蔡翠紅 王天禪

【關鍵詞】特朗普政府;網絡空間戰(zhàn)略;“美國優(yōu)先”;大國競爭;網絡空間治理

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.08.004

2017年特朗普執(zhí)政之初，基本沿襲了奧巴馬政府時期的網絡政策，如加快聯(lián)邦政府網絡系統(tǒng)升級、加強關鍵基礎設施保護以及國家網絡安全綜合能力等。然而，網絡空間戰(zhàn)略作為美國國家安全戰(zhàn)略框架的重要組成部分，亦隨特朗普政府國家安全戰(zhàn)略的調整而經歷了重大轉型和突破。在2018年9月發(fā)布的《國家網絡戰(zhàn)略》中，[1]特朗普政府將維護美國在網絡空間中的優(yōu)勢與在科技生態(tài)中的影響力擺在了更突出的位置，并且在“美國優(yōu)先”與大國競爭思想的引導下對網絡空間政策進行了全面調整。從后續(xù)的一系列網絡空間戰(zhàn)略和政策行動中不難發(fā)現(xiàn)其日漸激進的趨勢，這對網絡空間國際治理進程和大國關系未來走向的影響不可小覷。為此，有必要對特朗普政府的網絡空間戰(zhàn)略全面深入地進行梳理，對其戰(zhàn)略轉變的思想根源和驅動因素進行分析，并判斷美國網絡空間戰(zhàn)略調整造成的國際影響。

特朗普政府網絡空間戰(zhàn)略的重心與特點

特朗普執(zhí)政以來，先后通過總統(tǒng)行政令、戰(zhàn)略文件、國防預算法案等政策文件對美國的網絡空間戰(zhàn)略進行重塑和調整。例如，特朗普政府突破奧巴馬政府對網絡行動邊界的劃定，將現(xiàn)實世界中大國競爭這一傳統(tǒng)安全問題引入網絡空間，并以此為由積極打造進攻性網絡力量。具體來說，特朗普政府網絡空間戰(zhàn)略的重心與特點主要可以歸納為以下四個方面。

一、加強網絡威懾和進攻性網絡能力建設

早在2011年7月，美國國防部發(fā)布的首份《網絡空間行動戰(zhàn)略》就已將網絡空間視為與陸、海、空、天并列的美軍“行動領域”。[2]2017年9月通過的《2018財年國防授權法案》明確要求特朗普政府加強網絡和信息作戰(zhàn)、威懾和防御能力，并要求在網絡空間、太空和電子戰(zhàn)等信息領域發(fā)展全面的網絡威懾戰(zhàn)略。[3]由此，美國在網絡空間的行動方式開始發(fā)生激進轉變。

美國網絡空間行動方式的轉變由三部政策文件推動完成。一是美國《國家網絡戰(zhàn)略》。在“以實力求和平”的理念指導下，該戰(zhàn)略概述了美國政府將如何處理網絡問題的廣泛愿景，并強調對實施網絡攻擊的對象施加“迅速、代價高昂和透明的后果”的重要性。二是2018年版的《國防部網絡戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略強調軍方應當“在威脅到達攻擊目標之前”將其遏止，甚至可以采用“前置防御”（Defend Forward）的戰(zhàn)術來摧毀美國境外的“惡意網絡活動源頭”。[4]三是2018年8月由特朗普總統(tǒng)簽署的關于“美國網絡行動政策”的第13號國家安全總統(tǒng)備忘錄。[5]該備忘錄旨在簡化國防部發(fā)起進攻性網絡行動的審批程序，使國防部長有權在緊急情況下立即發(fā)起網絡空間軍事行動。[6]上述三部政策文件扭轉了奧巴馬時期相對“克制”的網絡行動綱領。美國網絡力量的行動策略從主動防御轉變?yōu)椤扒爸梅烙保赐ㄟ^先發(fā)制人的網絡攻擊來威懾對手，并讓其他國家對美國的報復性網絡力量感到懼怕。[7]特朗普政府還賦予美國網絡力量在網絡行動領域更大的權限和行動范圍。美國國會中的兩黨委員會——網絡空間日光浴委員會（Cyberspace Solarium Commission）提出了“分層網絡威懾”（Layered Cyber Deterrence）的構想，進一步細化了在應對包括中國、俄羅斯等戰(zhàn)略競爭對手和其他挑戰(zhàn)時應采取的威懾手段。[8]這一公開的網絡威懾戰(zhàn)略體現(xiàn)了美國網絡安全戰(zhàn)略一直以來的特點，即通過公開透明的戰(zhàn)略文件對敵對勢力的進攻意愿進行“戰(zhàn)略威懾”，從而降低其受到威脅和攻擊的可能，保護美國本土及網絡空間的安全。[9]

