秦愿

【摘要】黨的十九大提出“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金全國(guó)統(tǒng)籌”， 表明決策層致力于推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)一步全面深化改革。 基于政策背景和人口老齡化的國(guó)情， 現(xiàn)階段“養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”只能是“統(tǒng)調(diào)”以及如何“統(tǒng)調(diào)”， 并建立“保險(xiǎn)統(tǒng)籌”與其他經(jīng)濟(jì)變量之間的彈性聯(lián)系和邊際均衡。 我國(guó)應(yīng)通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌， 解決目前部分省份養(yǎng)老金不足的問(wèn)題， 使之成為全社會(huì)保障體系的一部分。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保險(xiǎn);全國(guó)統(tǒng)籌;統(tǒng)調(diào);邊際均衡

【中圖分類號(hào)】F091.3? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2020）16-0140-5

一、引言

20世紀(jì)80年代中期， 隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的展開， 我國(guó)開始了公共養(yǎng)老金領(lǐng)域改革的探索。 1997年， 職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度替代了以往的退休金制度， 并逐步在公職人員之外的各類工薪勞動(dòng)者中實(shí)施。 2003年， 黨的十六屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》， 其中明確指出養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是建立全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的必然要求， 我國(guó)要逐步實(shí)行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌。

2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》提出， 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌并逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。 2015年國(guó)家又將這一制度的適用范圍擴(kuò)展到公職人員， 這就意味著全體工薪勞動(dòng)者均適用這一制度。 2017年， 國(guó)務(wù)院 《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》指出：“在推進(jìn)各項(xiàng)相關(guān)改革工作的基礎(chǔ)上， 研究制訂基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度方案。 ”

2018年6月， 國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》， 明確規(guī)定我國(guó)實(shí)施基礎(chǔ)養(yǎng)老金中央調(diào)劑金制度， 自7月1日起， 中央調(diào)劑金按季度接受各省份的上解并撥付到各省份。 黨的十九大提出“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金全國(guó)統(tǒng)籌”， 表明決策層致力于推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)一步全面深化改革。 與政策規(guī)定相比， 各省市的執(zhí)行情況相對(duì)遲緩， 目前僅北京、上海、天津等部分省市完全實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌， 其余地區(qū)則多實(shí)行省級(jí)調(diào)劑金制度。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌文獻(xiàn)回顧與述評(píng)

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌從宏觀上事關(guān)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)金籌資能力的提高、各省份之間養(yǎng)老金調(diào)劑、區(qū)域之間勞動(dòng)力流動(dòng)， 從微觀上關(guān)系到企業(yè)及勞動(dòng)者自身的利益。 國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的研究由來(lái)已久。

（一）文獻(xiàn)回顧

巴萬(wàn)春和邱長(zhǎng)溶[1] 認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)施困難主要在于企業(yè)費(fèi)率不同、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和省級(jí)政府間財(cái)政狀況存在差異， 并構(gòu)建了養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌精算模型， 用于預(yù)測(cè)統(tǒng)籌系統(tǒng)的平衡狀況。 龔秀全[2] 認(rèn)為我國(guó)各省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金水平、替代率、繳費(fèi)率和覆蓋率等都存在比較大的差異， 從而帶來(lái)較高的制度成本， 因此必須降低制度轉(zhuǎn)換成本、增強(qiáng)制度剛性， 并提出把基礎(chǔ)養(yǎng)老金分為兩個(gè)部分， 即在均等化全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金基礎(chǔ)上建立地方附加基礎(chǔ)養(yǎng)老金， 明確中央政府與地方政府的責(zé)任， 平衡各地區(qū)利益。

鄭功成[3] 從基本社會(huì)保障的角度認(rèn)為， 基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為現(xiàn)代社會(huì)最為重要的社會(huì)保障， 其基本要求是對(duì)所有公民提供無(wú)歧視、無(wú)障礙、無(wú)斷裂的基本福利供給， 以保障每位公民在年老時(shí)獲得基本均等化的養(yǎng)老待遇給付。 閆琳琳和穆懷中[4] 從公平與效率角度分析發(fā)現(xiàn)， 全國(guó)統(tǒng)籌不僅能夠解決勞動(dòng)力跨統(tǒng)籌范圍流轉(zhuǎn)的難題， 還能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)間收入再分配， 更重要的是統(tǒng)籌層次的提升能夠促進(jìn)各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付的改善。

