止2019年底，我國(guó)已有7座超大城市，這7座城市的人口總數(shù)已超過(guò)1.5億，占國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)比重接近20%，超大城市為工業(yè)和服務(wù)業(yè)活動(dòng)提供了現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施和交通設(shè)施以及獲得廉價(jià)的資本、勞動(dòng)力和充分的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，但超大城市的這些優(yōu)勢(shì)也建立在人類迄今為止最復(fù)雜的城市系統(tǒng)開(kāi)發(fā)與管理水平之上，超大城市系統(tǒng)通過(guò)創(chuàng)建路徑依賴增強(qiáng)便利，路徑依賴與不同類型的基礎(chǔ)設(shè)施綁定在一起。在一個(gè)人造系統(tǒng)的共同進(jìn)化和適應(yīng)過(guò)程中，子系統(tǒng)中的微小變化有可能在更高的系統(tǒng)級(jí)別上引發(fā)不均衡，產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。這意味著物理基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)結(jié)構(gòu)相互影響，系統(tǒng)中的任何元素都有可能觸發(fā)最終影響整個(gè)系統(tǒng)的變化，超大城市中發(fā)生的突發(fā)事件、極端事件、災(zāi)難性事件更容易引發(fā)大規(guī)模的社會(huì)恐慌、供應(yīng)危機(jī)、秩序混亂。超大城市既可能是風(fēng)險(xiǎn)的受害者，也可能是風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生者。因此，必須將特大城市視為高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，特大城市的風(fēng)險(xiǎn)管理、城市復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的能力創(chuàng)建研究必將成為城市政策的核心內(nèi)容。

一、整體性視角認(rèn)知特大城市風(fēng)險(xiǎn)

復(fù)雜性、非正式性、脆弱性、恢復(fù)力和風(fēng)險(xiǎn)是與特大城市風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)相關(guān)的方面，如果應(yīng)用系統(tǒng)觀點(diǎn)，創(chuàng)建特大城市復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，依賴于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害認(rèn)知的整體性視角：

1.在有效的風(fēng)險(xiǎn)治理戰(zhàn)略中必須考慮風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害形成的復(fù)雜原因，在整體分析的基礎(chǔ)上，不僅要考慮突發(fā)事件和災(zāi)難的主要影響因素，還要考慮根本原因；

2.在風(fēng)險(xiǎn)成因和災(zāi)害管理中，必須考慮多種相互作用和強(qiáng)化過(guò)程；

3.除了直接影響外，還有間接的長(zhǎng)期影響，從系統(tǒng)的角度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行理解；

4對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的理解要基于一個(gè)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，需要結(jié)合不同類型的知識(shí)，因?yàn)橥ǔ?yīng)用于風(fēng)險(xiǎn)治理的主要科技方法不足以整合超大城市社會(huì)的方方面面；

5.了解特大城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體不僅需要專業(yè)管理知識(shí)、科學(xué)知識(shí)，還需要了解實(shí)際情況和過(guò)去事件的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)等。

分析風(fēng)險(xiǎn)形成的各種因素，有助于加深對(duì)災(zāi)害復(fù)雜原因的認(rèn)識(shí)，并使決策者能夠確定相關(guān)的系統(tǒng)性防范策略。