此外，特朗普政府在推進網絡實戰(zhàn)化方面也推出了一系列政策措施，并不斷加大對進攻性網絡力量建設的投入。2017年8月，特朗普政府將原本隸屬于戰(zhàn)略司令部的網絡司令部升格為聯(lián)合作戰(zhàn)司令部，使之成為國防部下轄的十個聯(lián)合作戰(zhàn)司令部之一。網絡司令部在指揮權限和資源投入上獲得了大力支持，從規(guī)模上也得到了極大提升，組建了133支網絡任務部隊。此外，為支持網絡行動和開展網絡防御，美國陸軍于2017年8月啟動了史上最大規(guī)模的網絡空間后備力量動員工作，組建新的網絡特種部隊為網絡司令部提供關鍵支撐。[10]網絡作戰(zhàn)司令部成立后，積極參與多軍種的聯(lián)合演習以適應戰(zhàn)場環(huán)境，在“多域戰(zhàn)”聯(lián)合作戰(zhàn)理念下配合其他軍種的作戰(zhàn)行動。[11]2019年7月，國防部發(fā)布2018年版《國家軍事戰(zhàn)略》概要，提出要實行“一體化軍事戰(zhàn)略”。[12]除傳統(tǒng)的陸、海、空之外，聯(lián)合部隊及指揮官也必須高度重視“網絡空間的多樣化”，為網絡部隊轉型提供宏觀思路。[13]在2020年2月特朗普向國會提交的《2021財年國防預算法案》中，2021年投入網絡空間領域的預算將高達98億美元，較2020年的96億美元有所增長。[14]值得注意的是，預算法案要求美軍必須將網絡作戰(zhàn)能力整合到聯(lián)合軍種的計劃和作戰(zhàn)中，以增強美軍的軍事優(yōu)勢。

二、強調國內基礎設施安全

特朗普上任后，繼承了奧巴馬政府時期的一系列網絡安全政策，如延長了奧巴馬政府針對關鍵基礎設施的黑客入侵、重大拒絕服務攻擊、大規(guī)模經濟黑客入侵、選舉系統(tǒng)黑客入侵等網絡攻擊的制裁行政令。[15]但與奧巴馬政府相比，特朗普政府在國內基礎設施安全方面的政策更為全面和深入。

2017年5月，特朗普總統(tǒng)簽署了題為“增強聯(lián)邦政府網絡與關鍵性基礎設施網絡安全”的總統(tǒng)行政令。該行政令從關鍵基礎設施網絡安全、聯(lián)邦政府信息系統(tǒng)安全和國家安全三個層面來制定相應的網絡安全政策，拉開了美國全政府范圍內的網絡安全風險評估和政策部署的序幕。根據(jù)該行政令，美國各個政府機構都必須有效管理網絡安全風險并對自身的網絡安全工作負責。此外，行政令中強調要通過實現(xiàn)信息技術的現(xiàn)代化來加強聯(lián)邦計算機系統(tǒng)的安全。[16]

美國肆意指責一些國家對美國及其盟友發(fā)起網絡攻擊。圖為2018年7月14日，時任美國國土安全部長科斯特珍· 尼爾森在費城舉行的一場會議上重提“ 俄羅斯針對2016年美國總統(tǒng)選舉發(fā)動網絡攻擊”。

同時，特朗普政府在國土安全部設立了由部長直接領導的網絡安全與基礎設施安全局（CISA），專門負責保護美國本土基礎設施免受物理和網絡威脅，并協(xié)調各政府部門和私營部門之間的交流與合作。2019年9月公布的CISA首份《戰(zhàn)略愿景》（Strategic Intent）報告，強調該機構將領導和協(xié)調全國公私部門開展包括風險評估、應急處置、復原力建設和長期風險管理等方面的工作。自此，美國國內的網絡安全事務，包括由私營部門負責和運營的關鍵基礎設施網絡安全都由國土安全部統(tǒng)一領導和部署，形成自上而下、從聯(lián)邦到地方、從政府機構到私營部門的全面覆蓋。值得一提的是，該機構還將“中國、供應鏈與5G”作為當前的工作重點，稱“中國以及中國公司在包括5G技術在內的供應鏈中對美國構成持續(xù)威脅”。[17]