李連芬和劉德偉[5] 分析了我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題， 指出全國(guó)統(tǒng)籌比省級(jí)統(tǒng)籌更有利于維護(hù)社會(huì)公平、緩解政府財(cái)政壓力、促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)和增強(qiáng)民眾抗風(fēng)險(xiǎn)能力。 賈洪波和方倩[6] 認(rèn)為基礎(chǔ)養(yǎng)老金由省級(jí)統(tǒng)籌提升到全國(guó)統(tǒng)籌有明顯的收入再分配效應(yīng)， 會(huì)縮小不同收入群體間基本養(yǎng)老金待遇的差距， 是堅(jiān)持基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平價(jià)值取向的重要體現(xiàn)。 基礎(chǔ)養(yǎng)老金由省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)籌的收入再分配效應(yīng)， 與全國(guó)統(tǒng)籌后基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法密切相關(guān)， 現(xiàn)階段可以采取漸進(jìn)式的過(guò)渡路徑。

李連芬和劉德偉[7] 基于制度變遷的成本—收益分析框架， 分析了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的可行性， 認(rèn)為我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌中在政府財(cái)政、勞動(dòng)力流動(dòng)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力等方面的收益要大于推進(jìn)過(guò)程中的實(shí)施成本和摩擦成本。 龐鳳喜和賀鵬皓等[8] 認(rèn)為我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次長(zhǎng)期偏低且不統(tǒng)一， 通過(guò)對(duì)因我國(guó)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌而帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)行測(cè)算， 發(fā)現(xiàn)中央財(cái)政有能力承擔(dān)“兜底”責(zé)任， 應(yīng)盡快實(shí)施基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌。

劉偉兵等[9] 認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌會(huì)引起高收入地區(qū)養(yǎng)老金出現(xiàn)“福利損失”， 并設(shè)計(jì)了“基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇+地方附加基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇”的養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌計(jì)發(fā)過(guò)渡方案， 通過(guò)相應(yīng)模擬測(cè)算發(fā)現(xiàn)， 該方案能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的“帕累托最優(yōu)改進(jìn)”。 王銀梅和李靜[10] 通過(guò)對(duì)我國(guó)過(guò)28省的省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)， 認(rèn)為在控制了參保人數(shù)、制度贍養(yǎng)率、平均貨幣工資的情況下， 實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有利于彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。 趙巍巍[11] 總結(jié)了美國(guó)和日本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌模式和經(jīng)驗(yàn)， 可為我國(guó)的制度設(shè)立提供啟示。

（二）文獻(xiàn)述評(píng)

通過(guò)梳理已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)， 關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的研究主要從以下三個(gè)方面展開：第一， 從地區(qū)間收入分配和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的視角出發(fā)， 認(rèn)為實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌有助于解決勞動(dòng)力跨統(tǒng)籌范圍流轉(zhuǎn)的難題， 并實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)間收入再分配; 基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌縮小了地區(qū)間的收入差距， 解決了基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)流轉(zhuǎn)問(wèn)題， 可以長(zhǎng)期有效地補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支出者的損失。 第二， 從福利改進(jìn)和社會(huì)公平視角出發(fā)， 認(rèn)為提升統(tǒng)籌層次能夠促進(jìn)各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付的改善， 緩解因統(tǒng)籌層次低而產(chǎn)生的地方利益分割問(wèn)題， 進(jìn)而保護(hù)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人權(quán)益， 尤其是農(nóng)民工群體參保權(quán)益。 第三， 從政府養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資能力與成本的角度出發(fā)， 認(rèn)為實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌有利于提升基本養(yǎng)老體系的籌資能力、供給能力， 從而理清相關(guān)管理關(guān)系， 降低管理成本; 緩解政府財(cái)政壓力， 逐步改變各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支與結(jié)余不均衡的狀況， 提高基金承受能力和資金使用效率。