二、超大城市風(fēng)險(xiǎn)的根源

1986年貝克將“當(dāng)代社會(huì)”定義為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自兩方面：1，自然災(zāi)害（例如地震和火山爆發(fā)，風(fēng)暴，洪水，干旱和熱浪，降雪，霜凍和雪崩以及全球海平面上升）。2，人為災(zāi)害，例如空氣，水和土壤污染，事故，火災(zāi)，工業(yè)爆炸，地面塌陷，疾病和流行病，社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，內(nèi)亂和恐怖襲擊，核事故以及戰(zhàn)爭(zhēng)。無(wú)論風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自何方，“風(fēng)險(xiǎn)”一詞通常與“威脅”、“不確定性”和“緊迫性”等相關(guān)，城市的管理能力越來(lái)越取決于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制與防范能力。因?yàn)樽匀粸?zāi)害和人為災(zāi)害不僅是技術(shù)方面的問(wèn)題，而且是非技術(shù)性的問(wèn)題，例如包括城市管理能力在內(nèi)的體制問(wèn)題，規(guī)劃系統(tǒng)的能力取決于控制自然資源開(kāi)發(fā)的體制能力。在這種情況下，政府的規(guī)劃、統(tǒng)籌規(guī)劃作用是非常必要的。遺憾的是，盡管特大城市為減少災(zāi)害作出了許多努力，但當(dāng)前城市開(kāi)發(fā)利用的法規(guī)、政策和規(guī)劃常常與現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)矛盾，與風(fēng)險(xiǎn)相的災(zāi)難和事故仍然頻發(fā)，主要原因在以下幾個(gè)方面。

（一）人口過(guò)快增長(zhǎng)和非正規(guī)就業(yè)

流動(dòng)人口增長(zhǎng)過(guò)快問(wèn)題成為超大城市管理者和規(guī)劃者考慮的首要問(wèn)題，特別是1990年戶籍制松動(dòng)后，涌向特大城市的流動(dòng)人口數(shù)量迅速增加。住房空間、城市基本公共服務(wù)的匱乏并不妨礙“民工潮”和懷抱夢(mèng)想的年輕人涌向超大城市，“城中村”和“群租房”如雨后春筍般涌現(xiàn)，過(guò)度擁擠、不安全的簡(jiǎn)易、臨時(shí)建筑之中容納了大量的外來(lái)流動(dòng)人口。為避免城市中心區(qū)人口過(guò)度膨脹，超大城市為安定下來(lái)的新移民提供了居住區(qū)的“衛(wèi)星城”，但因就業(yè)中心的無(wú)法外移，又引發(fā)了交通系統(tǒng)的空前壓力。

非正規(guī)就業(yè)已成為流動(dòng)人口更容易參與特大城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和賺取任何收入的入口，對(duì)支持工資有限的正規(guī)就業(yè)城市居民也很重要。依靠低工資勞動(dòng)力的特大城市經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性實(shí)際上得到了能夠提供各種廉價(jià)產(chǎn)品的非正規(guī)就業(yè)的支持。實(shí)際上，非正規(guī)就業(yè)并不影響特大城市的發(fā)展，而是如何盡量減少其對(duì)特大城市發(fā)展的負(fù)面影響。眾所周知，非正規(guī)就業(yè)往往是自發(fā)、無(wú)組織的，因此產(chǎn)生了許多負(fù)面的外部因素，如擁擠、犯罪、市容破壞等?？偟膩?lái)說(shuō)，特大城市的非正規(guī)就業(yè)人數(shù)高于中小城市。這可能是由于這一領(lǐng)域的城市化速度很快，城鄉(xiāng)之間的互動(dòng)為非正規(guī)部門的發(fā)展提供了更多的機(jī)會(huì)。不過(guò)，還需要對(duì)其進(jìn)行管理和組織，以避免混亂的發(fā)展以及可能損害公共生活的負(fù)外部性。

