文/馬小毅

0 引言

2019年2 月18 日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《灣區(qū)綱要》),提出了“建設(shè)富有活力和國際競爭力的一流灣區(qū)和世界級城市群”的目標(biāo)，明確了以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎。從全球角度看，中心城市和城市群將真正成為參與全球競爭的主體，以大城市引領(lǐng)的城鎮(zhèn)群和都市圈將參與新的國際分工，《灣區(qū)綱要》及《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》都印證了這一點。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，交通作為“先行官”的定位已經(jīng)成為共識。為了實現(xiàn)一流灣區(qū)和世界級城市群的建設(shè)目標(biāo)，《灣區(qū)綱要》在交通上提出了“力爭實現(xiàn)大灣區(qū)（以下簡稱“灣區(qū)”）主要城市間1小時通達(dá)”的要求。目前,粵港澳大灣區(qū)四大中心城市中，即使處于地理區(qū)位中心的廣州離“1小時通達(dá)”的要求尚存在距離，因此，廣州有必要先行開展城市的灣區(qū)交通戰(zhàn)略研究，切實落實《灣區(qū)綱要》的要求。

1 廣州與灣區(qū)城市間交通聯(lián)系現(xiàn)狀

1.1 與灣區(qū)其他城市實現(xiàn)了交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通

一直以來，廣州都是華南地區(qū)的交通中心。2018年，在中國社會科學(xué)院頒布的“國家中心城市指數(shù)”的十大功能排比中，廣州在交通功能上排名第一。在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，廣州較早就實現(xiàn)了與灣區(qū)其他城市互聯(lián)互通，具體表現(xiàn)在：廣州鐵路樞紐是全國六大客運樞紐之一，主要有廣州站、廣州東站、廣州南站、廣州北站4座鐵路客運站，站場總規(guī)模達(dá)到30臺54線，其中與灣區(qū)東部城市連接的軌道主要有南站發(fā)出的廣深港高鐵、東站發(fā)出的廣深動車及新塘城際站發(fā)出的穗莞深城際，與灣區(qū)西部城市連接的軌道主要有南站發(fā)出的廣珠城際、廣州站發(fā)出的廣佛肇城際和瀝滘地鐵站發(fā)出的廣佛城際。廣州市域內(nèi)高速公路通車?yán)锍?030公里，里程數(shù)約占灣區(qū)的四分之一，位居灣區(qū)及全省第一，初步形成“兩環(huán)一半環(huán)十二射”的環(huán)形放射狀高速公路網(wǎng)格局。廣州與周邊城市目前共形成56個銜接通道。受珠江口的限制，廣州與灣區(qū)西部城市聯(lián)系要優(yōu)于東部，與佛山的聯(lián)系最為緊密，已建成銜接道路28條。比對2019年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《交通強國建設(shè)綱要》對區(qū)域通達(dá)時間提出的“都市區(qū)1小時通勤、城市群2小時通達(dá)、全國主要城市3小時覆蓋”基本要求，廣州在引領(lǐng)都市區(qū)或城市群發(fā)展的交通方面，無論是軌道還是道路網(wǎng)絡(luò)都已經(jīng)達(dá)到要求。

1.2 與灣區(qū)其他城市互動良性，廣佛同城效應(yīng)顯現(xiàn)

2019 年，廣州與粵港澳大灣區(qū)其他城市雙向客流交互量達(dá)到293萬人次/日，占廣州對外客流總量的73%，客流交互增長率呈快速上升趨勢，近4年年均增長率達(dá)10.3%，遠(yuǎn)高于往年（2011~2015年為6.6%，2008~2010年為5%）。白云機場、廣州南站、廣州站等交通樞紐超過20%客流來源于灣區(qū)其他城市，區(qū)域輻射帶動作用顯著。由于在交通層面上廣佛兩市已經(jīng)由邊界對接走向區(qū)域融合，廣佛日均客流交互量占廣州與粵港澳大灣區(qū)其他城市客流交互總量的61%，達(dá)到176萬人次/日，其中通勤出行比例占40%，與廣州市內(nèi)部出行中40.8%的通勤占比相當(dāng)，同城化的特征明顯。