國(guó)內(nèi)學(xué)者鮮有從動(dòng)態(tài)均衡的視角來(lái)探討?zhàn)B老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌， 本文認(rèn)為：實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌， 從短期看可緩解目前部分省份養(yǎng)老金不足的問(wèn)題; 就長(zhǎng)期而言， 應(yīng)該通過(guò)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌， 使之成為全社會(huì)保障體系的一部分， 因此要把養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌放到總目標(biāo)中去評(píng)估和設(shè)計(jì)。

三、我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀、簡(jiǎn)單統(tǒng)籌引發(fā)的問(wèn)題及正確的統(tǒng)籌思路

（一）我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀

黨的十九大報(bào)告明確指出， 要全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系， 全面實(shí)施全民參保計(jì)劃， 盡快實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”。 我國(guó)當(dāng)前人口老齡化趨勢(shì)日益嚴(yán)重， 每年年末城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余情況和增長(zhǎng)速度在不同區(qū)域、省份之間呈現(xiàn)出巨大差異， 總體表現(xiàn)為：①東部發(fā)達(dá)地區(qū)結(jié)余持續(xù)穩(wěn)步快速上升。 如廣東省從2010年的2471.5億元增加到2018年的11128.8億元， 年均增速約為20.7%; 上海市從2010年結(jié)余的462億元增至2018年的2242.3億元， 年均增速約為22.4%。 ②中西部地區(qū)結(jié)余持續(xù)增長(zhǎng)乏力， 較多省份于2014年前后相繼出現(xiàn)累計(jì)結(jié)余連續(xù)負(fù)增長(zhǎng)。 中部地區(qū)以東三省為典型， 黑龍江省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余自2012年開始出現(xiàn)連續(xù)負(fù)增長(zhǎng)， 2016年累計(jì)結(jié)余約為-196億元， 截至2018年累計(jì)結(jié)余約為-557.2億元， 平均降速約為59.3%; 西部地區(qū)以青海省為代表， 2014年開始出現(xiàn)累計(jì)結(jié)余連續(xù)負(fù)增長(zhǎng)， 從2014年的84.3億元降至2018年的46億元， 平均降速約為10.4%， 累計(jì)結(jié)余轉(zhuǎn)為赤字的風(fēng)險(xiǎn)較大。

隨著我國(guó)老齡化程度不斷加深， 經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量低增長(zhǎng)發(fā)展階段， 在不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然不平衡。 例如今年的新冠肺炎疫情導(dǎo)致大量企業(yè)無(wú)法正常復(fù)工等， 類似的客觀因素給養(yǎng)老保險(xiǎn)支付新增了巨大壓力。 如果不盡快實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌， 部分省份年末城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余負(fù)增長(zhǎng)的情況可能進(jìn)一步惡化， 養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)域之間不平衡發(fā)展的趨勢(shì)也可能進(jìn)一步加劇， 進(jìn)而影響社會(huì)福利公平。

（二）簡(jiǎn)單統(tǒng)籌引發(fā)的問(wèn)題

《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中明確指出， 研究制定中央基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)劑制度方案作為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的過(guò)渡性政策。 養(yǎng)老金調(diào)劑金制度是針對(duì)不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支狀況， 由基金盈余地區(qū)按一定比例上解調(diào)劑金， 并用于補(bǔ)充其他地區(qū)基金虧空的一種基金調(diào)劑制度。 中央調(diào)劑金制度實(shí)際上就是各省上交一部分社會(huì)保險(xiǎn)基金， 供中央政府補(bǔ)貼給困難省份， 根本上來(lái)說(shuō)是一種“抽肥補(bǔ)瘦”的簡(jiǎn)單統(tǒng)籌模式。 作為一種全國(guó)統(tǒng)籌的過(guò)渡性政策和資金調(diào)劑制度， 該舉措對(duì)于臨時(shí)應(yīng)對(duì)部分地區(qū)養(yǎng)老金賬戶虧空、調(diào)節(jié)地區(qū)間退休職工生活差距具有一定的現(xiàn)實(shí)意義， 但是只能作為一種應(yīng)急性措施， 調(diào)劑金制度不可避免地具有設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單、形式粗放以及不可持續(xù)等特點(diǎn)。 一般情況下， 簡(jiǎn)單統(tǒng)籌的思想至少會(huì)帶來(lái)以下三方面的問(wèn)題：

