朱俊慶

[摘要]通過(guò)分析新冠肺炎疫情期間湖北紅十字會(huì)的“實(shí)然”表現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中，作為社會(huì)組織的紅十字會(huì)理應(yīng)承擔(dān)“完成人民政府委托事宜”的法定職責(zé)，但由于機(jī)構(gòu)能力不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的存在，紅十字會(huì)一度陷入信任危機(jī)。以湖北紅十字會(huì)為例，社會(huì)組織治理能力的提升存在應(yīng)然與實(shí)然、實(shí)際作用和社會(huì)期望之間的“雙重差距”。促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、推動(dòng)流程再造，是提升社會(huì)組織自身治理能力的關(guān)鍵。同時(shí)，社會(huì)組織要注重自身可信形象的塑造。應(yīng)對(duì)重大危機(jī)需要多方主體協(xié)同共治，人們需對(duì)社會(huì)組織抱以合理訴求。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織治理能力治理體系紅十字會(huì)

[中圖分類號(hào)]D632.9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]10019596（2020）060005-06

一、現(xiàn)實(shí)思考與問(wèn)題的提出

黨的十九大強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要健全社會(huì)組織制度在內(nèi)的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，發(fā)揮社會(huì)組織的作用，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。從宏觀上來(lái)看，現(xiàn)代社會(huì)主要有國(guó)家組織、經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織三大類型[1]。早在2012年，官方文件明確強(qiáng)調(diào)：中國(guó)紅十字會(huì)是有著“三重賦權(quán)”的重要社會(huì)組織，一是政府賦權(quán)，二是國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)賦權(quán)，三是社會(huì)公眾賦權(quán)[2]。法律明確規(guī)定，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)具有社會(huì)團(tuán)體法人資格，地方各級(jí)紅十字會(huì)、行業(yè)紅十字會(huì)依法取得社會(huì)團(tuán)體法人資格[3]。

由此可見(jiàn)，中國(guó)紅十字會(huì)是我國(guó)重要的社會(huì)組織，那么在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中，社會(huì)組織理應(yīng)發(fā)揮怎樣的作用？在此次新冠疫情期間，社會(huì)組織又實(shí)際發(fā)揮了怎樣的作用？社會(huì)組織在“應(yīng)然”作用和“實(shí)然”表現(xiàn)之間的差距有多大？社會(huì)組織又應(yīng)如何回應(yīng)社會(huì)期望？突發(fā)疫情考驗(yàn)著國(guó)家治理能力和治理體系，本文以疫情期間湖北紅十字會(huì)事件為小切口，嘗試分析深陷輿論漩渦的湖北紅十字會(huì)為何負(fù)面事件頻發(fā)？面對(duì)疫情期間的社會(huì)期望，作為社會(huì)組織的湖北紅十字會(huì)為何難以有效回應(yīng)？其在職權(quán)分配和權(quán)能結(jié)構(gòu)之間存在怎樣的不平衡？這是一個(gè)組織制度問(wèn)題，還是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題？身陷“塔西佗陷阱”的湖北紅十字會(huì)又將如何實(shí)現(xiàn)在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中提升治理能力？以此來(lái)回應(yīng)社會(huì)組織治理能力現(xiàn)代化的大問(wèn)題。 二、案例闡述與“差距”剖析

（一）作為社會(huì)組織的紅十字會(huì)發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展經(jīng)歷了恢復(fù)發(fā)展階段（1978—1997年）、探索發(fā)展階段（1998—2011年）、全面發(fā)展階段（2012年至今）三個(gè)階段，逐步形成國(guó)家與社會(huì)共治的治理模式[4]。作為重要的社會(huì)組織，紅十字會(huì)的發(fā)展由來(lái)已久，我們不妨從中國(guó)紅十字會(huì)的歷史發(fā)展中尋找紅十字會(huì)當(dāng)前的功能定位。中國(guó)紅十字會(huì)成立于1904年，是我國(guó)統(tǒng)一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會(huì)救助團(tuán)體，是國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)的重要成員[5]。湖北省紅十字會(huì)成立于1916年，新中國(guó)成立后，在中國(guó)紅十字會(huì)的指導(dǎo)下開(kāi)展工作，充分發(fā)揮其在人道領(lǐng)域的政府助手作用[6]。