1.3 與灣區(qū)其他城市中心之間的1小時交通聯(lián)系難以保障

位于廣州市中心的廣州站和廣州東站建成時間較早，沒有考慮高鐵的引入，而最近的高鐵廣州南站距離中心城區(qū)約20公里，從中心城區(qū)出發(fā)的客流通過乘坐地鐵或高快速路抵達(dá)廣州南站普遍在40分鐘左右，而既有通車及規(guī)劃在建的城際鐵路時速標(biāo)準(zhǔn)又都不超過200公里/小時，導(dǎo)致乘坐軌道從廣州到達(dá)香港、澳門中心間的時間一般都在2小時以上。廣州與灣區(qū)其他城市的聯(lián)系以公路為主，晚高峰期間部分道路運作擁擠，其中聯(lián)系最為緊密的廣佛、穗莞間連接通道負(fù)荷較高，與東莞方向主要通道平均飽和度達(dá)到0.82，廣佛同城化水平最高的中部廊道道路平均飽和度達(dá)到0.89，道路擁堵現(xiàn)象常發(fā)，高峰時段廣州與鄰近城市的1小時道路聯(lián)系難以保障。

2 發(fā)展態(tài)勢分析

2.1 “1小時交通圈”的內(nèi)涵剖析

一個人的一天24小時中，剔除8小時工作學(xué)習(xí)和8小時睡眠時間，通勤與生活娛樂共用剩下8小時，通常餐飲、家庭教育等需耗費4小時左右，娛樂休閑2~2.5小時，則留給交通的時間必須控制在1.5~2小時以內(nèi)（通常單程通勤時間不超過45分鐘），超過該數(shù)值。市民的其他生活需求會被壓抑，幸福感就會下降。大城市95%居民通勤單程出行時間一般推薦值不超過1小時。如果城市群內(nèi)城市之間的通達(dá)時間達(dá)到1小時，那么兩者在交通上就達(dá)到了同城的水平，必然會大大密切兩者之間的聯(lián)系，進(jìn)而提升整個城市群的能級。 “1小時交通圈”是高能級城市躋身世界級城市群的門檻。全球化與世界城市(GaWC)研究網(wǎng)絡(luò)在2018年對全球123個城市之間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系進(jìn)行分析，根據(jù)分析結(jié)果，高能級的城市之間有著更加密切的聯(lián)系，如在與香港聯(lián)系最密切的城市中，北京位于第一，廣州的聯(lián)系度在前十，但低于北京、上海。決定兩個城市間聯(lián)系密切程度的因素很多，但通達(dá)時間肯定是其中之一。如果廣州能率先將與香港、澳門的通達(dá)時間壓縮到1小時以內(nèi)，客觀上有助于《灣區(qū)綱要》提出的“支持香港、澳門融入國家發(fā)展大局”的快速實現(xiàn)。

2.2 機遇和挑戰(zhàn)

在“一帶一路”倡議下，更高層次、更大范圍融入全球城市坐標(biāo)體系，是廣州代表國家和城市群參與國際分工與競爭的基本趨勢，通過建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施，加強城市群內(nèi)部各城市之間的聯(lián)系，既是廣州的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也是地理區(qū)位的必然選擇。同時，廣州也是國內(nèi)唯一連續(xù)兩輪城市總體規(guī)劃（2011~2020年、2018~2035年）將國際綜合交通樞紐納入城市性質(zhì)中的國家中心城市，打造好的交通環(huán)境作為一個城市的品牌恰好與交通強國戰(zhàn)略的理念不謀而合。廣州城市經(jīng)濟(jì)形勢向好，近5年人口凈流入均在40萬人以上。根據(jù)《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2018－2035年）》（上報稿），2035年廣州市服務(wù)人口將由2018年的2210萬人增長到2500萬人；就業(yè)總規(guī)模將由2018年的862萬人增長到1300萬人，人口就業(yè)的增加為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供了必要的條件。而且在灣區(qū)四大中心城市中，作為交通基礎(chǔ)設(shè)施的載體——土地資源，廣州最為充裕。