三、以“泛網絡安全化”服務大國競爭

自特朗普政府2017年出臺《國家安全戰(zhàn)略》報告以來，“戰(zhàn)略競爭對手”的話語就出現(xiàn)在多個網絡戰(zhàn)略文本和政策文件中。尤其是《國家網絡戰(zhàn)略》《國防部網絡戰(zhàn)略》兩份文件，不僅繼承了《國家安全戰(zhàn)略》對“戰(zhàn)略競爭對手”的定位，還進一步將“競爭對手”作為目標和對象，制定更為積極甚至激進的應對策略。例如，美國《國家網絡戰(zhàn)略》就在經濟繁榮和國家安全兩個層面都強調由“戰(zhàn)略競爭對手”造成的“威脅”：“在經濟上，中國通過網絡經濟間諜活動和知識產權盜竊使美國蒙受數(shù)萬億美元的損失?！盵18]同時，在安全上，肆意指責一些國家對美國及其盟友發(fā)起網絡攻擊。在當前美國網絡安全政策實踐中，網絡安全不僅僅是大國競爭的一個領域，更成為美國在政治、經濟、科技等其他領域開展大國競爭的手段。美國正通過將其他問題“泛網絡安全化”服務大國競爭。

第一，服務政治議題。美國通過在網絡安全議題上采取過度政治化的立場，將網絡安全作為抹黑和打壓競爭對手的政治籌碼和工具，如以黑客“干預大選”為借口對俄羅斯發(fā)起制裁。特朗普政府將中國作為“戰(zhàn)略競爭對手”后，這一方面的趨勢愈發(fā)明顯。美國國家安全顧問奧布萊恩（Robert C. OBrien）2020年6月在演講中妄稱“中國政府正隨意使用黑客技術來盜竊美國的商業(yè)和個人信息，并且他們同時動用了軍方和個人黑客”。他列舉了特朗普政府應對中國的各種手段，如限制華為公司在美國的商業(yè)活動、將中國政府機構和公司列入制裁名單、限制相關學生簽證等，并稱“將和盟國及伙伴國一起抵制中國共產黨對美國人民、美國政府和美國經濟的操縱以及對美國主權的侵蝕”。[19]

第二，服務經貿談判。美國將黑客攻擊和知識產權等問題作為對外貿易談判的標準內容，以網絡安全問題博取談判籌碼。例如，在2017年《北美自由貿易區(qū)協(xié)定》（NAFTA）重新談判正式開啟之前，美國互聯(lián)網企業(yè)在8月9日向美國貿易代表萊特希澤（Robert Lighthizer）及美國商務部長羅斯（Wilbur Ross）寫信，希望借助NAFTA重新談判的機遇，從北美地區(qū)開始重構、整合現(xiàn)有國際網絡安全規(guī)則體系，從而確保美國企業(yè)在數(shù)字貿易時代的利益。[20]在中美貿易談判過程中，美方也將一系列與網絡安全相關的議題納入其中，包括針對華為的禁令、網絡盜竊知識產權問題以及中國《網絡安全法》所涉及的數(shù)據(jù)本地化問題等。

第三，服務高科技領域大國競爭。美國以基礎設施安全為由出臺各種制裁和限制措施，打擊競爭對手的領軍企業(yè)和實體。例如，美國于2018年通過《美國出口管制改革法案》《外國投資風險管理現(xiàn)代化法案》，在技術出口路徑上針對“新興與基礎技術”設置更為嚴苛的限制，從立法層面構筑了技術出口和投資的高壁壘。[21]美國商務部以妨害美國的信息基礎設施和通信網絡安全為由將中國企業(yè)華為列入實體清單，限制美國企業(yè)對其出口產品與服務。2019年5月，特朗普總統(tǒng)發(fā)布《確保信息通信技術與服務供應鏈安全》的行政令，該行政令授權商務部對特定國家和外國供應商的電信產品及服務的交易活動實施禁止、暫緩或取消的措施。[22]2020年3月，特朗普總統(tǒng)簽署通過的《安全可信通信網絡法案》明確禁止聯(lián)邦資金用于采購華為、中興等被認為“對美國國家安全構成威脅”的企業(yè)生產的設備，以此保護美國的通信基礎設施。[23]

四、開展創(chuàng)新型網絡安全技術研發(fā)

2020年3月，美國國會網絡空間日光浴委員會發(fā)布最終報告，將美國當前處于網絡空間大國競爭不利地位的原因歸結為網絡安全技術優(yōu)勢的喪失。報告認為導致這一結果的原因在于，以往美國政府是技術進步的推動力，美國政府通過資助國家實驗室和高校科研項目，以及通過國防訂單推動新技術研發(fā)等方式來實現(xiàn)技術創(chuàng)新和進步，而近年來美國政府將原本傾注于技術研發(fā)的資源轉向了制造業(yè)和采掘業(yè)。[24]事實上，特朗普政府在開展創(chuàng)新型網絡技術研究方面出臺了多項政策，其主要任務是通過技術創(chuàng)新加強美國的網絡攻防能力建設。