1. 簡(jiǎn)單統(tǒng)籌會(huì)產(chǎn)生中央與地方之間的權(quán)責(zé)不對(duì)稱。 簡(jiǎn)單統(tǒng)籌會(huì)使中央地方權(quán)責(zé)分岔， 造成中央與地方權(quán)責(zé)不對(duì)稱。 “中央主管（行政）事業(yè)單位的人員退休， 地方主管人員雇用”， 或者“中央承擔(dān)統(tǒng)籌和保障支付退休金， 地方管理和雇傭（行政）事業(yè)單位人員”的做法， 都會(huì)造成嚴(yán)重的“權(quán)責(zé)不對(duì)稱”問(wèn)題。 養(yǎng)老保險(xiǎn)簡(jiǎn)單統(tǒng)籌一定程度上是將養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付責(zé)任推給中央， 地方政府權(quán)力不減， 這就會(huì)造成地方政府在降低稅費(fèi)、改善營(yíng)商環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加保稅收入、減少行政事業(yè)單位雇傭人員、壓縮支出等方面承擔(dān)的責(zé)任相應(yīng)減輕。 長(zhǎng)此以往， 會(huì)造成一個(gè)更為嚴(yán)重的“權(quán)責(zé)不對(duì)稱”或者負(fù)面激勵(lì)問(wèn)題， 無(wú)論是對(duì)解決現(xiàn)有突出的各地區(qū)養(yǎng)老金賬戶虧空問(wèn)題， 還是應(yīng)對(duì)未來(lái)更多的不確定性， 都是不應(yīng)推崇的做法。

2. 簡(jiǎn)單統(tǒng)籌會(huì)掩蓋現(xiàn)有制度中的運(yùn)行矛盾。 單純地依靠資金調(diào)劑彌補(bǔ)各省養(yǎng)老金缺口的簡(jiǎn)單統(tǒng)籌， 會(huì)掩蓋并承認(rèn)一些現(xiàn)有制度及運(yùn)行中的矛盾是合理的， 包括承認(rèn)目前在制在職國(guó)家各級(jí)政府行政和事業(yè)單位雇傭人員的總量和結(jié)構(gòu)是合理的， 目前在制在職國(guó)家雇傭人員的工資定價(jià)是合理的， 以及目前在制在職國(guó)家雇傭人員工資—退休金替代比率政策是合理的。 地方機(jī)構(gòu)龐大、人浮于事是一個(gè)不容忽視的事實(shí)， 解決問(wèn)題首先應(yīng)端正態(tài)度、堅(jiān)定立場(chǎng)， 掩蓋矛盾的做法值得商榷。

3. 簡(jiǎn)單統(tǒng)籌會(huì)帶來(lái)激勵(lì)約束問(wèn)題。 簡(jiǎn)單統(tǒng)籌會(huì)激勵(lì)各省份盡量將矛盾交由上級(jí)處理， 同時(shí)相應(yīng)問(wèn)題也會(huì)隨之而來(lái)， 包括地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)人員、增收養(yǎng)老保險(xiǎn)金的積極性會(huì)減弱， 現(xiàn)有的制度安排固化（如機(jī)構(gòu)數(shù)量、雇傭人員數(shù)量、工資高低、退休年齡、工資—退休金替代率）， 缺乏改革的積極性， 這些都不利于推動(dòng)“?；尽⒂屑?lì)、多層次、全覆蓋”的社會(huì)保障制度的構(gòu)建。

（三）我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的正確認(rèn)識(shí)

根據(jù)已有文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)省際間養(yǎng)老保險(xiǎn)不平衡可能帶來(lái)的潛在問(wèn)題探討， 結(jié)合我國(guó)當(dāng)前年末城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余嚴(yán)重不平衡的狀況， 筆者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”實(shí)質(zhì)上需要滿足兩個(gè)目標(biāo)：通過(guò)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌， 解決目前部分省份養(yǎng)老金不足的問(wèn)題（小目標(biāo)）; 通過(guò)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌， 使之成為全社會(huì)保障體系的一部分， 將養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌放到總目標(biāo)中去評(píng)估和設(shè)計(jì)（大目標(biāo)）。