2017年是我國(guó)紅十字會(huì)改革發(fā)展的重要里程碑。新修訂的《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》于2017年5月8日開(kāi)始執(zhí)行，該部法律通過(guò)完善法定職責(zé)，進(jìn)一步拓展了紅十字會(huì)的核心業(yè)務(wù)范圍，尤其是通過(guò)了“協(xié)助人民政府開(kāi)展與其職責(zé)相關(guān)的其他人道主義服務(wù)活動(dòng)”這條兜底性的法定職責(zé)，為今后紅十字會(huì)承擔(dān)更多人道主義服務(wù)活動(dòng)提供了法律依據(jù)。而且通過(guò)了“依照國(guó)際紅十字和紅新月運(yùn)動(dòng)的基本原則，完成人民政府委托事宜”等職責(zé)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)紅十字會(huì)的特別賦權(quán)。這都表明：紅十字會(huì)與政府之間有著不同于一般社會(huì)組織的特殊關(guān)系，體現(xiàn)了“中國(guó)紅十字會(huì)是黨和政府在人道工作領(lǐng)域的助手和聯(lián)系群眾的橋梁紐帶”的政治定位[7]。XUEHUI學(xué)會(huì)2020年第6期2020年第6期重大危機(jī)中的社會(huì)組織治理能力提升XUEHUI

（二）湖北紅十字會(huì)的組織體系與機(jī)構(gòu)設(shè)置

1.從湖北紅十字會(huì)自身的組織結(jié)構(gòu)來(lái)看。2001年5月，湖北省紅十字會(huì)由省衛(wèi)生廳代管改為省政府分管領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系，會(huì)長(zhǎng)由省政府分管副省長(zhǎng)兼任。湖北紅十字會(huì)設(shè)置省紅十字會(huì)機(jī)關(guān)，機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)4個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)，下設(shè)3個(gè)公益一類事業(yè)單位①。據(jù)中國(guó)新聞周刊報(bào)道，疫情期間，湖北省紅十字會(huì)實(shí)際在崗21人。按照紅十字會(huì)法定的組織原則，上級(jí)紅十字會(huì)指導(dǎo)下級(jí)紅十字會(huì)工作。武漢市紅十字會(huì)總編制人數(shù)13人，在職實(shí)有人數(shù)12人②。2017年新修訂的《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》第一章第五條明確規(guī)定：各級(jí)人民政府對(duì)紅十字會(huì)給予支持和資助，保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)，并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

2.從整個(gè)疫情防控體系來(lái)看。湖北紅十字會(huì)是湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部的成員單位之一，在指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下工作。湖北紅十字會(huì)在指揮部設(shè)置了1名聯(lián)絡(luò)員，聯(lián)絡(luò)員起到紅十字會(huì)和指揮部間的協(xié)調(diào)、傳遞作用。疫情期間，民政部指定湖北省紅十字會(huì)、省慈善總會(huì)、省青少年發(fā)展基金會(huì)、武漢市慈善總會(huì)、市紅十字會(huì)5家牽頭，接收社會(huì)捐贈(zèng)款物。1月20日，武漢市成立“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部”，武漢市紅十字會(huì)在市指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。

（三）疫情之下社會(huì)組織治理能力的“雙重差距”

社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中的核心能力主要包括：①合作能力，指與其他社會(huì)主體的合作能力;②籌資能力，即向社會(huì)尋求資金支持的能力;③公信能力，即社會(huì)組織提供服務(wù)的過(guò)程中民眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可度[8]。本文將社會(huì)組織治理能力界定為：社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中根據(jù)本組織的性質(zhì)和宗旨，鏈接內(nèi)外部資源，與政府和其他社會(huì)組織協(xié)同發(fā)展，共同為社會(huì)公眾提供公共物品和服務(wù)的能力。本文主要考察重大危機(jī)中湖北紅十字會(huì)自身的內(nèi)部管理能力和與政府乃至公眾等外部主體的協(xié)同共治能力。

通過(guò)對(duì)紅十字會(huì)發(fā)展的歷史回顧和最新的法律制度，探究紅十字會(huì)的“應(yīng)然”作用，通過(guò)對(duì)疫情期間湖北紅十字會(huì)乃至武漢紅十字會(huì)的實(shí)際情況，分析紅十字會(huì)的“實(shí)然”表現(xiàn)，從而發(fā)現(xiàn)紅十字會(huì)治理能力的不足，探究疫情之下社會(huì)組織治理能力在“應(yīng)然”與“實(shí)然”以及實(shí)際表現(xiàn)與公眾期望之間的“雙重差距”。