作為推動技術創(chuàng)新的重要力量，國防部在支持網絡安全技術研發(fā)方面發(fā)揮了巨大作用?！?018財年國防授權法案》顯示，美國國防部將重點開展區(qū)塊鏈技術的潛在攻擊和防御性網絡應用。美國國防部國家安全技術加速器（National Security Technology Accelerator）項目于2019年5月正式更名為國家安全創(chuàng)新網絡（National Security Innovation Network）項目，并由負責研發(fā)與工程技術的副部長直接領導。該項目旨在引進美國高校和私營部門的技術人才，建立一支國防技術創(chuàng)新隊伍以解決事關國家安全的各類問題。[25] 2019年6月，國防部發(fā)布《數(shù)字現(xiàn)代化戰(zhàn)略》，指定了人工智能（AI）、云計算等需要優(yōu)先發(fā)展的技術領域，并提出四大目標任務，包括以技術創(chuàng)新謀求優(yōu)勢，提高效率和能力，維護網絡安全以實現(xiàn)靈活、有彈性的防御態(tài)勢，培養(yǎng)數(shù)字人才。[26]特朗普上任以來美國國防部重新成為技術研發(fā)和創(chuàng)新的重要支持者，包括對私營部門和商業(yè)領域技術創(chuàng)新的支持。

在聯(lián)邦政府層面，2019年12月，總統(tǒng)行政辦公室（Executive Office of President）與國家科學技術委員會（National Science and Technology Council）及其下屬機構聯(lián)合發(fā)布了《聯(lián)邦網絡安全研發(fā)戰(zhàn)略計劃》（Federal Cybersecurity Research And Development Strategic Plan）。這份計劃確定了四項需要增強的網絡防御能力（即威懾、保護、偵測和響應能力）和六個網絡安全研發(fā)的優(yōu)先領域（包括人工智能、量子信息科學、值得信賴的分布式數(shù)字基礎設施、隱私保護、安全的硬件和軟件以及教育和人才發(fā)展），并將此作為聯(lián)邦網絡安全研發(fā)活動和投資的重點。[27]同年特朗普政府發(fā)布的《美國主導未來產業(yè)》戰(zhàn)略規(guī)劃，明確將人工智能、先進制造業(yè)、量子信息科學和第五代移動通信作為決定美國未來命運的四大高端產業(yè)領域。總體看，特朗普政府高度重視創(chuàng)新技術研發(fā)，從國防部到聯(lián)邦政府都設立了明確的技術創(chuàng)新領域和范圍更廣的公私合作模式。

美國網絡空間戰(zhàn)略調整的動因

隨著網絡空間與政治、經濟、社會、軍事等領域的融合趨勢不斷加快，政府維護網絡安全和治理網絡空間的能力不斷面臨新的挑戰(zhàn)。網絡空間中的大國博弈逐漸白熱化、數(shù)字貿易壁壘和技術壁壘日益高筑，以及網絡犯罪和網絡恐怖主義等痼疾依舊，是推進網絡空間國際治理的羈絆。在此背景下，特朗普政府基于“美國優(yōu)先”原則和對美國當前重大挑戰(zhàn)的判斷出臺了《國家網絡戰(zhàn)略》，并在該戰(zhàn)略指引下搭建了網絡空間戰(zhàn)略的基本框架?！懊绹鴥?yōu)先”原則與美國對威脅認知的變化是特朗普政府調整網絡空間戰(zhàn)略的主要動因。

一、“美國優(yōu)先”原則指導下的網絡空間戰(zhàn)略轉向

作為特朗普競選話語的主旋律，“美國優(yōu)先”“讓美國再次偉大”成為其所有戰(zhàn)略宣言的出發(fā)點和歸宿。而就“美國優(yōu)先”原則的歷史來看，它提出的時機往往是美國與世界關系發(fā)生重大變化之際，其最終目的不是要背棄全球化或回到孤立主義，而是要追求以更低的投入和更高的回報來介入國際事務，為美國獲取長期戰(zhàn)略利益。[28]從特朗普入主白宮之后的一系列戰(zhàn)略和政策措施來看，這一指導原則得到了徹底的踐行。