同時，目前中國的大城市普遍已經(jīng)或者即將進(jìn)入存量甚至減量發(fā)展時代，如北京市提出“用地減量提質(zhì)和集約高效利用”；上海市明確提出要“實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長”；廣州市提出嚴(yán)控國土空間開發(fā)強度，設(shè)定土地資源消耗上限，將國土空間開發(fā)強度嚴(yán)格控制在市域面積的30%以內(nèi)。土地資源的集約使用要求，從源頭上限制了交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。

2.3 廣州與灣區(qū)其他城市間交通量預(yù)測

2.3.1 定量分析工具構(gòu)建

交通問題本質(zhì)上是在有限資源與有限信息條件下，讓千萬級別的、相互影響的有限理性行為個體在時空有序流動的超大規(guī)模組織優(yōu)化問題。為了科學(xué)預(yù)測未來的交通需求，需要強大的定量分析工具。在1995年建立并不間斷更新的廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略模型基礎(chǔ)上，基于海量數(shù)據(jù)，量身定做構(gòu)建了灣區(qū)交通的模型，重點分析廣州與灣區(qū)其他城市間的走廊需求及灣區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施的直連直通。海量數(shù)據(jù)包括傳統(tǒng)調(diào)查數(shù)據(jù)、交通信息數(shù)據(jù)和基于移動互聯(lián)的大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)總量超過1050億條。傳統(tǒng)調(diào)查數(shù)據(jù)方面：涵蓋三次全市交通綜合調(diào)查數(shù)據(jù)（1984年、2005年、2017年）、20余年對全市656個道路斷面交通流量的持續(xù)觀測數(shù)據(jù)、全市50萬個地塊的用地信息等；交通信息數(shù)據(jù)方面，包括全市500多萬張公交IC卡數(shù)據(jù)、全市地鐵閘機進(jìn)出站數(shù)據(jù)、全市2144個卡口交通流量檢測數(shù)據(jù)、全省480萬輛客貨車高速公路出行數(shù)據(jù)、廣州至全國的鐵路票務(wù)數(shù)據(jù)、廣州與全國200多個機場間的航空客流分析數(shù)據(jù)等；大數(shù)據(jù)方面，包括全國地級市間的騰訊遷徙數(shù)據(jù)、2500多萬個手機用戶數(shù)據(jù)、5000多萬個騰訊用戶出行數(shù)據(jù)、高德車速數(shù)據(jù)等。交通模型共包含5200個交通分區(qū)，涉及18萬個路段、1.5萬個交叉口，涵蓋大灣區(qū)全域。

2.3.2 預(yù)測流程設(shè)計

通過模型預(yù)測2035年廣州的對外交通需求與各類樞紐的客、貨運量，并將預(yù)測結(jié)果轉(zhuǎn)換為需求矩陣，加載到規(guī)劃年“基本情形”（Do Minimum）進(jìn)行分析以發(fā)掘存在的問題。“基本情形”引用《廣州市城市總體規(guī)劃（2011~2020 年）》確定的遠(yuǎn)景年交通規(guī)劃方案，針對“基本情形”指標(biāo)與目標(biāo)值的差距，提出相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃方案。

2.3.3 預(yù)測結(jié)果

到2035年，隨著粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展，廣州與周邊城市的交互將更加緊密，廣州與灣區(qū)其他城市客流交互規(guī)模將由2019年的293萬人次/日增長到577萬人次/日，主要增量集中在廣佛、廣中、廣莞深、深惠、深中等通道（見表1）。

3 戰(zhàn)略規(guī)劃方案

3.1 總體目標(biāo)

灣區(qū)交通強市。鞏固廣州在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)輻射能力最強、腹地最廣的綜合交通樞紐地位，通過與其他城市中心間的直連直通，實現(xiàn)1小時直達(dá)灣區(qū)其他中心城市及鄰近城市中心，進(jìn)一步密切港澳與內(nèi)地的交流合作，支撐國際一流灣區(qū)和世界級城市群的建設(shè)。