（二）不平等和社會(huì)分化持續(xù)擴(kuò)大

不平等和社會(huì)分化持續(xù)擴(kuò)大，從而加劇了特大城市的脆弱性。隨著特大城市居民在總?cè)丝谥兴急壤牟粩嗵岣?，城市貧困人口的?shù)量也在不斷增加。區(qū)域發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致貧困地區(qū)的人口對(duì)流向超大城市地區(qū)就業(yè)更加感興趣，因?yàn)槌鞘械母呓?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為正規(guī)和非正規(guī)部門提供了許多替代職業(yè)。超大城市及其周邊地區(qū)日益增長(zhǎng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)集中度和活動(dòng)吸引了外來(lái)人口，特別是來(lái)自農(nóng)村地區(qū)的流動(dòng)人口。從事不同行業(yè)的人群，收入差距相差巨大，最貧窮的人通常是最脆弱的。人口脆弱性的梯度與經(jīng)濟(jì)差異密切相關(guān)。低收入和中等收入人群的風(fēng)險(xiǎn)防范設(shè)置普遍較弱，即使是簡(jiǎn)單且具有成本效益的措施也往往不適用。因此，風(fēng)險(xiǎn)事件對(duì)中低收入階層的有形和無(wú)形損失有著更高的直接影響，在許多情況下，它們影響了整個(gè)城市的道路選擇。此外，由于城市化水平和發(fā)展階段的不同，超大城市的發(fā)展地區(qū)已經(jīng)擴(kuò)展到更遠(yuǎn)的地區(qū)，要執(zhí)行協(xié)調(diào)一致的政策是極其困難的，超市之間的交往活動(dòng)已經(jīng)超越了行政界限的劃分。

2019年中國(guó)GDP總量是990865億元，北京、上海、廣州、深圳、重慶作為超大城市，對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值貢獻(xiàn)率高達(dá)14.88%。而占中國(guó)地級(jí)行政區(qū)的9%的前三十強(qiáng)城市創(chuàng)造了中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)體量42%，事實(shí)上這個(gè)差值，恰恰說(shuō)明了超大城市的經(jīng)濟(jì)活力和對(duì)外來(lái)人口的吸引力。

2019年5座超大城市GDP排行榜總量排名 地區(qū) GDP總量（億元） 占GDP比重（%）上海 38155.32 3.85%2北京 35173.30 3.55%3深圳 26927.09 2.72%4廣州 23628.60 2.38%5重慶 23605.77 2.38%合計(jì) 147490.08 14.88%1

（三）土地資源匱乏和環(huán)境退化

超大城市地區(qū)土地價(jià)格昂貴，迫使開(kāi)發(fā)商采取集約化的土地使用做法：高密度的集中開(kāi)發(fā)。同時(shí)超大城市不斷向郊區(qū)蔓延，巨量城市垃圾也被運(yùn)送到郊區(qū)處理，大量垃圾焚燒或填滿已成為一種環(huán)境危害。環(huán)境惡化速度也不斷加快，工業(yè)化后最重要的危險(xiǎn)是空氣和水資源的污染，污染造成了包括生命和物質(zhì)在內(nèi)的許多損失。顯然，在城市規(guī)劃中規(guī)劃者會(huì)認(rèn)真考慮環(huán)境因素，將其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情景聯(lián)系起來(lái)并嵌入其中。但由于大城市內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系已經(jīng)發(fā)展到更為復(fù)雜的相互作用中，這一過(guò)程并不容易實(shí)現(xiàn)。一個(gè)功能性的特大型城市體系，必然同時(shí)經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和各種利益群體的博弈，超大城市的快速發(fā)展很容易超出土地和水的承載能力。從本質(zhì)上講，超大城市郊區(qū)乃至周邊地區(qū)人為災(zāi)害的頻繁發(fā)生大部分情況是由于空間規(guī)劃的不一致造成的，其原因有：（1）現(xiàn)有的空間利用不符合現(xiàn)有的空間規(guī)劃；（2）空間規(guī)劃不符合規(guī)定。此外，空間利用的變化帶來(lái)了許多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，但也給城市帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。空間的使用政策必須在私有產(chǎn)權(quán)和公共利益之間取得平衡，空間的合理、規(guī)范利用和是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