第一，特朗普政府的網絡空間戰(zhàn)略在視野上更為集中。特朗普秉持美國利益至上的理念，將提高國內關鍵基礎設施安全作為優(yōu)先事項，淡化美國在國際合作與國際事務中的領導地位，并進一步強調堅持“以實力求和平”的理念來捍衛(wèi)美國在網絡空間的安全與利益。相比而言，奧巴馬政府時期的網絡空間戰(zhàn)略既強調國內網絡安全，又強調國際合作，突出美國在網絡空間國際事務中的領導作用，同時還堅持維護繁榮、安全和價值觀這三大美國核心利益。[29]特朗普政府則在《國家安全戰(zhàn)略》中將美國的戰(zhàn)略優(yōu)先事項明確為經濟繁榮與國家安全兩個方面，其《國家網絡戰(zhàn)略》中的四大目標也可概括為保障網絡安全和促進經濟繁榮兩個方面。

第二，特朗普淡化對“互聯(lián)網自由”等價值觀的追求，在網絡外交政策上的投入大幅縮減，國務院在網絡空間事務決策中的地位遭到大幅削弱。奧巴馬政府時期，美國側重于通過互聯(lián)網議題來進行公共外交，以推廣其所倡導的“自由的互聯(lián)網”理念。因此，奧巴馬政府在國務院設立網際事務協(xié)調員辦公室，由網絡安全領域資深專家克里斯·佩因特（Chris Painter）任協(xié)調員。特朗普上臺后，其首任國務卿蒂勒森（Rex W. Tillerson）于2017年8月宣布關閉成立6年之久的網際事務協(xié)調員辦公室，將其部分職能轉至經濟暨商業(yè)局（EB）。特朗普政府對傳播民主與自由價值觀并不重視，而是強調建立“以規(guī)則為基礎的國際秩序”，推行美國主張的網絡空間國際規(guī)則就成為網絡外交的使命。[30]完成這一使命的主要手段就是在網絡安全與經濟繁榮上占據(jù)優(yōu)勢，以此為國際社會作出表率，并潛移默化地改變其他行為體。因此，特朗普政府對國務院開展網絡外交的投入大幅縮減，一系列旨在推動“網絡自由、開放”的項目也被嚴重邊緣化。

在“美國優(yōu)先”原則指導下，特朗普政府轉變了前任政府積極參與國際事務、爭做網絡空間國際治理引領者的思路，轉而加強國內網絡安全能力建設，強調以安全與經濟繁榮為抓手推動建立以美國主張和利益為先的國際規(guī)則。

二、“大國競爭”話語下的威脅認知變化

特朗普政府網絡空間戰(zhàn)略轉向的另一重要推動因素，是美國戰(zhàn)略界對當前美國面臨威脅的認知產生了變化。這一變化的產生源于兩方面原因。

第一，美國在網絡空間大國中的相對優(yōu)勢被逐漸削弱，引起了美國戰(zhàn)略界的警惕。特別是近年來，中國在經濟發(fā)展、高科技創(chuàng)新等領域的追趕步伐不斷加快，中美之間的經濟實力差距快速拉近，軍事和科技領域的巨大實力差距也在不斷縮小，由此美國戰(zhàn)略界產生了前所未有的地位焦慮。[31]此外，網絡安全的不對稱性更加突出，防御難度大幅增加，[32]也間接削弱了美國在網絡空間的優(yōu)勢地位。2017年特朗普政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》中，將中國、俄羅斯列為“修正主義國家”，作為威脅美國國家安全的三大因素之一。而且特朗普還無端指責“中國和俄羅斯挑戰(zhàn)美國的實力、影響力和利益，企圖侵蝕美國的安全和繁榮”。[33]顯然，由于美國在網絡空間中的優(yōu)勢地位遭到相對削弱，不可避免地影響美國戰(zhàn)略界對美國所面臨的威脅以及大國競爭關系的判斷。

第二，美國從零和博弈與“新冷戰(zhàn)”的角度看待中國在網絡空間的發(fā)展和俄羅斯的網絡活動，形成了“大國競爭”語境下的威脅認知。自華為在5G研發(fā)和商用領域獲得巨大成功以來，美國政府一直致力于通過各種行政和立法手段對其進行打壓和遏制，并稱華為及其產品和服務對美國國家安全構成重大威脅。對華為的打壓實質上是為了維護美國在高科技領域的主導地位，體現(xiàn)出美國在技術、安全和經濟領域的零和思維，以及在高科技領域的“新冷戰(zhàn)”思想。美國強調網絡空間的意識形態(tài)宣傳和政治干預并非等級制和單向的，而是非對稱和雙向的。[34]在網絡空間領域，繼《國家安全戰(zhàn)略》發(fā)布之后，中國和俄羅斯被視為美國安全與繁榮的重大威脅，并頻繁出現(xiàn)在美國各種戰(zhàn)略文件中。在2020年3月網絡空間日光浴委員會發(fā)布的最終報告中，美國繼續(xù)把中國、俄羅斯等國家造成的威脅作為美國網絡安全的最大挑戰(zhàn)。在美國看來，這種挑戰(zhàn)是全面和復雜的，包括經濟、政治、社會、軍事和技術等各個層面。

