黃明明 袁雪

完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，是“十三五”時(shí)期深化國(guó)有企業(yè)改革的重要任務(wù)。改組和組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，是完善經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重要環(huán)節(jié)?！吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》2015年出臺(tái)，5年以來(lái)，國(guó)企開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，在試體制、試機(jī)制、試模式等方面取得一些進(jìn)展。

政策體系逐步完善

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作為綜合改革平臺(tái)，是改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的核心，也是完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的重要內(nèi)容。5年來(lái)，出臺(tái)了系列國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司相關(guān)政策。

《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》（2015年）對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的實(shí)施路徑進(jìn)一步闡明：改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司主要通過(guò)劃撥現(xiàn)有商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的國(guó)有股權(quán)，以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算注資組建，以提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、提高國(guó)有資本回報(bào)為主要目標(biāo)，通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保值增值。2017年，《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》強(qiáng)化突出資本運(yùn)營(yíng)職能，明確精簡(jiǎn)國(guó)資監(jiān)管事項(xiàng)43項(xiàng)。

2018年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》頒布，明確提出國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司主要以提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、提高國(guó)有資本回報(bào)為目標(biāo)，以財(cái)務(wù)性持股為主，通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式，盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本合理流動(dòng)和保值增值。

2019年，《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》和《國(guó)務(wù)院國(guó)資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》印發(fā)，提出一企一策向國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司加大授權(quán)放權(quán)。

概括來(lái)說(shuō)，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革進(jìn)一步突出以“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是改革國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)體制的載體和抓手，政策體系逐步豐富完善。

作用得到初步體現(xiàn)

2016年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委啟動(dòng)中國(guó)誠(chéng)通控股集團(tuán)、中國(guó)國(guó)新控股公司兩家中央企業(yè)層面的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)后，地方國(guó)企也積極進(jìn)行國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)。當(dāng)前，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的功能作用已經(jīng)得到初步體現(xiàn)，運(yùn)營(yíng)模式和管控機(jī)制更加清晰，國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作平臺(tái)的功能定位日益明確。

中央企業(yè)探索管資本的運(yùn)營(yíng)管控模式。探索有效運(yùn)營(yíng)模式，是兩類(lèi)公司改革試點(diǎn)的重要內(nèi)容。試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)總部按照強(qiáng)化資本運(yùn)營(yíng)功能的要求，在總部層面積極調(diào)整機(jī)構(gòu)、完善職能，注重通過(guò)公司治理行使股東權(quán)利，完善以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系。中國(guó)誠(chéng)通、中國(guó)國(guó)新建立了“運(yùn)營(yíng)總部+專(zhuān)業(yè)平臺(tái)+持股企業(yè)”的三層組織架構(gòu)，通過(guò)設(shè)立基金投資、股權(quán)運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)管理等專(zhuān)業(yè)平臺(tái)，增強(qiáng)資本運(yùn)營(yíng)功能，為有效開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)奠定了良好的體制、機(jī)制基礎(chǔ)。

結(jié)合地方需求，地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的功能定位逐步明確。地方國(guó)資委改組組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，主要目的是落實(shí)當(dāng)?shù)卣畱?zhàn)略意圖，推動(dòng)國(guó)有資本布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)需求。如上海國(guó)盛代表上海市政府參股國(guó)產(chǎn)民用大飛機(jī)、集成電路產(chǎn)業(yè)、海洋核動(dòng)力平臺(tái)、軍民融合等領(lǐng)域，發(fā)揮了國(guó)有資本對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)、帶動(dòng)和示范作用。廣東恒健緊緊把握國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司管資本“專(zhuān)業(yè)操盤(pán)手”定位，貫徹落實(shí)廣東省委省政府的戰(zhàn)略部署，重點(diǎn)打造了國(guó)有企業(yè)重組發(fā)展基金、粵澳合作發(fā)展基金、廣東省農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基金、廣東省先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金等四大基金，通過(guò)創(chuàng)新產(chǎn)融結(jié)合模式，帶動(dòng)更多社會(huì)資本服務(wù)本省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。重慶渝富主要從事股權(quán)管理、產(chǎn)業(yè)投資、基金運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)處置、土地經(jīng)營(yíng)等業(yè)務(wù)。

