張曉鈴

曾經(jīng)有一位老同志問我，你們當初是怎么規(guī)劃江蘇鐵路的，標準那么低，為什么不早點建設高鐵？我無言以對。類似的問題我在多個場合均有所聞，并在腦海中久久縈繞，不能釋懷。反復思考之后，遂依自己的親身經(jīng)歷和有關資料連綴成文，以回答社會各界對江蘇鐵路規(guī)劃的關注。

新中國成立以后，鐵路規(guī)劃、建設、運營均由鐵道部統(tǒng)一管理，地方政府只負責修建和管理地方鐵路。1992年，國務院批轉了國家計委、鐵道部《關于發(fā)展中央和地方合資建設鐵路的意見》，1996年，鐵道部和國家計委發(fā)布了《合資鐵路管理辦法（試行）》，地方政府參與鐵路建設的積極性逐步提高。

在2003年之前，各地的鐵路建設要求都是以單個項目向國家有關部門報送項目建議。如江蘇境內先后興建的沂淮鐵路、南京繞城鐵路、鎮(zhèn)大鐵路等地方鐵路，以及寧揚鐵路、新長鐵路等，都是按這個程序操作。雖然江蘇省在“九五”“十五”計劃中都有鐵路建設的內容，但都是適應國家鐵路建設計劃而定，比如“十五”計劃中的鐵路項目除了國家鐵路項目外，只有與鐵道部合資建設的新長鐵路、寧啟鐵路，還有鎮(zhèn)江至南翔、南京至宜興兩條地方鐵路。

2003年，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中提出了“加快發(fā)展鐵路、城際軌道交通”的要求。2004年，經(jīng)國務院批準，國家發(fā)改委發(fā)布了《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，這是新中國第一個鐵路行業(yè)性總體規(guī)劃，對于全國鐵路發(fā)展產生了重大影響，最大的亮點是提出了建設“四縱四橫”客運鐵路網(wǎng)的構想。這個規(guī)劃中涉及江蘇的項目很少，只有北京至上海、徐州至蘭州、南京至成都等三條客運專線，還有既有京滬鐵路電氣化改造項目，總里程只有400多公里。

2005年，國務院還批準了《長江三角洲城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃》，規(guī)劃了長江三角洲地區(qū)16市以上海為中心，滬寧、滬杭（甬）為兩翼的城際軌道交通主構架，其中江蘇境內有南京-上海、常州-江陰-常熟-蘇州、蘇州-嘉興等3條線路，總里程約440公里。

國家的這兩個鐵路規(guī)劃表明了加快鐵路發(fā)展的戰(zhàn)略方向，給全國人民以極大的鼓舞，但也表明，此后新建的鐵路項目必須先進入規(guī)劃。就江蘇而言，列入這兩個規(guī)劃的新建鐵路項目實在是太少了一點，僅有800多公里，在全國規(guī)劃新增鐵路營業(yè)里程中僅占3%左右，在全國規(guī)劃鐵路總里程10萬公里中江蘇僅占2%左右，這與江蘇作為經(jīng)濟大省的地位極不相稱，遠遠不能滿足江蘇經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求。

從2003年起，江蘇省委省政府與鐵道部多次會商江蘇鐵路建設工作，呼應鐵道部加快合資鐵路建設的要求，明確了雙方合作的方式、出資比例、工作制度等內容，形成了部省全面合作推進鐵路建設的新局面。省領導要求省鐵路辦積極與國家有關部門對接，爭取更多的新建鐵路項目，并加強江蘇鐵路規(guī)劃的編制。

根據(jù)省領導的指示精神，江蘇省鐵路辦公室組織編制了《江蘇省“十一五”至2020年鐵路建設和發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《江蘇鐵路規(guī)劃2005》），這是江蘇鐵路的第一個專項規(guī)劃，基本思路是在已經(jīng)列入國家規(guī)劃項目的基礎上，再增加一批新建項目，原則上把可能的線路都提出來。經(jīng)廣泛征求意見并反復修改后，2006年初經(jīng)省發(fā)展與改革委員會組織審查通過了《江蘇鐵路規(guī)劃2005》，之后又根據(jù)部省領導的會商結果陸續(xù)進行了相應的調整。

《江蘇鐵路規(guī)劃2005》提出：“十一五”至2020年期間，江蘇鐵路發(fā)展的戰(zhàn)略構想是：擴大運能，完善網(wǎng)絡，創(chuàng)新體制，領先全國。擴大運能：加快鐵路和城際軌道交通的建設，同時對現(xiàn)有鐵路進行擴能改造，使鐵路運輸由限制型向服務型轉變。完善網(wǎng)絡：圍繞鐵路主骨架，大力發(fā)展鐵路網(wǎng)絡建設，以高速鐵路、電化鐵路、城際鐵路為主干，以普速鐵路為重要分支，發(fā)展各類支線、專用線，形成具有三條超億噸能力的對外通道、六個過江通道、鐵路類型完善、服務功能齊全的“三縱六橫”鐵路網(wǎng)絡，實現(xiàn)省內中心城市之間均有鐵路通達，重要港口均有鐵路通達，重點企業(yè)都有鐵路專用線。創(chuàng)新體制：在鐵路領導體制、投資體制、建設體制和管理體制等方面進行積極的改革和創(chuàng)新。領先全國：爭取在路網(wǎng)的設施水平、運輸能力、路網(wǎng)規(guī)模等方面在全國處于領先地位。