美國網絡空間戰(zhàn)略調整的影響

基于“美國優(yōu)先”原則和“大國競爭”話語的美國網絡空間戰(zhàn)略調整，是美國試圖以自身安全與繁榮為基礎打造在網絡空間的絕對優(yōu)勢、重塑網絡空間大國關系的政治手段，但此舉同時也對網絡空間國際治理和網絡空間的和平穩(wěn)定造成巨大影響。

一、增加全球網絡空間的不穩(wěn)定因素

在“美國優(yōu)先”原則下，特朗普政府的網絡空間戰(zhàn)略體現(xiàn)出了單邊主義、非共贏和排他性特點，尤其是在涉及本國國家安全和經濟繁榮等核心利益時，特朗普政府頻頻使用經濟制裁、長臂管轄等單邊行動來達到其利益訴求。[35]此外，在“大國競爭”話語之下美國的威脅認知發(fā)生變化，導致美國與其他行為體在網絡空間中的摩擦和矛盾愈發(fā)普遍，競爭模式也呈現(xiàn)出越來越多的零和性。尤其是在美國以供應鏈安全、基礎設施安全甚至國家安全為由提出各種限制和制裁措施之后，相關國家和企業(yè)不得不采取措施加以應對和抵制，循環(huán)往復之下，越來越多的矛盾和問題在網絡空間中積累，不僅阻滯了國家間關系的發(fā)展與緩和，也使得網絡空間的穩(wěn)定受到影響。

在人類邁向信息社會、智能社會的過程中，網絡空間的戰(zhàn)略地位將進一步凸顯。與此同時，網絡空間的穩(wěn)定也面臨極大的挑戰(zhàn)。一方面，在規(guī)則體系缺失，各方認知理念差異較大的情況下，各國政府面臨網絡治理能力不足和網絡安全漏洞造成的壓力，亟須新的應對手段和方法來確保自身的網絡安全;另一方面，大國在開展網絡行動尤其是進攻性網絡行動時對網絡空間穩(wěn)定的擾動也更為劇烈。特朗普政府以所謂的“大國競爭”為由，采取激進和進攻性的網絡空間戰(zhàn)略，推動了網絡空間的“巴爾干化”，沖擊了原本脆弱的網絡空間穩(wěn)定狀態(tài)。

二、引發(fā)網絡空間軍事化和軍備競賽

特朗普政府積極踐行“網絡威懾”戰(zhàn)略，不斷加大對進攻性網絡力量建設的投入，并通過將網絡作戰(zhàn)力量融入其他軍種的聯(lián)合作戰(zhàn)行動之中來推進網絡力量的實戰(zhàn)化，使得網絡空間的和平穩(wěn)定面臨更多挑戰(zhàn)。而且，特朗普政府通過行政手段為網絡軍事行動賦權和“松綁”，并在《國防部網絡戰(zhàn)略》中提出了“前置防御”的作戰(zhàn)理念，不僅賦予美軍在其身處的世界任何地方展開網絡行動的權力，而且要求美軍在各種威脅發(fā)生之前就采取行動排除安全隱患。

在美國“以實力求和平”理念指引下，網絡空間難以避免地走向軍事化的危險道路。各國為了維護自身網絡安全，以及在網絡空間中謀求發(fā)展的基本權利，不得不投入更多資源以加強自身的網絡安全能力建設，從而在客觀上激化了網絡空間軍備競賽。

三、加劇網絡空間大國競爭和沖突

特朗普政府網絡空間戰(zhàn)略的一大特色就是突出“大國競爭”對美國網絡安全與基礎設施安全的威脅，并以此作為加強聯(lián)邦網絡系統(tǒng)安全與進攻性網絡能力建設的出發(fā)點。隨著國防部與國土安全部等安全機構在網絡空間政策制定和執(zhí)行上發(fā)揮越來越大的作用，美國在處理網絡空間大國關系時也普遍從安全視角出發(fā)，以“泛安全化”的思維指導其政策行動和選擇。例如，在所謂“黑客干預大選”事件中，美國沒有尋求通過外交對話來解決問題，而是公開指責俄羅斯政府是事件背后的主使，并且開展了多輪的外交制裁、經濟懲罰，包括關閉俄羅斯在美國的領事機構、驅逐外交官、制裁俄羅斯國家安全機構及其領導人等。這一事件表明，特朗普政府已經不再尋求通過對話來解決網絡沖突問題，而是不計后果地實施懲罰措施，其結果必然是激化大國之間的矛盾，甚至引發(fā)沖突。

