逯云

摘要：縣級(jí)政府在政府層級(jí)結(jié)構(gòu)中的地位決定了其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中發(fā)揮決定性作用，然而縣級(jí)政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌環(huán)節(jié)擔(dān)任的事權(quán)不夠完善，上級(jí)政府的財(cái)權(quán)下放不夠合理，導(dǎo)致縣級(jí)政府無法獲得完善的財(cái)政資源，無法滿足財(cái)政支出的作用。由于缺乏合理的激勵(lì)效力，縣級(jí)財(cái)政行為在實(shí)際運(yùn)行中無法達(dá)到理想的效果。本文主要分析城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中縣級(jí)財(cái)政體制存在的問題，并提出有針對性的措施，在一定程度上發(fā)揮縣級(jí)財(cái)政體制在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的作用。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;縣級(jí)政府;財(cái)政體制

自改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展，然而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)無法有效的改善，反而越來越嚴(yán)峻。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生很大的影響，隨著改革開放的深入發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也產(chǎn)生一定的矛盾，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心矛盾之一。我國非常重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是黨中央一項(xiàng)重要的工作，能夠有效地解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)全面小康社會(huì)的建設(shè)。然而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌環(huán)節(jié)中縣級(jí)政府占據(jù)的位置非常重要，然而縣級(jí)政府的財(cái)政制度存在一定的問題，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌產(chǎn)生影響。因此，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)，縣級(jí)財(cái)政體制能夠促進(jìn)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策有效地實(shí)施。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中縣級(jí)財(cái)政體制存在的問題

（一）政府問層級(jí)結(jié)構(gòu)的問題

縣級(jí)財(cái)政體制問題非常突出，導(dǎo)致財(cái)政困境主要的原因在于，政府間層級(jí)結(jié)構(gòu)不夠合理。因此，政府間層級(jí)結(jié)構(gòu)不夠合理，導(dǎo)致縣級(jí)政府的財(cái)政體制無法充分發(fā)揮效果，直接出現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政困境。我國是一個(gè)單一體制的國家，政府的結(jié)構(gòu)主要由中央政府和地方政府構(gòu)成，地方政府又分成很多個(gè)不同的級(jí)別。中國政府具有復(fù)合色彩特征，中央和地方采用不同的立法機(jī)關(guān)，委托關(guān)系多元化，呈現(xiàn)出自下而上的權(quán)利執(zhí)行方式。全國人民代表大會(huì)由省、自治區(qū)、直轄市等代表組成，憑借選舉產(chǎn)生，委托關(guān)系呈現(xiàn)出橫向和縱向特征，任何階層的一方政府都要接受不同機(jī)關(guān)的管理，橫向管理主要是同級(jí)機(jī)關(guān)之間的管理，確保各類級(jí)別相同的機(jī)關(guān)可以互相制約與平衡，縱向機(jī)關(guān)主要是上級(jí)行政機(jī)關(guān)。由于橫向委托與縱向委托之間存在一定的差異，二者無法實(shí)現(xiàn)平衡，如果這兩項(xiàng)委托代理都能夠完整地落實(shí)，行政機(jī)關(guān)能夠同時(shí)代表國家與人民行使制約機(jī)制，那么縣級(jí)財(cái)政體制的實(shí)施將會(huì)比較完善，既能發(fā)揮個(gè)體的利益，又能本著全局的理念。然而在具體的實(shí)施中卻存在一定的問題，縣級(jí)政府是由人民選舉產(chǎn)生，并且具有一定的法律效力，縣級(jí)機(jī)關(guān)縣區(qū)內(nèi)的選舉不具備良好的制約關(guān)系，縣級(jí)政府在領(lǐng)導(dǎo)人選舉時(shí)一般是采用縱向管理的方式，橫向管理的效果不明顯，通過上級(jí)政府的考核與任命，導(dǎo)致縱向委托關(guān)系占絕對因素，縱向委托關(guān)系占據(jù)的權(quán)重非常大，整個(gè)委托代理難以實(shí)現(xiàn)橫向與縱向的平衡?？v向委托中自下而上與自上而下的委托關(guān)系也打破了平衡性，從縱向委托鏈接來分析，自下而上的委托代理關(guān)系行使非常多。

