溫晴　

摘要：地方政府投融資平臺企業(yè)，是區(qū)域發(fā)展的排頭兵，承擔了大量的債務，隨著貸款逐漸到期，投融資平臺企業(yè)的償還債務壓力增加，可能導致企業(yè)產(chǎn)生債務危機。本文從貸款存量、政策調(diào)整、融資模式三方面闡述地方政府投融資平臺企業(yè)面臨的債務風險，并從結構搭建、債務管控、運營模式等方面提出化解債務風險的對策。

關鍵詞：地方政府;投融資平臺;債務化解

融資平臺是指由各級政府出資設立，通過劃撥土地、股權、規(guī)費、債券、稅費返還等資產(chǎn)（其中主要是通過劃撥土地），組建成一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達到融資標準的地方國有企業(yè)或企業(yè)集團，這些地方國有企業(yè)或企業(yè)集團實際上由政府控制，具體形式可以是城市建設投資類公司、交通運輸投資類公司、國有資產(chǎn)管理公司、各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）投資類公司和土地儲備類公司等。長期以來地方融資平臺運作的主要模式是以政府信用為支撐，將所籌集的資金主要用于市政建設、產(chǎn)業(yè)扶持、土地儲備及征收、保障性住房等基礎設施建設項目和公益性項目，融資還款主要來源于土地出讓收入、政府補貼以及借新還舊。近幾年來，地方債務受中央政策的管控，地方融資平臺的政府融資職能逐步被剝離，地方融資平臺融資能力下降，傳統(tǒng)的融資模式受到制約。本文從當前政策形勢的分析入手，探究地方融資平臺如何有效地化解債務風險，持續(xù)性地發(fā)展。

一、地方政府投融資平臺開展融資業(yè)務的政策限制

地方融資平臺一直承擔地方政府融資職能，中央政府為了確保政府信用，對地方債務進行嚴格管控，出臺了一系列政策。國發(fā)〔2014〕43號宣告以地方政府信用支持、以政府投融資平臺作為主要融資渠道的傳統(tǒng)融資模式的終結。財預〔2017〕50號限制地方政府向融資平臺公司注入公益性資產(chǎn)、儲備土地。財 金〔2018〕23號限制了地方融資平臺的融資渠道。各地方政府相繼出臺了相關的規(guī)范性文件，例如重慶市人民政府出臺的《關于深化區(qū)縣國企國資改革的指導意見》（渝府辦發(fā)〔2019〕112號）明確規(guī)定投融資平臺公司原有的涉及公益性資產(chǎn)及土地的不得作為融資項目，融資渠道越來越窄。

二、地方政府投融資平臺面臨的債務風險

當前融資平臺的債務風險主要集中在存量債務到期償還。之前融資平臺還可通過“借新還舊”的方式處理存量債務，債務的雪球越滾越大，但是傳統(tǒng)融資模式和融資渠道被限制后，之前“借新還舊”的方式也受到限制。

（一）經(jīng)營性資產(chǎn)不足、收入來源單一

投融資平臺主要投資建設的是無收益或收益較小的公益性建設項目和配套基礎設施，再進行招商引資企業(yè)，對企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)扶持。由于這些項目自身現(xiàn)金流不能夠完全覆蓋貸款本息，償債主要來源于土地出讓收入、代建管理費、財政補貼、資產(chǎn)處置收入等。投融資平臺缺乏經(jīng)營性資產(chǎn)、持續(xù)性盈利能力，自身滾動發(fā)展難以實現(xiàn)，當遇到政府財政資金收緊，將會直接影響投融資平臺債務的償還。

（二）資金流動性差、還本付息壓力大

投融資平臺將大量的資金投入到區(qū)域內(nèi)基礎設施建設項目中去，由于基礎設施及配套項目普遍投入金額大，周期長，短時間內(nèi)很難實現(xiàn)現(xiàn)金收益，資金流動性十分差，還本付息壓力無形中增大。面臨巨大的債務壓力，投融資平臺為了確保存活，常常不計成本，借道信托公司、租賃公司，采取非標準化的模式進行融資的情況，不僅融資成本較高，而且直接導致了借新債、還舊債的情況。投融資平臺甚至不惜將公司持有的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進行抵押或出售，籌集的資金用來彌補償債資金缺口，這樣不但使優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)未能實現(xiàn)最佳效益，還增加了企業(yè)運營風險，不利于長期建設和發(fā)展。

（三）融資模式單一，政策限制較多

一直以來，地方融資平臺承擔地方政府融資職能，所依賴的是政府信用及政府的財政資金。但現(xiàn)今根據(jù)國發(fā)〔2014〕43號和財預〔2017〕50號等政策文件的規(guī)定，地方融資平臺依賴于政府而融資的模式已經(jīng)受限。地方融資平臺的融資能力下降，目前可實施的項目主要以交易商協(xié)會、交易所發(fā)行各類債券為主，銀行的項目貸款、流貸以及融資租賃作為補充，部分地方政府對融資成本管控較嚴格，高成本的信托等項目幾乎無法實施。