四、遲滯全球網絡空間治理進程

特朗普政府激進化和進攻性的網絡空間戰(zhàn)略進一步加劇了網絡空間的無政府狀態(tài)，而其對多邊機制的不信任和工具化態(tài)度更是令全球治理進程受到阻滯。特朗普政府不僅不愿意投入政治資源和財政資源來推動建設國際治理機制，而且視網絡空間國際治理機制為落實美國網絡空間戰(zhàn)略的工具，并抵制不能為美國帶來實質利益的治理主張和治理機制。

例如，2017年6月聯(lián)合國信息安全政府專家組（UNGGE）因為美國代表堅持在共識文件中加入可通過經濟制裁、軍事行動等手段回應網絡攻擊的文字表述而宣告失敗。2018年11月，美國代表團拒絕在互聯(lián)網治理論壇達成的《網絡空間信任和安全巴黎倡議》上簽字。此外，特朗普政府對曾經被寄予厚望的“倫敦進程”也不屑一顧，不僅在政治上不積極參與，而且從資金方面也弱化了對該機制的支持。顯然，特朗普政府對聯(lián)合國等多邊組織的網絡治理規(guī)則沒有興趣，而是傾向于通過雙邊關系來達成新的網絡安全合作協(xié)議，甚至試圖通過國內立法加強此類合作，如《2017年美國—以色列網絡安全提升法案》《2017年烏克蘭網絡安全合作法案》。

美國在網絡空間國際治理機制上的后撤不僅使聯(lián)合國框架下的各項治理機制陷入困境，而且還增加了國際社會在打擊網絡恐怖主義和網絡犯罪等具體問題上的合作阻力，從而遲滯了全球網絡空間治理進程。

結?? 語

經過近四年的部署和構建，特朗普政府的網絡空間戰(zhàn)略已趨于成熟，其任內通過機構重組和政策調整，將美國網絡空間戰(zhàn)略聚焦于國內網絡和基礎設施安全，以及進攻性網絡能力建設，并以此作為美國應對“大國競爭”挑戰(zhàn)和國內網絡安全短板的主要路徑。特朗普政府在“美國優(yōu)先”原則和大國競爭話語影響下構建的網絡空間戰(zhàn)略，帶有明顯的單邊主義和排他性特點，這不僅加劇了網絡空間大國關系的緊張氣氛，而且客觀上加大了建立網絡空間共同秩序的難度。同時，特朗普政府激進化的網絡空間戰(zhàn)略理念和進攻性的網絡安全政策也進一步加劇了網絡空間的不穩(wěn)定狀態(tài)，其對國際治理機制的不信任和工具化態(tài)度也阻滯了網絡空間國際治理機制的建立和發(fā)展。

【本文是國家社會科學基金重大項目“總體國家安全觀視野下的網絡治理體系研究”（項目批準號：17ZDA106）的階段性成果】

（第一作者系復旦大學美國研究中心教授;

第二作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院）

（責任編輯：孟洪宇）

[1] The White House， “National Cyber Strategy of the United States of America，” September， 2018， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Cyber-Strategy.pdf.

[2] U.S. Department of Defense， “Department of Defense Strategy for Operating in Cyberspace，” July， 2011， https：//csrc.nist.gov/CSRC/media/Projects/ISPAB/documents/DOD-Strategy-for-Operating-in-Cyberspace.pdf.

[3] U.S. Congress， “National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2018 （H.R. 2810），” December， 2017， https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/2810.

[4] U.S. Department of Defense， “DoD Cyber Strategy，” September 18， 2018，? https：//media.defense.gov/2018/Sep/18/2002041658/-1/-1/1/CYBER_STRATEGY_SUMMARY_FINAL.PDF.

[5] “White House authorizes ‘offensive cyber operations to deter foreign adversaries，” September 21， 2018.https：//www.washingtonpost.com/world/national-security/trump-authorizes-offensive-cyber-operations-to-deter-foreign-adversaries-bolton-says/2018/09/20/b5880578-bd0b-11e8-b7d2-0773aa1e33da_story.html.

[6] Dwight Weingarten， “Congress Receives Long-Awaited Memorandum from White House on Cyber Policy，” March 17， 2020， https：//www.meritalk.com/articles/congress-receives-long-awaited-memorandum-from-white-house-on-cyber-policy/.

[7] Josephine Wolff， “Trumps Reckless Cybersecurity Strategy： The Administrations New Policy of Striking First at Online Attackers Might Invite Cyberattacks， Not Deter Them，” October 2， 2018， https：//www.nytlmes.com/2018/10/02/opinion/trumps-reckless-cybersecurity-strategy.html.