然而， 目前認(rèn)為改革就是以小目標(biāo)為目的的思想， 已經(jīng)形成了比較普遍的社會(huì)輿論導(dǎo)向和政治壓力。 “養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌”實(shí)質(zhì)上是一個(gè)大統(tǒng)籌概念， 而非簡(jiǎn)單統(tǒng)籌， 全盤制度性設(shè)計(jì)是全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)， 各經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系是全面統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。 我國(guó)現(xiàn)階段“養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”只能是建立“保險(xiǎn)統(tǒng)籌”與其他經(jīng)濟(jì)變量之間的彈性聯(lián)系和邊際均衡的一致性“統(tǒng)調(diào)”， 任何簡(jiǎn)單統(tǒng)籌和簡(jiǎn)單調(diào)劑制度的做法都不可行。

四、“大統(tǒng)籌”改革中的“養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌”改革

針對(duì)目前存在的部分省份養(yǎng)老保險(xiǎn)難以為繼的問(wèn)題， 如長(zhǎng)期采用資金統(tǒng)一調(diào)配的簡(jiǎn)單統(tǒng)籌方式可將矛盾暫時(shí)緩解， 但并非長(zhǎng)久之計(jì)。 在2020年完成推行全民參保計(jì)劃的任務(wù)要求下， 重點(diǎn)將農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員的1億人納入現(xiàn)有8.5億人參保的養(yǎng)老保險(xiǎn)大盤中的同時(shí)， 如何有效完成政策銜接， 在擴(kuò)大范圍后實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶精算平衡和可持續(xù)發(fā)展是必須關(guān)注的問(wèn)題。 要建立全民覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)和多層次的社會(huì)保障體系， 需在建立可持續(xù)的全社會(huì)保障體系的總體規(guī)劃下認(rèn)識(shí)和設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度。

（一）把握大統(tǒng)籌改革的方針

把握大統(tǒng)籌改革方針可以從以下三個(gè)方面展開：①建立完善的多層次保障體系（包括國(guó)家救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)和個(gè)人資產(chǎn)）， 堅(jiān)守社會(huì)穩(wěn)定的底線， 保障政策的可持續(xù)性， 努力滿足社會(huì)的差異化需求。 ②社會(huì)保險(xiǎn)向“全覆蓋”方向發(fā)展， 在完善現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)平臺(tái)建設(shè)的同時(shí)， 重點(diǎn)做好保險(xiǎn)平臺(tái)擴(kuò)圍， 適當(dāng)打破階層壁壘， 更好地體現(xiàn)社會(huì)的公平與正義。 ③三級(jí)、四本精算賬平衡， 并多年滾動(dòng)。? 任何政策的可持續(xù)都要以精確的計(jì)算為基礎(chǔ)， 大統(tǒng)籌方針更要以此為基準(zhǔn)。 賬目是否平衡、盈虧多少要有事實(shí)依據(jù)。

要做到中央、省、市縣各級(jí)賬目賬賬合理， 行政退休人員、事業(yè)單位人員、城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民四本賬目賬賬清晰。 精算賬就是保障未來(lái)若干年收入與支出的平衡賬。 社會(huì)保險(xiǎn)資金、國(guó)有資產(chǎn)收入、資產(chǎn)撥付、財(cái)政資金等都?xì)w屬于收入類， 全國(guó)所有人的社會(huì)救濟(jì)和社保支出歸屬于支出類。 對(duì)當(dāng)年、來(lái)年、未來(lái)3 ～ 5年、連續(xù)10年預(yù)測(cè)賬戶的滾動(dòng)（比如到2020年， 按照現(xiàn)有的收入渠道能籌集到多少資金、有多少需要的支出、會(huì)出現(xiàn)多大的差額）， 真正做到政策可持續(xù)， 賬目滾動(dòng)清晰。

（二）建立科學(xué)的精算平衡賬簿

需要建立科學(xué)指標(biāo)如下：某年應(yīng)收（S）=全部人口×就業(yè)比例×平均工資×保險(xiǎn)稅率;? 某年應(yīng)支（Z）=老年人口（行政單位職工、事業(yè)單位職工、其他城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民）×各類平均退休金。 當(dāng)老年人長(zhǎng)壽或老年化等變量改變時(shí)要相應(yīng)調(diào)整公式。 比較賬簿是否平衡：S=Z， 或者S>Z， 或者S