（四）技術(shù)依賴和社會(huì)期望過(guò)高

超大城市被認(rèn)為是一種具有“創(chuàng)新”驅(qū)動(dòng)特征的社會(huì)空間，在這種空間中，目前降低風(fēng)險(xiǎn)的決策行動(dòng)主要是通過(guò)一種基于自上而下的組織模式來(lái)進(jìn)行的。而這種自上而下的決策模式與當(dāng)代社會(huì)知識(shí)的生產(chǎn)加劇了超大城市社會(huì)的脆弱性。用“脆弱性”來(lái)形容社會(huì)并不常見(jiàn)，當(dāng)然與大自然的巨大力量相比，人類具有先天的脆弱性。而在當(dāng)代社會(huì)中，當(dāng)城市的設(shè)計(jì)和規(guī)劃是以最大化的預(yù)測(cè)和控制為目標(biāo)，以廣泛想象的穩(wěn)定性為背景進(jìn)行判斷。因?yàn)槿藗兏杏X(jué)到不確定性，但為了追求確定性，所以轉(zhuǎn)向新技術(shù)，轉(zhuǎn)向新的科學(xué)成果，堅(jiān)信最新的技術(shù)可以對(duì)城市進(jìn)行更系統(tǒng)、更科學(xué)的管理。但是，新技術(shù)是有風(fēng)險(xiǎn)的，在超大城市中日益普及尖端的技術(shù)產(chǎn)品往往來(lái)不及進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)就已經(jīng)推向市場(chǎng)，滿足城市實(shí)際需要的技術(shù)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)已在許多情況下被統(tǒng)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析所替換，只能做出近似于現(xiàn)實(shí)的理論假設(shè)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和實(shí)證研究越來(lái)越被模型和理想化方案替代，經(jīng)驗(yàn)知識(shí)正在被主觀概率計(jì)算，社會(huì)因?yàn)闊o(wú)法進(jìn)行足夠規(guī)模的測(cè)試和觀察或根本無(wú)法按需要進(jìn)行重復(fù)實(shí)驗(yàn)。

當(dāng)代城市最大的歷史進(jìn)步是人類能動(dòng)性的擴(kuò)大。人的能動(dòng)性的條件是知識(shí)和技術(shù)，現(xiàn)在有大量的技術(shù)創(chuàng)新和層出不窮的新知識(shí)，調(diào)解人類與自然和彼此之間的關(guān)系。

現(xiàn)在很難在自然的“純”狀態(tài)下體驗(yàn)自然，因?yàn)樗皇苋祟惢顒?dòng)的影響，社會(huì)關(guān)系由越來(lái)越多的行政、法律或技術(shù)安排所調(diào)節(jié)。通過(guò)社會(huì)生產(chǎn)和構(gòu)建已經(jīng)成為社會(huì)事實(shí)的數(shù)據(jù)，從而構(gòu)成一種社會(huì)和政治現(xiàn)實(shí)，它強(qiáng)制執(zhí)行管理社會(huì)行為和制定社區(qū)生活的程序化規(guī)則。對(duì)當(dāng)今社會(huì)狀況的初步描述涉及到一個(gè)定量診斷：在社會(huì)領(lǐng)域和社會(huì)中介性質(zhì)中，大部分活動(dòng)不再與生產(chǎn)聯(lián)系在一起，而是與再生產(chǎn)聯(lián)系在一起；特別是知識(shí)的再生產(chǎn)，因此，首先要再現(xiàn)使特定效果和過(guò)程成為可能的條件。

技術(shù)的進(jìn)步，人們期望提供的公共服務(wù)絕對(duì)安全，因此在緊急情況下更多地依賴公共系統(tǒng)而不是自己的應(yīng)對(duì)策略。技術(shù)可以提供更好的預(yù)測(cè)、更安全的施工技術(shù)和即時(shí)反應(yīng)，但也會(huì)導(dǎo)致依賴性增加和額外的潛在危險(xiǎn)。

（五）全球產(chǎn)業(yè)鏈的影響

特大城市發(fā)展的初衷是為了加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而加強(qiáng)與全球市場(chǎng)的連接，吸引能夠刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)躍升的全球投資。與其他亞洲城市一樣，它在整合全球資本和地區(qū)廉價(jià)勞動(dòng)力的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造了眾多制造業(yè)、服務(wù)業(yè)，發(fā)展了供應(yīng)、生產(chǎn)和銷售的區(qū)域價(jià)值鏈。因此，到2000年后，中國(guó)特大城市地區(qū)定位似乎都在追求走向世界城市的全球地位。