（二）事權(quán)角度下縣級(jí)財(cái)政體制存在的問題

自從1994年我國實(shí)施了分稅制改革，中央政府和地方政府的事全都非常清晰，二者具有明確的界限，中央政府采用集中的事權(quán)管理方式，結(jié)合國家安全外交與機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控、地方政府的事權(quán)主要是結(jié)合地方財(cái)政機(jī)關(guān)情況，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中消耗的能源進(jìn)行有效的分析，地方政府的支出主要結(jié)合地方的行政管理和行政事業(yè)產(chǎn)生的支出。1994年的分稅制改革，并難以將地方政府之間的事權(quán)做出差異性的分析。早在2003年，中國共產(chǎn)黨在十六屆三中全會(huì)就明確提出了政府間事權(quán)的劃分。處于全國性和跨省的事務(wù)，由中央直接管理，確保行政和市場統(tǒng)一、面向各個(gè)地區(qū)的地方性事務(wù)由地方管理，從而使中央和地方的事權(quán)非常明確，改善工作效率，有效地降低管理成本。然而這種劃分方式也存在一定的抽象性，把原則看得非常重要，縣級(jí)政府與上級(jí)政府之間的事全部能分離，二者之間的界限不夠清晰，上級(jí)政務(wù)服務(wù)具有權(quán)利優(yōu)勢，縣級(jí)政府的權(quán)力受到約束，導(dǎo)致縣級(jí)政府的財(cái)政體制效果難以充分發(fā)揮?？h級(jí)政府與高層政府的關(guān)系比較模糊，縣級(jí)政府與上層政府的關(guān)系不夠清晰，公共產(chǎn)品的應(yīng)用非常模糊，財(cái)政分擔(dān)機(jī)制不夠健全，在教育上中央政府的財(cái)力非常充足，可以有效地解決義務(wù)教育產(chǎn)生的支出，而縣級(jí)政府本身財(cái)力不足，在義務(wù)教育方面卻承擔(dān)了大部分義務(wù)，導(dǎo)致我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短缺，教育經(jīng)費(fèi)不足。政府職能不能有效地結(jié)合我國的市場機(jī)制，確保二者實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)充分發(fā)揮效果，縣級(jí)政府不能清晰地規(guī)范自身的職責(zé)，出現(xiàn)職能越位的問題，導(dǎo)致縣級(jí)政府財(cái)政體制難以有效地發(fā)揮作用。我國出現(xiàn)政企不分的問題，在國有企業(yè)中，政府的干預(yù)非常強(qiáng)，政府人員融人到企業(yè)的運(yùn)行中參與企業(yè)管理，無法發(fā)揮政府的職能，縣級(jí)政府的缺位非常突出，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中對財(cái)政支出的依賴性非常大。然而自從分稅制改革實(shí)施后，縣級(jí)財(cái)政在農(nóng)業(yè)支出中的比重非常低，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中縣級(jí)政府財(cái)政體制職能的有效發(fā)揮。

（三）財(cái)權(quán)視角下縣級(jí)財(cái)政體制存在的問題

縣級(jí)財(cái)政收入可以采用多元化的形式，其分類標(biāo)準(zhǔn)也存在很大的差異。當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政部門采用各類分類的方式進(jìn)行預(yù)算管理，結(jié)合不同的標(biāo)準(zhǔn)，將預(yù)算收入和非預(yù)算收入納入其中，預(yù)算收入又可以結(jié)合一般預(yù)算收入和其他收入?？h級(jí)一般預(yù)算收入主要來自營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等。非稅收入主要是國有資產(chǎn)經(jīng)營收入、地域市場等收入。在稅收收入環(huán)節(jié)，縣級(jí)政府結(jié)合一定的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了稅收分享，各類體制由縣級(jí)政府自主決定。基于財(cái)權(quán)視角，縣級(jí)政府財(cái)政體制之所以出現(xiàn)問題，主要是由于中央和地方稅稅種劃分不夠合理。中央的稅收劃分與地方政府存在不一致，對縣級(jí)政府的職能產(chǎn)生很大的影響，降低了縣級(jí)政府的稅收。因此，中央與地方政府間稅收劃分不夠科學(xué)，導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政體制的作用難以充分發(fā)揮。中央政府為了獲得更多的稅收收入，他們進(jìn)行大量的宏觀調(diào)控，對地方稅制產(chǎn)生約束，對地方稅制中發(fā)展比較好的地域進(jìn)行有效的征管，并且做出調(diào)整。例如山東省金融保險(xiǎn)業(yè)改善營業(yè)稅稅率是5%，這些稅率都納人中央體系內(nèi)，而減稅的部分大多都是地方稅收，如固定資產(chǎn)調(diào)節(jié)稅稅率為1%，這在一定程度上導(dǎo)致縣級(jí)政府財(cái)政體系的優(yōu)越性難以發(fā)揮?？h級(jí)政府沒有獨(dú)立的稅收立法權(quán)，自分稅制改革之后，我國采用立法的形式加以約束，完成了全國性稅和地方性稅收，然而地方政府的稅收獨(dú)立權(quán)沒法與立法的形式呈現(xiàn)，擁有的稅收權(quán)利很少，喪失了財(cái)政資源分配的權(quán)威性與話語權(quán)。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中縣級(jí)財(cái)政體制完善的措施