（四）財政收入縮水，平臺企業(yè)負擔重

在當前減稅降費背景下，地方償債壓力會進一步增加，財政支出的壓力有增無減。純公益性項目，如市政道路基礎設施、公辦學校建設及設備采購、配套醫(yī)院、公園建設等項目，財政無法承擔，區(qū)域建設資金壓力轉(zhuǎn)嫁至平臺公司，由于公益性項目不能產(chǎn)生現(xiàn)金收益，受隱形債務限制，市場化融資路徑不暢。公益性項目讓地方政府融資難的矛盾進一步顯現(xiàn)。

三、化解地方政府融資平臺債務風險的幾點對策

（一）建立集團化“一母多N”運作模式

加大區(qū)域內(nèi)融資平臺的整合，實行集團化運作的模式，集中地區(qū)之力重點打造集團母公司，從資產(chǎn)規(guī)模、外部評級等方面進行優(yōu)化，同在集團之下設立不同板塊的子公司，按性質(zhì)分為從事公益性和經(jīng)營性子公司。通過一系列的整合，集團公司能夠形成合力，既可以助推不同類別單個平臺的發(fā)展，還可以平衡集團內(nèi)部的收益，保障地方融資平臺獲得持續(xù)營運能力。同時，集中力量辦好事，除了增加集團母公司資產(chǎn)規(guī)模，增加母公司的外部評級以外，還可以有效的降低地區(qū)平臺整體融資成本。

（二）增強投融資平臺償債能力管理

一是建立完善的債務風險評價體系。根據(jù)投融資平臺資產(chǎn)負債情況，結合財政資金預期償還情況，確定合理的負債率、償債率等評價指標，對其債務規(guī)模、結構和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估。二是建立健全風險預警機制。平臺公司根據(jù)當?shù)卣畠攤芰σ约皡^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況，確定當年的融資目標，并由財政金融部門牽頭，從融資規(guī)模、融資成本、還款計劃、還款方式以及收入來源等角度綜合考慮編制年度融資計劃，設置投融資警戒線，并關注平臺企業(yè)償債能力，一旦超出融資警戒線或平臺企業(yè)償債出現(xiàn)資金缺口，及時進行預警，提前做好預案。

（三）完善平臺公司自身造血功能

首先應盤活存量資產(chǎn)，增強資產(chǎn)的運營能力，對平臺公司自持的資產(chǎn)進行盤活，建立自身造血功能。其次，實施戰(zhàn)略性投資，對園區(qū)優(yōu)質(zhì)招商企業(yè)實施投資入股，進一步提升自我盈利能力和融資能力，促進承貸和信用能力不斷提高。隨著平臺企業(yè)具備一定的運營能力和穩(wěn)定收益后，結合實際需求創(chuàng)新融資模式，比如通過PPP、EPC、資產(chǎn)證券化、受托經(jīng)營、代建、開具商票等多方式、多渠道拓寬融資模式，緩解資金的壓力。

（四）探索開展平臺企業(yè)債轉(zhuǎn)股

按照《關于市場化銀行債權轉(zhuǎn)股權實施中有關具體政策問題的通知》（發(fā)改財金〔2018〕152號）的相關內(nèi)容，銀行及其他債權人可以探索以市場化方式參與債轉(zhuǎn)股，降低承接政府債務后的償債風險，完善地方政府融資平臺公司的治理結構，實現(xiàn)規(guī)范發(fā)展和平穩(wěn)運行。嘗試將銀行類金融機構的債務，通過變更平臺企業(yè)的股權結構，轉(zhuǎn)化為對平臺企業(yè)的股權投資，既可以增加銀行金融機構對平臺企業(yè)的資金投入，還可以優(yōu)化平臺企業(yè)的債務結構，降低資產(chǎn)負債率，同時還有效的降低了政府債務的風險。

（五）探索平臺企業(yè)股權制度改革

通過招商選商，引入優(yōu)質(zhì)的企業(yè)作為平臺企業(yè)的戰(zhàn)略合作者，通過股權投資的方式推進平臺公司混合所有制改革。推行混合所有制改革既可以提高國有企業(yè)經(jīng)營和國有資本的運行效率，還能夠?qū)崿F(xiàn)投融資平臺成功轉(zhuǎn)型，并能有效地化解地方政府債務。投融資平臺公司具體自身優(yōu)勢，多年來主導地方城建投融資領域，累積了一定的資源和政策優(yōu)勢，同時與政府部門有良好的合作關系，這是能夠吸引非國有股份戰(zhàn)略投資者合作的關鍵點所在。因此在追求合作共贏的前提之下，引進戰(zhàn)略投資者，推進混合所有制改革也是化解地方政府債務的舉措之一。

四、結語

地方政府投融資平臺負債規(guī)模大，且增長速度較快，大量債務還存在一定的償還風險，平臺公司有效處置和化解債務風險，同時快速向市場化運營轉(zhuǎn)型，增強自身造血能力，創(chuàng)新商業(yè)化運作模式推動企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡介：溫 晴（1983—），女，漢族，重慶榮昌人，中級會計師，研究生，主要從事財務管理、金融研究。