建立科學(xué)的社會(huì)保險(xiǎn)精算平衡賬有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)調(diào)整， 三級(jí)、四本保險(xiǎn)精算賬有助于發(fā)現(xiàn)哪里有問(wèn)題并及時(shí)找到解決問(wèn)題的途徑。 對(duì)于可能出現(xiàn)的（其實(shí)是必然出現(xiàn)的）中央、省、市縣的總賬精算賬不平衡問(wèn)題， 要將不平衡回歸到政府其他經(jīng)濟(jì)行為中去解決。 中央解決問(wèn)題不僅要靠總政策調(diào)整（調(diào)整保障水平、增加稅收負(fù)擔(dān)， 或者加強(qiáng)管理）， 同時(shí)還要靠省級(jí)與地方政府在改革中完成。 中央依據(jù)保險(xiǎn)精算（三級(jí)、四本）賬提供的信息和設(shè)定的相關(guān)指標(biāo)， 可向下管理和問(wèn)責(zé)。

（三）精算若不平衡， 需建立退休金缺口與其他指標(biāo)的聯(lián)系

將退休金經(jīng)濟(jì)變量與其他相關(guān)變量的聯(lián)系建立起來(lái)， 使他們之間形成彈性關(guān)聯(lián)。 在養(yǎng)老金賬戶壓力過(guò)大和人口老齡化的背景下， 退休金支出將成為政府支出的主要項(xiàng)目。 剛性支出在資金充足的情況下能夠得到保障， 在資金不足時(shí)則需要調(diào)整。 為了提升地方政府改革的積極性， 要將退休金支出與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政總量支出結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)大小、雇傭人員多少、工資—退休金替代率以及退休金管理效率等變量相聯(lián)系， 若精算不平衡， 要進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整（如調(diào)整稅收力度、調(diào)節(jié)財(cái)政支出總量和支出結(jié)構(gòu)、減少行政和事業(yè)單位雇員并降低工資標(biāo)準(zhǔn)、提高退休管理效率和減少支付成本等）， 調(diào)整措施要有利于各變量間彈性關(guān)系的建立。

（四）其他相關(guān)的選擇

如果挖掘了所有資源之后， 總體精算結(jié)果仍然不能達(dá)到平衡， 可以有以下幾種選擇：①為體現(xiàn)保險(xiǎn)統(tǒng)籌的保護(hù)和保障性功能， 要適當(dāng)弱化退休金功勛補(bǔ)償功能， 壓縮退休金等級(jí)和級(jí)差， 盡量做到一致公平。 ②Means-test， 即對(duì)補(bǔ)助者進(jìn)行家庭調(diào)查， 充分依據(jù)被補(bǔ)助者的實(shí)際情況發(fā)放退休金。 退休金的發(fā)放數(shù)額要與個(gè)人資產(chǎn)多少形成動(dòng)態(tài)聯(lián)系， 土地、房產(chǎn)和其他不動(dòng)產(chǎn)作為個(gè)人家庭資產(chǎn)的重要配置， 在政策調(diào)整時(shí)對(duì)這些因素要加以考慮。 ③接受中央調(diào)劑補(bǔ)貼的省份， 應(yīng)當(dāng)接受上級(jí)對(duì)省內(nèi)其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核和監(jiān)察。 經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)應(yīng)該包括財(cái)政支出總量、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、政府雇員、工資標(biāo)準(zhǔn)、工資—退休金替代率、退休金管理等諸多方面， 要建立責(zé)權(quán)相匹配的官員評(píng)定選拔制度， 以適應(yīng)新環(huán)境下的政策變化。 ④中央調(diào)劑補(bǔ)助與地方改革結(jié)合起來(lái)。 變化和彈性是養(yǎng)老金統(tǒng)籌改革的關(guān)鍵詞， 改革措施之于地方政府激勵(lì)應(yīng)作為重點(diǎn)考察因素， 中央補(bǔ)助要與地方實(shí)際情況的變化相一致， 在補(bǔ)助中尋求變化是中央調(diào)節(jié)制度的原動(dòng)力， 更是地方改革的驅(qū)動(dòng)力， 要牢牢把握。