（一）轉(zhuǎn)換財(cái)政體制構(gòu)建思路

結(jié)合新經(jīng)濟(jì)制度對個(gè)體進(jìn)行分析，將交易作為最基本的手段，采用交易費(fèi)用分析的方式有效地完善資源配置，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，縣級(jí)財(cái)政體制重構(gòu)環(huán)節(jié)應(yīng)采用個(gè)體分析法，找到核心問題，從表象出發(fā)。交易概念與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)聯(lián)系緊密，在體制重構(gòu)中應(yīng)以交易作為經(jīng)濟(jì)行為，財(cái)政行為主要基于個(gè)體的個(gè)性化需求，如果某一需求的受益范圍比較單一，可以通過市場機(jī)制的調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)。交易具有整體性和外部特征，應(yīng)在需求的激勵(lì)下，個(gè)體會(huì)尋求另外一種實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的方式。因此，財(cái)政部門要結(jié)合個(gè)體和公共的需求，完善自身的財(cái)政行為，通過各類具體事項(xiàng)的分析，也可以采用固定組織的原則，通過交易費(fèi)用和成本的計(jì)算，二者要實(shí)現(xiàn)收支平衡，在組織的影響下，政府要對具體事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范對公共產(chǎn)品有效的組織，使公共產(chǎn)品更好地為人們服務(wù)。因此，在財(cái)政體制重構(gòu)時(shí)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)由政府到財(cái)政，在財(cái)政分析中應(yīng)該結(jié)合政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)，使政府層級(jí)結(jié)構(gòu)與財(cái)政層級(jí)結(jié)構(gòu)具有統(tǒng)一的關(guān)系。

（二）完善財(cái)政層級(jí)制度重構(gòu)

堅(jiān)持從個(gè)人到財(cái)政的思路，財(cái)政層級(jí)制度要順利的建立，與政府層級(jí)結(jié)構(gòu)形成對立統(tǒng)一，確保二者有直接的聯(lián)系。政府在財(cái)政活動(dòng)中是主要的承擔(dān)者，政府結(jié)構(gòu)在財(cái)政層級(jí)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮重要的作用。因此，要構(gòu)建完善的財(cái)政層級(jí)制度還應(yīng)規(guī)范政府層級(jí)結(jié)構(gòu)。財(cái)政層級(jí)不一定與政府層級(jí)產(chǎn)生直接對應(yīng)的關(guān)系，政府層級(jí)結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成了相對的穩(wěn)定性，財(cái)政層級(jí)制度卻也比較靈活，在沒法完整調(diào)整政府層級(jí)結(jié)構(gòu)的情況下，應(yīng)對財(cái)政層級(jí)制度進(jìn)行個(gè)別的調(diào)整，從而是政府層級(jí)結(jié)構(gòu)更加合理。政府層級(jí)結(jié)構(gòu)在穩(wěn)定的情況下，經(jīng)過稍微的調(diào)整實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，也能進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政層級(jí)制度的優(yōu)化，達(dá)到二者相互平衡與統(tǒng)一。我國財(cái)政層級(jí)制度的問題主要體現(xiàn)在財(cái)政層級(jí)過于繁瑣，縣級(jí)財(cái)政受到市級(jí)與省級(jí)財(cái)政的雙重管制，縣級(jí)財(cái)政制度的價(jià)值不能充分應(yīng)用，市級(jí)財(cái)政顯示優(yōu)越性，在市級(jí)各項(xiàng)事務(wù)中發(fā)揮作用，也對縣級(jí)財(cái)政產(chǎn)生制約。因此，有必要改變縣級(jí)財(cái)政對市級(jí)財(cái)政的過度依賴，實(shí)現(xiàn)二者的獨(dú)立。省級(jí)財(cái)政直接管理制度，在省級(jí)財(cái)政管轄制度的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政與市級(jí)財(cái)政分離，確保二者都能發(fā)揮相應(yīng)的效果。

（三）不同財(cái)政層級(jí)之間委托代理關(guān)系的重構(gòu)

在實(shí)際的財(cái)政運(yùn)行環(huán)節(jié)，任何一個(gè)財(cái)政層級(jí)之間都與其他的層級(jí)聯(lián)系，并沒法實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)行。因此，在不同財(cái)政層級(jí)之間，各類關(guān)系應(yīng)理清不同財(cái)政層級(jí)之間的關(guān)系，基本上實(shí)現(xiàn)委托代理關(guān)系，從而應(yīng)掌握政府層級(jí)關(guān)系之間的委托代理關(guān)系。橫向委托代理與縱向委托代理之間的關(guān)系不夠密切，縱向委托代理起到?jīng)Q定作用，二者不能統(tǒng)一發(fā)展，財(cái)政層級(jí)制度的有效媒介在于某一層級(jí)的政府受到另一層級(jí)政府的宏向委托這種委托關(guān)系。完善縣級(jí)財(cái)政體制環(huán)節(jié)，主要應(yīng)分清橫向委托和縱向委托之間的關(guān)系，防止縱向委托的權(quán)力過于集中，確保橫向委托得以順利實(shí)施。強(qiáng)化橫向委托，在相對削弱的橫向委托執(zhí)行中，政府應(yīng)通過有效的政策，確保同級(jí)政府之間可以得到互相的監(jiān)督與制約。

三、結(jié)語

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌環(huán)節(jié)加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政體制建設(shè)，規(guī)范縣級(jí)政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的功能，從而了解縣級(jí)政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中面臨的財(cái)政問題。通過對問題的有效分析，提出解決措施，實(shí)現(xiàn)橫向委托與縱向委托平衡，確保縣級(jí)財(cái)政體制在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中發(fā)揮更好的作用。