在快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，地方范圍內(nèi)各種問(wèn)題的提出似乎被政府忽視了。過(guò)度的移民、非正規(guī)活動(dòng)的增加、城市貧困的加劇對(duì)交通擁堵、新出現(xiàn)的貧民區(qū)、收入差距的擴(kuò)大等產(chǎn)生了影響，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)致的快速城市化導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地的轉(zhuǎn)換、空氣污染、環(huán)境退化等。

全球和地方之間的沖突不可避免的，基于全球性的分工和產(chǎn)業(yè)鏈考慮，惡化的環(huán)境給污染嚴(yán)重的特大城市地區(qū)居民的健康帶來(lái)了致命的影響。

而且，一些地方性問(wèn)題已經(jīng)成為普遍性的問(wèn)題，許多城市政府、非政府組織和世界援助組織已經(jīng)開(kāi)始重視改善當(dāng)?shù)爻鞘猩?。諸如交通擁堵、城市貧困、貧民區(qū)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，已經(jīng)成為全球城市需要共同解決的問(wèn)題。全球與本地的互動(dòng)已經(jīng)變得相互關(guān)聯(lián)，而且關(guān)系更加復(fù)雜。

三、超大城市風(fēng)險(xiǎn)管理的框架

人口密度高、鄰近性和異質(zhì)性是超大城市的特點(diǎn)，擁有1000萬(wàn)居民以上的特大城市運(yùn)行，每天除了氣候風(fēng)險(xiǎn)和極端天氣事件外，還面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的各種環(huán)境、安全、衛(wèi)生挑戰(zhàn)，在城市可持續(xù)發(fā)展的軌道上如何正確的管理城市可能面臨的威脅，存在著不確定性。大城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理在過(guò)去一直沒(méi)有得到充分的重視，原因有很多。包括特大城市風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、政策制定的社會(huì)環(huán)境，以及特大城市有能力自行應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的錯(cuò)誤假設(shè)。如果采取行動(dòng)，大城市的決策者往往認(rèn)為他們的任務(wù)和責(zé)任僅限于應(yīng)急活動(dòng)。這是一個(gè)合乎邏輯和可以理解的立場(chǎng)，因?yàn)槌蟪鞘卸荚跒榱藵M足居民的基本需求而努力解決公共資源短缺的問(wèn)題，

隨著技術(shù)的進(jìn)步，社會(huì)的轉(zhuǎn)型，城市的風(fēng)險(xiǎn)管理在過(guò)去幾十年中發(fā)生了重大變化，特大城市的人群、身份、角色具有多元性，但在具有爭(zhēng)議的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”目標(biāo)下，提出一個(gè)更有建設(shè)性、更安全、更系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度是每個(gè)城市管理者和居住者的共同愿望。超大城市的未來(lái)定位既要保護(hù)城市核心發(fā)展事項(xiàng)，控制土地使用和維持關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，又要針對(duì)城市發(fā)展過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。

特大城市發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)管理旨在對(duì)城市人口準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和掌握的基礎(chǔ)上，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的運(yùn)行效率，快速?gòu)淖匀缓腿藶槲：χ谢謴?fù)的能力。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理所側(cè)重的手段、過(guò)程、目標(biāo)不同，框架主要包括三個(gè)優(yōu)先項(xiàng)：

（一）制度建設(shè)