《江蘇鐵路規(guī)劃2005》提出的建設和發(fā)展目標是：到2020年，實現(xiàn)3個突破（電氣化鐵路、城際鐵路、高速鐵路）;建設形成3條具有超億噸運能的對外通道（滬漢蓉、京滬、隴海鐵路）;新建12條鐵路;建設完善2個國家級鐵路客貨運樞紐（南京、徐州）;形成類型完善、功能齊全、技術先進、干線成網(wǎng)、方便快捷的“三縱六橫”的鐵路運輸系統(tǒng)。規(guī)劃新建鐵路里程（含南京樞紐）1795公里，既有線改造597公里，基本完成國鐵既有線電氣化改造。

應當說，這是一個大膽的規(guī)劃，僅從投資來說，“十一五”是“十五”的近10倍，這引起了多方面的爭議甚至是非議。比如，2006年省鐵路辦并入省交通廳后，我曾向廳黨組專門匯報過鐵路規(guī)劃情況，有個別同志明確表示反對，認為江蘇不需要修鐵路。但這個規(guī)劃得到很多人的支持，特別是各市縣的同志大力支持，省發(fā)改委多次指導我們修改完善，省委省政府主要領導都專門聽取匯報，分管領導更是多次聽取匯報，提出指導意見，使這個規(guī)劃得以提高完善。從全國鐵路的發(fā)展形勢和江蘇對鐵路的需求來看，我們堅信這樣規(guī)劃是非常必要的。

接下來就是與鐵道部和國家發(fā)改委的對接工作，省發(fā)改委、省鐵路辦與市縣的同志共同努力，新增項目逐一說明依據(jù)，爭取國家有關部門的理解和支持，同時根據(jù)國家鐵路發(fā)展的新形勢進行調整，有些意見不一致的項目通過部省領導協(xié)商會議研究確定。從2004年起，省政府與鐵道部連續(xù)簽訂了6個會議紀要，還有一些專項會議紀要，對原規(guī)劃項目進行調整和完善：一是增加新的項目，如海（安）洋（口）鐵路、南京至蕪湖城際鐵路延伸至安慶;二是調整建設時序，如寧杭鐵路原規(guī)劃是普通鐵路，后調整為高速鐵路，原規(guī)劃在2020年前開工建設，調整為2008年開工建設等。這些調整都進入了國家《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2008年調整）》。

2008年之后，隨著多條鐵路開工建設，市縣政府修建鐵路的呼聲日益強烈，通過部省會商，陸續(xù)又進行了一些調整，線路方面增加了徐州至連云港客運專線、徐州經(jīng)宿遷淮安至鹽城鐵路等，調整了連云港至淮安鐵路的走向;在線路標準方面將原規(guī)劃的普速鐵路都提高到時速250公里或200公里以上。到2010年，規(guī)劃線路里程比2008年又增加了500公里左右，建設標準全面提升。

2007至2008年，省鐵路辦委托鐵道第五勘察設計院和江蘇省交通科學研究院共同研究編制了《江蘇省鐵路支線、專用線中長期規(guī)劃》，研究年度初期為2010年，近期為2015年，遠期為2020年。該規(guī)劃是對全省干線鐵路建設和發(fā)展規(guī)劃的補充和完善，對城市的發(fā)展規(guī)劃也具有積極作用。規(guī)劃編制完成后，經(jīng)江蘇省交通運輸廳審核通過，發(fā)各市政府作為建設依據(jù)。規(guī)劃至2020年，江蘇省各市共計新（改）建106條專用線及支線，其中專用線102條，支線4條，總長度約為1387.6公里，總投資約為341億元，預測完成到發(fā)貨運量約為2.71億噸。

也是在2005年前后，江蘇省建設廳組織編制了《江蘇省沿江城市群城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃》，在國家《長江三角洲城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃》的基礎上進行了加密，豐富了規(guī)劃內容，后經(jīng)國家有關部門批準。這個規(guī)劃對《江蘇鐵路規(guī)劃2005》是一個重要的補充完善，后來的許多新建城際項目源自這個規(guī)劃。