3.2 方案內(nèi)容

3.2.1 提升中心樞紐能級

按照國際一流城市中央火車站標(biāo)準(zhǔn)改造中心區(qū)的兩大樞紐——廣州站和廣州東站，為廣州與灣區(qū)其他城市間中心軌道直連奠定基礎(chǔ)。廣州站的定位為反映城市傳統(tǒng)歷史、人文、文化特色的綜合交通樞紐。廣州站改造以鐵路站場為核心、立體平臺為功能承載面，通過南北豎向交通核，便捷串聯(lián)鐵路站廳、地鐵站臺、長途客站等交通集疏運設(shè)施，形成地上地下“一體化”、功能綜合的交通樞紐。廣州東站定位為聯(lián)系港澳，服務(wù)灣區(qū)城市商務(wù)、通勤的灣區(qū)軌道交通中心樞紐。廣州東站改造以打造城市交通綜合體為原則，優(yōu)化功能布局和站房設(shè)計，實現(xiàn)南北互通，旅客高架進(jìn)站、地面出站；適度考慮車站綜合開發(fā)，改造東站長途客運站，形成集交通樞紐、公共服務(wù)、文化展示、旅游服務(wù)于一體的高鐵樞紐中心區(qū)。

表1 灣區(qū)各市間出行增長需求OD矩陣 單位：人次/日

3.2.2 構(gòu)建高速直達(dá)軌道網(wǎng)絡(luò)

（1）強化廣深港發(fā)展軸

延伸廣深港高鐵，線路起于廣州南站，至廣州站，長23公里，建成后西九龍至廣州站全長170公里，旅行時間約60分鐘。規(guī)劃廣深第二高鐵，新建線路始于深圳機場，經(jīng)東莞松山湖引入黃埔站，通過聯(lián)絡(luò)線銜接廣深五六線至廣州東站，旅行時間控制在60分鐘以內(nèi)。預(yù)留廣深港高速磁懸浮通道，線路始于香港，經(jīng)深圳、南沙副中心后至廣州中心城區(qū)，設(shè)計速度為600公里/h，線路全長約160公里，旅行時間約30分鐘。通過串聯(lián)廣州中心城區(qū)、東莞、深圳（前海）、香港（九龍）地區(qū)， 實現(xiàn)廣州至深港中心間多條高速軌道1小時內(nèi)互達(dá)。

（2）支撐廣珠澳發(fā)展軸

新建廣中珠澳高鐵，串聯(lián)廣州中心城區(qū)、南沙副中心、中山、珠海、澳門地區(qū)，促進(jìn)珠江西岸融入廣州鐵路樞紐高鐵網(wǎng)，填補珠江西岸高鐵空白，促進(jìn)珠江東西兩岸均衡發(fā)展，實現(xiàn)澳門、中山、珠海中心至廣州中心城區(qū)的高速直達(dá)，并將時間控制在60分鐘以內(nèi)。

3.2.3 建設(shè)區(qū)域結(jié)構(gòu)性直通道路

（1）構(gòu)建灣區(qū)南北、東西過境雙通道

構(gòu)建以增佛（天）高速、南沙至常平高速、從埔高速-番禺至南沙東部快速、佛江高速北延線組成的大灣區(qū)南北向、東西向過境雙通道，分離過境交通，提升中心城區(qū)對外輻射高速通道運行效率和城市服務(wù)能力，降低中心城區(qū)內(nèi)部城市道路交通負(fù)荷，進(jìn)一步強化中心城區(qū)與灣區(qū)城市間聯(lián)系。