五、對(duì)策及啟示

（一）對(duì)策

對(duì)于部分省份城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)支付困難可采取以下對(duì)策：①制定統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)稅法， 由國(guó)稅和地稅聯(lián)合征收、專戶存放。 ②以各地（戶口）外來(lái)工和本地工比例為依據(jù)， 要求各省繳納適度比例的中央調(diào)劑金， 加上其他資金來(lái)源， 用于補(bǔ)助保險(xiǎn)支付不足省份的缺口。 ③要求被補(bǔ)助的省份交出四本多年滾動(dòng)精算平衡賬， 特別是未來(lái)需要的補(bǔ)助的預(yù)算。 ④在遞交平衡賬簿的同時(shí)， 必須提交促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改進(jìn)措施（如減少稅費(fèi)和改進(jìn)營(yíng)商環(huán)境， 精簡(jiǎn)行政和事業(yè)單位雇員， 調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、退休金替代率等）， 并配有專門設(shè)計(jì)的指標(biāo)。

在基本建設(shè)高潮過(guò)去之后， 我國(guó)應(yīng)當(dāng)有一個(gè)提高居民生活質(zhì)量和水平的高潮， 基本養(yǎng)老和總體消費(fèi)水平應(yīng)有一定程度的提高。 財(cái)政支出的方向也應(yīng)向這個(gè)方面調(diào)整， 可見(jiàn)對(duì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌制度的完善迫在眉睫。 改革要符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理， 其方向應(yīng)該是將“養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”與“其他經(jīng)濟(jì)約束條件”二者有效結(jié)合起來(lái)， 并最終建立權(quán)責(zé)對(duì)稱、激勵(lì)相容、可持續(xù)和精算平衡的、符合中央和地方政府兩方積極性的以及符合私人—公共性物品和公共物品屬性的“大統(tǒng)籌”政策。

（二）啟示

社會(huì)保險(xiǎn)和保障是一件公共產(chǎn)品， 但它是私人性和公共性結(jié)合的公共物品。 個(gè)人不能單純依靠政府， 也要承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任， 特別是在精算不平衡之后。 保險(xiǎn)和保障也是中央政府與省和地方政府共同完成的一件公共物品， 完全依靠中央也是不科學(xué)的， 必須是在中央政府與省和地方政府共同努力下才能完成。 制度設(shè)計(jì)必須能夠激勵(lì)和約束各級(jí)政府， 而不是發(fā)揮負(fù)向作用。 在中央統(tǒng)籌下， 地方推卸責(zé)任、發(fā)展經(jīng)濟(jì)不積極等弊病一定要革除。 保險(xiǎn)和保障是與其他所有公共部門經(jīng)濟(jì)變量聯(lián)系在一起的公共物品， 與政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為、財(cái)政收支行為、政府機(jī)構(gòu)大小和人員多少等約束條件密切聯(lián)系在一起。 政策應(yīng)將保險(xiǎn)和保障之間的聯(lián)系建立起來(lái)， 從而形成通道， 相互制約。

要將保險(xiǎn)和保障在個(gè)人與政府、中央和地方、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府行為以及財(cái)政其他行為之間的關(guān)系建立起來(lái)， 使社會(huì)保險(xiǎn)在它們之間有彈性聯(lián)系并不斷地達(dá)到邊際均衡， 使得全覆蓋、多層次、保適度、可持續(xù)的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。 任何采用簡(jiǎn)單統(tǒng)籌解決問(wèn)題的想法都是不科學(xué)的， 西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)已經(jīng)證明了這一點(diǎn)：智利的理想主義政策導(dǎo)致其陷入中等收入陷阱; 歐洲其他國(guó)家剛性高福利導(dǎo)致長(zhǎng)期衰退， 造成目前改革艱難的狀況; 瑞典已經(jīng)在實(shí)行強(qiáng)制精算平衡， 意味著要進(jìn)行科學(xué)的財(cái)政支出機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)支付數(shù)量的改革。 在復(fù)雜多變的制度和政策環(huán)境中， 任何簡(jiǎn)單的做法和調(diào)劑制度都是不可行的， 應(yīng)從全局考量建立符合變化和改革趨勢(shì)的“大統(tǒng)籌”制度。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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