在全省上下的共同努力下，到2010年全省已經(jīng)開工建設鐵路9條，處于項目審批階段的有多條鐵路，“十一五”期間鐵路投資遠遠超額完成了計劃，特別是滬寧城際鐵路于2010年建成、京滬高速鐵路于2011年中建成，極大地提振了鐵路建設的士氣，也展示了高速鐵路建設的美好前景，引導全省鐵路建設向深度和廣度進一步發(fā)展。在鐵路“十一五”規(guī)劃的基礎上，相繼編制了“十二五”“十三五”規(guī)劃，使全省鐵路建設形成了一個高潮?！督K鐵路規(guī)劃2005》中的項目到2020年已經(jīng)大部分建成，只有一二個正在建設中。我作為編制《江蘇鐵路規(guī)劃2005》的直接組織者對此倍感欣慰。

當然，以今天的眼光來看，《江蘇鐵路規(guī)劃2005》確實有一些不足之處，也有一些遺憾，主要是當年中國鐵路建設總體上還處于較低水平階段，高鐵建設還沒有開始，城際鐵路也還只是醞釀之中，更談不上各種軌道交通網(wǎng)絡的配套完善，還由于鐵路體制改革剛剛起步，我們的認識水平必然受限于當時的條件。但歷史就是這樣一步一步地發(fā)展的，《江蘇鐵路規(guī)劃2005》畢竟是江蘇省第一個完整獨立的鐵路規(guī)劃，并為之后的規(guī)劃奠定了基礎。

最后還有兩個具體問題需要說明一下：

一是新建線路標準問題。有人問為什么不多規(guī)劃高速鐵路。實際上，在2004年的時候，京滬高速鐵路還只是在研究中，并且建設方案還存在重大爭議，也就是輪軌與磁懸浮之爭，全國的鐵路都還是時速120公里的標準，直到2007年才有少數(shù)線路時速提高到200公里。2008年京津城際鐵路建成后，高速鐵路才進入人們的視野，相應的技術和標準等仍經(jīng)歷了一個完善提高的過程;在此之前，國家有關部門對高速鐵路一直持十分謹慎的態(tài)度，國家《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》中也只是提客運專線，而并沒有高速鐵路，2008年之后高速鐵路建設才逐步升溫，而且質疑不斷。在這種情況下，我們當然不可能提出高速鐵路的規(guī)劃，當時都是按照最高時速120公里進行規(guī)劃。好在后來進行了大幅度調整，江蘇新建鐵路大多是高速（時速250公里以上）或準高速鐵路（時速200公里左右），雖然因為項目形成時間不同，有些相連的項目之間標準不盡一致，但并不影響互通互連。其實鐵路也不必都建成高鐵，就像人身上的血管有粗有細一樣，鐵路網(wǎng)絡也應當由多層次線路組成，長途干線當然要建高鐵，但距離相對較近的城市之間就不必建高鐵，建了反而不科學不經(jīng)濟。國家有關部門對鐵路的分類標準現(xiàn)在已經(jīng)很明確，既有高鐵，也有城際鐵路、普速鐵路，還有郊區(qū)鐵路等，這是非?？茖W合理的安排。就江蘇而言，省內各城市之間的距離都不太遠，省會南京到各省轄市的最遠距離也只有300公里左右，建設標準再高也難以真正發(fā)揮作用，因為停得多了，高速也成了普速，而如果停得少，那建鐵路的目的反而達不到。因此合理安排路網(wǎng)結構非常重要，而不是高鐵越多越好，要知道高鐵的建設成本和運營成本很高。

二是蘇北鐵路問題。有人說，鐵路建設蘇北落后了，規(guī)劃對蘇北考慮不夠。蘇北鐵路落后這是事實，1998年之前蘇北腹地沒有一條鐵路，人們戲稱為“地無寸鐵”，新長鐵路和寧啟鐵路建設后，蘇北腹地有了鐵路，但過江是個大問題，新長鐵路采用輪渡過江，效果很不理想，至今仍未能發(fā)揮應有的作用。因此我們在編制《江蘇鐵路規(guī)劃2005》時，特別注意過江通道問題，并將南通至上海鐵路作為重中之重，同時規(guī)劃了連鹽鐵路、宿淮鐵路、連淮揚鎮(zhèn)鐵路等項目（后來又增加了徐宿淮鹽、連徐高速等），既考慮解決蘇北各市的通達問題，也考慮了鐵路過江問題。五峰山通道原規(guī)劃是建公路過江大橋，2007年就準備開工建設，在我們的建議下，省交通廳推遲了建設計劃，形成了現(xiàn)在的公鐵兩用的五峰山大橋。當然，由于基礎工作落后等原因，蘇北鐵路項目推進速度不夠理想，但要知道，蘇南的鐵路項目大多在國家規(guī)劃中，蘇北鐵路從無到有是一個十分艱難的爭取過程。好在現(xiàn)在全省鐵路建設已經(jīng)形成了全新格局，蘇北鐵路已經(jīng)縱橫成網(wǎng)，今年滬通鐵路和連鎮(zhèn)鐵路即將建成通車，大江南北鐵路連成一體即將成為現(xiàn)實，多年的夢想終于可以實現(xiàn)了。

（責任編輯：巫勇）