在特大城市風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略框架中，“善治”被視為促進(jìn)持續(xù)減少風(fēng)險(xiǎn)努力的一個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。如果地方政府和相關(guān)部門能夠依靠適當(dāng)?shù)姆煽蚣?，針?duì)預(yù)防和減輕災(zāi)害的各種選擇，建立一個(gè)強(qiáng)有力的組織結(jié)構(gòu)，配備適當(dāng)?shù)墓ぷ魅藛T和資源，以實(shí)施災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理；如果城市中的所有利益攸關(guān)方，如科學(xué)和私營(yíng)部門、民間社會(huì)和其他企業(yè)部門都能參與進(jìn)來(lái)，提高風(fēng)險(xiǎn)的處置能力，確保逐一列出將減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)列為優(yōu)先事項(xiàng)的主要活動(dòng)的建議清單，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于多元主體參與作為制度基礎(chǔ)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是任何減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程的起點(diǎn)，這是一個(gè)需要多部門、多學(xué)科廣泛合作的領(lǐng)域，這些部門既包括所謂的“硬科學(xué)”，也包括那些與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面更為相關(guān)的“軟科學(xué)“?！坝部茖W(xué)”部門進(jìn)行監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)，“軟科學(xué)”部門通過(guò)系統(tǒng)地評(píng)估損失并跟蹤災(zāi)害的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響，多學(xué)科合作將更容易了解城市需要改進(jìn)的地方。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的過(guò)程主要從以下幾個(gè)方面著手：

風(fēng)險(xiǎn)分析：超大城市的特征、地位、影響、歷史和空間分布；

②風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、危害監(jiān)測(cè)：包括新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)；

③脆弱性和能力評(píng)估：社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)和環(huán)境、政治、文化因素；

④風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控能力、風(fēng)險(xiǎn)地圖、風(fēng)險(xiǎn)情景：預(yù)測(cè)能力、警報(bào)處理和傳播、響應(yīng)能力；記錄并繪制危害圖，制定脆弱性和能力指標(biāo)，并有系統(tǒng)地繪制和記錄；模擬開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)情景；

⑤系統(tǒng)評(píng)估發(fā)展規(guī)劃中的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)管理和傳播

在各個(gè)層面進(jìn)行安全文化教育，提高公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和適應(yīng)力；通過(guò)將社區(qū)納入信息傳播渠道，改善減少風(fēng)險(xiǎn)的溝通方式，提醒人們面對(duì)緊急情況提前做好準(zhǔn)備或更好地為減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮能動(dòng)作用。

目前專業(yè)人員和普通市民之間的知識(shí)轉(zhuǎn)移機(jī)制效率太低，無(wú)法向決策者和實(shí)踐者充分傳播知識(shí)，而且知識(shí)僅限于少數(shù)專家。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，社區(qū)參與和擴(kuò)大市民對(duì)風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的知情權(quán)、減輕風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)能力是減少自然災(zāi)害影響的更好辦法。

區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)信息管理在大多數(shù)城市尚處于起步階段，甚至還沒(méi)有系統(tǒng)、有組織地開(kāi)展。需要在各級(jí)舉辦專門的正式災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理課程和培訓(xùn)。大學(xué)和研究中心需要對(duì)市民進(jìn)行培訓(xùn)和能力建設(shè)需求評(píng)估，并在不同層次設(shè)計(jì)有吸引力的課程，以促進(jìn)了解。 教育提供者和研究人員之間的對(duì)話需要定期進(jìn)行，以便改善科學(xué)和政策之間的聯(lián)系，必須了解市民的具體需要，同時(shí)建立信任和信心，以便雙方共同努力，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力建設(shè)。

每一位超大城市的管理者都會(huì)被某個(gè)專業(yè)部門執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理制度不力而焦慮，各部門之間缺乏統(tǒng)一的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制仍是現(xiàn)代部門分工的弊端，此外，傳統(tǒng)的城市應(yīng)急管理體系也是一個(gè)嚴(yán)重的障礙，未將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制被視為風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中的優(yōu)先事項(xiàng)。

風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程涉及到在不確定性條件下進(jìn)行決策并采取行動(dòng)，因此在審視、確定城市風(fēng)險(xiǎn)的根源的同時(shí)，可以學(xué)習(xí)他人的經(jīng)驗(yàn)，避免重復(fù)同樣的錯(cuò)誤，并從其他地方已經(jīng)測(cè)試過(guò)的一些選擇中作出選擇，從而提高寶貴時(shí)間和資源的利用率。