[8] Cyberspace Solarium Commission， “Final Report，” March， 2020， https：//www.solarium.gov/report.

[9]劉峰、林東岱：《美國網絡空間安全體系》，北京：科學出版社，2014年版，第240頁。

[10] Army News Service， “Newly Activated Guard Unit to Bolster Army Cyber Forces，” August， 2018， https：//www.army.mil/article/192601/newly_activated_guard_unit_to_bolster_army_cyber_forces.

[11]慕小明：《“多域戰(zhàn)”，美軍聯(lián)合作戰(zhàn)新亮點：打破軍種、領域界限》，載《解放軍報》2017年5月11日，第11版。

[12] The Joint Chiefs of Staff， “National Military Strategy 2018，” July， 2019， https：//www.jcs.mil/Portals/36/Documents/Publications/UNCLASS_2018_National_Military_Strategy_Description.pdf.

[13]鄭大壯：《美推進網絡部隊集成化暴露霸權野心》，載《解放軍報》2019年11月4日，第4版。

[14] “DOD Releases Fiscal Year 2021 Budget Proposal，” https：//www.defense.gov/Newsroom/Releases/Release/Article/2079489/dod-releases-fiscal-year-2021-budget-proposal/.

[15]國信安全研究院：《2016-2017年度美國網絡空間安全綜述》，2017年11月28日，http：//www.sic.gov.cn/news/91/8652.htm。

[16] The White House， “Presidential Executive Order on Strengthening the Cybersecurity of Federal Networks and Critical Infrastructure，” May 11， 2017， https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-executive-order-strengthening-cybersecurity-federal-networks-critical-infrastructure/.

[17] Cybersecurity & Infrastructure Security Agency （CISA）， “Strategic Intent - Defend Today， Secure Tomorrow，” September 10， 2019， https：//www.cisa.gov/publication/strategic-intent.

[18] 同[1]。

[19] Robert C. OBrien， “The Chinese Communist Partys Ideology and Global Ambitions，” June 24， 2020， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/chinese-communist-partys-ideology-global-ambitions/.

[20]中華人民共和國商務部貿易救濟調查局：《美企業(yè)呼吁將網絡安全貿易問題納入NAFTA談判議題》，http：//trb.mofcom.gov.cn/article/zuixindt/201709/20170902639106.shtml。

[21] U.S. Congress， “Export Control Reform Act of 2018（ECRA），” August， 2018， https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5040; U.S. Congress， Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018 （FIRRMA）， June， 2018. https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5841/text. 可參見王天禪：《美國新興技術出口管制及其影響分析》，載《信息安全與通信保密》2020年第4期，第14頁。

[22]黃紫斐：《美國網絡安全審查的政策體系分析》，載《信息安全與通信保密》2020年第6期，第26頁。

[23] U.S. Congress， “Secure and Trusted Communications Networks Act of 2019 （H. R. 4998），” March 12， 2020， https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/4998.

[24]同[23]。

[25] “Hacking for Defense （H4D），” https：//www.nsin.us/hacking-for-defense/.

[26] U.S. Department of Defense， “Digital Modernization Strategy 2019，” July 15， 2019， https：//media.defense.gov/2019/Jul/12/2002156622/-1/-1/1/DOD-DIGITAL-MODERNIZATION-STRATEGY-2019.PDF.

[27] Executive office of the President of United States， “Federal Cybersecurity Research and Development Strategic Plan，” 2019， https：//www.nitrd.gov/pubs/Federal-Cybersecurity-RD-Strategic-Plan-2019.pdf.

[28]汪曉風：《“美國優(yōu)先”與特朗普政府網絡戰(zhàn)略的重構》，載《復旦學報（社會科學版）》2019年第4期，第180頁。

[29]任政：《美國政府網絡空間政策：從奧巴馬到特朗普》，載《國際研究參考》2019年第1期，第7-8頁。

[30]同[28]，第185頁。

[31]趙慶寺：《“新冷戰(zhàn)”話語的演化邏輯與應對策略》，載《人民論壇·學術前沿》2018年第22期，第29頁。

[32]魯傳穎：《國際政治視角下的網絡安全治理困境與機制構建——以美國大選“黑客門”為例》，載《國際展望》2017年第4期，第37頁。

[33] “US Security Strategy Blinded by Arrogance， False Beliefs，” December 19， 2017， http：//www.globaltimes.cn/content/1080994.shtml.

[34]同[32]，第39-40頁。

[35]同[28]，第187頁。