（2）加密珠江口過江通道

適應(yīng)客流需求特征，加密珠江口過江通道，優(yōu)先加快北段過江通道建設(shè)，近期務(wù)必優(yōu)先建設(shè)蓮花山過江通道，加快啟動獅子洋通道建設(shè)，緩解虎門大橋、南沙大橋交通壓力。確保南中特大橋-萬頃沙連接線與深中通道同步建成，銜接深汕高速、江中高速，加強南沙副中心與灣區(qū)東西兩岸便捷聯(lián)系。謀劃新增跨江通道，在蓮花山通道與南沙大橋之間預(yù)控番禺至東莞通道，主要服務(wù)番禺和東莞城區(qū)之間聯(lián)系；在虎門大橋與深中通道間研究新增穗深通道，進(jìn)一步強化南沙在粵港澳大灣區(qū)中交通樞紐的地位。

3.2.4 完善體制機制

（1）率先推進(jìn)大灣區(qū)交通體制機制一體化

把實踐“一國兩制”作為最核心的戰(zhàn)略突破口，發(fā)揮區(qū)位、空間、政策與制度創(chuàng)新等綜合優(yōu)勢，打好“保持港澳繁榮穩(wěn)定”牌。在交通設(shè)施互聯(lián)的基礎(chǔ)上，打造灣區(qū)交通體制機制協(xié)同，構(gòu)建協(xié)同的運營方式、港澳參與投資運營的建設(shè)模式、協(xié)同的信息機制、協(xié)同的法律、服務(wù)機制，實現(xiàn)真正意義上的交通無縫對接。

（2）推進(jìn)城際鐵路公交化運營

在廣州市域范圍內(nèi)已建成的三條城際鐵路中，廣佛城際采用公交化運營模式，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益，為推進(jìn)其他城際線路的公交化運營提供了參考。隨著大灣區(qū)的規(guī)劃建設(shè)不斷推進(jìn)，廣佛同城向深度融合，廣州與周邊城市聯(lián)系越發(fā)緊密，需要對跨市軌道統(tǒng)籌考慮，加強與鄰穗城市高標(biāo)準(zhǔn)軌道的一體化建設(shè)，組織廣州境內(nèi)的10條城際軌道公交化運營，實現(xiàn)“一張網(wǎng)、一張票、一串城”運營，建設(shè)“軌道上的灣區(qū)”。

3.3 評估結(jié)果

戰(zhàn)略方案制定考慮兩個方面因素：一是針對“基本情形”存在問題進(jìn)行優(yōu)化完善;二是針對未來戰(zhàn)略發(fā)展中各因素的敏感性大小制定合適的戰(zhàn)略組合方案。戰(zhàn)略規(guī)劃在遠(yuǎn)期面臨眾多不確定性，為此本輪研究基于輪盤設(shè)定了不確定性:輪盤的最內(nèi)核以“基本情形”為基礎(chǔ);內(nèi)輪盤為戰(zhàn)術(shù)情景，以設(shè)施建設(shè)為主；外輪盤為戰(zhàn)略情景，以體制機制完善為主。按照總體目標(biāo)，先內(nèi)后外、先易后難，逐步加載各項措施，反復(fù)迭代，直到實現(xiàn)指標(biāo)要求。推薦戰(zhàn)略方案的評估結(jié)果見表2。

表2 推薦戰(zhàn)略方案評估結(jié)果一覽

4 結(jié)語

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的號角已經(jīng)吹響，作為廣東省的省會，又是大灣區(qū)中心城市之一的廣州有責(zé)任也有義務(wù)在力爭實現(xiàn)大灣區(qū)主要城市間1小時通達(dá)的交通要求中發(fā)揮引領(lǐng)作用。近三十年的實踐證明，廣州交通發(fā)展戰(zhàn)略對于解決不同時期的城市交通問題已經(jīng)發(fā)揮并正在起著重要引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。率先從城市群的角度研究交通發(fā)展戰(zhàn)略，有利于準(zhǔn)確把握廣州在灣區(qū)交通發(fā)展中的定位，在國土空間盤活存量的要求下提前謀劃城市交通發(fā)展優(yōu)先項目的布局，及時響應(yīng)《灣區(qū)綱要》的要求，協(xié)調(diào)廣州與灣區(qū)其他各城市間的交通，推動廣州由交通大市走向交通強市，支撐一流灣區(qū)和世界級城市群的建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)。