打造市場(chǎng)化運(yùn)作專(zhuān)業(yè)平臺(tái)，是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司發(fā)揮功能作用的重要手段。試點(diǎn)單位以資本為紐帶對(duì)企業(yè)履行出資人職責(zé)，為國(guó)企整體上市、再融資、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、優(yōu)化重組等提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。作為國(guó)有股東，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司通過(guò)直接參與國(guó)企內(nèi)部重組、股權(quán)多元化、上市培育等改革實(shí)施工作，對(duì)持有的上市公司股權(quán)加強(qiáng)市值管理，發(fā)揮加快資產(chǎn)證券化、加強(qiáng)國(guó)資流動(dòng)增值的“助推器”作用。如上海國(guó)資探索國(guó)有資本運(yùn)作的流動(dòng)機(jī)制，按照“股權(quán)注入—資本運(yùn)作—收益投資”的運(yùn)作模式，探索國(guó)資流動(dòng)平臺(tái)的實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn)。用好用活上市公司平臺(tái)與“國(guó)改基金”雙輪驅(qū)動(dòng)。具體而言，國(guó)盛集團(tuán)做好上海國(guó)資委劃轉(zhuǎn)的各類(lèi)上市公司股權(quán)的接收工作，通過(guò)分門(mén)別類(lèi)，一司一策，努力推動(dòng)其整體上市或核心業(yè)務(wù)、關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)上市;推動(dòng)國(guó)資系統(tǒng)的上市資源在集團(tuán)內(nèi)部、上海各大集團(tuán)之間的統(tǒng)籌，做到資源配置最優(yōu)化、價(jià)值創(chuàng)造最大化;對(duì)暫不能上市的，國(guó)改基金及國(guó)盛其他系列基金將幫助其引入各類(lèi)戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，為其下一步成為公眾公司創(chuàng)造條件。2019年，國(guó)盛集團(tuán)增強(qiáng)國(guó)資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)自身的全球資源的配置能力，打造更多的推進(jìn)長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)協(xié)同的載體平臺(tái)，繼續(xù)探索構(gòu)建以政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的科技金融模式和體系，深入探索國(guó)有資本參與鄉(xiāng)村振興的新模式。

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化。優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)營(yíng)效率，更好服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需要，是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的戰(zhàn)略使命。地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在試點(diǎn)中多堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)、資本運(yùn)營(yíng)并重，在帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，在服務(wù)省市重大項(xiàng)目、重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用，有效地支撐了地方政府戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如上海國(guó)盛探索了上海戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資本支持新路，發(fā)揮了國(guó)有資本的引導(dǎo)、帶動(dòng)和示范作用。廣東恒建將自有資本作為引導(dǎo)資金，布局了珠三角優(yōu)化發(fā)展基金等規(guī)模超過(guò)6000億的“基金航母”，起到了通過(guò)放大國(guó)有資本功能，帶動(dòng)更多社會(huì)資本服務(wù)廣東經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。

推動(dòng)國(guó)資基金的投資運(yùn)營(yíng)。兩家央企運(yùn)營(yíng)公司圍繞服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、中央企業(yè)改革發(fā)展大局，依托專(zhuān)業(yè)平臺(tái)，吸引社會(huì)資本，放大國(guó)有資本功能，盤(pán)活國(guó)有資本存量，取得積極進(jìn)展。如中國(guó)誠(chéng)通牽頭發(fā)起設(shè)立的國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金，以市場(chǎng)化方式，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、助力國(guó)有企業(yè)改革脫困、參與混合所有制改革、布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，基本實(shí)現(xiàn)了“促進(jìn)央企國(guó)企布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)、取得市場(chǎng)化投資回報(bào)”的三大目標(biāo)，獲得市場(chǎng)和行業(yè)的充分認(rèn)可。中國(guó)國(guó)新試點(diǎn)以來(lái)，累計(jì)債權(quán)融資規(guī)模達(dá)1600多億元，通過(guò)發(fā)起設(shè)立股權(quán)投資基金撬動(dòng)社會(huì)資本2200多億元。

2020年7月16日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委秘書(shū)長(zhǎng)、新聞發(fā)言人彭華崗在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，2020年將深化國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)。筆者認(rèn)為，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將深入推進(jìn)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，有效發(fā)揮國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、提高國(guó)有資本回報(bào)方面的積極作用。試點(diǎn)企業(yè)將在組織架構(gòu)、運(yùn)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面加大改革力度，按照企業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求，對(duì)國(guó)企進(jìn)行分類(lèi)授權(quán)放權(quán)，在戰(zhàn)略規(guī)劃、業(yè)務(wù)管理、選人用人、股權(quán)激勵(lì)等方面賦予企業(yè)充分的自主權(quán)。同時(shí)進(jìn)一步打造市場(chǎng)化運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)平臺(tái)，更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

作者供職于國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心