1.“實(shí)然”作用未達(dá)到“應(yīng)然”標(biāo)準(zhǔn)。從央視等官方媒體報(bào)道來(lái)看，疫情期間，湖北紅十字會(huì)治理能力存在嚴(yán)重不足。首先，職責(zé)權(quán)限不清晰。一方面，民政部指定5家機(jī)構(gòu)接收捐款贈(zèng)物，湖北紅十字會(huì)與其他社會(huì)組織之間的權(quán)責(zé)并未劃清;另一方面，行為主體擁有的權(quán)力與其擔(dān)負(fù)的職能不一致[9]，湖北紅十字會(huì)與“疫情防控指揮部”之間的關(guān)系并未理順。湖北紅十字會(huì)在整個(gè)疫情領(lǐng)導(dǎo)小組中的職責(zé)配置不盡合理，具體表現(xiàn)為醫(yī)療類物資由指揮部統(tǒng)一調(diào)度使用，湖北紅十字會(huì)擁有其他類物資的調(diào)撥權(quán)力，但仍需請(qǐng)示指揮部批準(zhǔn)，這大大延誤了周轉(zhuǎn)和調(diào)撥效率。其次，權(quán)能結(jié)構(gòu)不平衡。疫情初期，湖北紅十字會(huì)接收了來(lái)自社會(huì)的大量捐贈(zèng)款物，但人員不足導(dǎo)致機(jī)構(gòu)能力嚴(yán)重不足，物資調(diào)度飽受詬病。最后，組織機(jī)動(dòng)性不足。部門分工的組織結(jié)構(gòu)相對(duì)僵化，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件反應(yīng)不夠及時(shí)，信息公開(kāi)也不夠及時(shí)、有效，宣傳和公關(guān)能力不足，缺乏對(duì)社會(huì)及時(shí)、有效的回應(yīng)，這都阻礙了治理能力和治理效率的提高。湖北紅十字會(huì)在國(guó)家治理體系中存在一定的“缺位”和“錯(cuò)位”。

2.實(shí)際表現(xiàn)與公眾期望之間產(chǎn)生巨大落差。管理學(xué)中的期望理論指出：當(dāng)現(xiàn)實(shí)滯后于期望或無(wú)法滿足期望時(shí)，人們便會(huì)產(chǎn)生負(fù)面情緒。突發(fā)的疫情增加了人們對(duì)紅十字會(huì)的主觀期望，而紅十字會(huì)的實(shí)際表現(xiàn)則直接引發(fā)公眾質(zhì)疑，同時(shí)由于民眾忽視了紅十字會(huì)的實(shí)際能力，也使得疫情中的社會(huì)期望與湖北紅十字會(huì)的實(shí)際表現(xiàn)之間差距過(guò)大，這也直接或間接地導(dǎo)致了對(duì)紅十字會(huì)相關(guān)人員的問(wèn)責(zé)。2月4日，湖北省紀(jì)委監(jiān)委公開(kāi)通報(bào)，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等規(guī)定，對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人依紀(jì)依規(guī)處理[10]。盡管湖北省紀(jì)委監(jiān)委對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行了依紀(jì)依規(guī)處理，但是公眾對(duì)紅十字會(huì)的信任危機(jī)已經(jīng)形成，在后續(xù)的疫情防控中，紅十字會(huì)社會(huì)救助作用的發(fā)揮面臨嚴(yán)重考驗(yàn)。

三、社會(huì)組織治理能力與治理體系的理性思考

（一）組織公信力：社會(huì)資本與公眾信任

疫情是對(duì)社會(huì)組織治理體系和治理能力的一次大考，社會(huì)組織的治理能力與可供動(dòng)員和利用的社會(huì)資源密切相關(guān)。帕特南指出，社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)的效率[11]。而公民信任將直接影響社會(huì)組織存在的“合法性”。此次事件對(duì)湖北紅十字會(huì)“影響深遠(yuǎn)”，此前的“郭美美事件”曾引發(fā)中國(guó)紅十字會(huì)信任危機(jī)，而一個(gè)大的社會(huì)組織聲譽(yù)恢復(fù)大概需要6年，這包括公眾認(rèn)知的變化。處于風(fēng)口浪尖的湖北紅十字會(huì)已經(jīng)深陷“塔西佗陷阱”，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，湖北紅十字會(huì)對(duì)于自身在此次抗疫中所暴露出的問(wèn)題和不足，還需要全盤(pán)審視，著力提升社會(huì)組織的公信力[12]。新的階段，只有重新整合社會(huì)資源，強(qiáng)化工作機(jī)制和能力建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)預(yù)期管理，防止單個(gè)組織的信任危機(jī)的蔓延，重塑組織公信力，才能加快恢復(fù)紅十字會(huì)的聲譽(yù)。

（二）從普遍到個(gè)例：紅十字會(huì)的一般性與特殊性

從組織理論來(lái)講，組織設(shè)置的目的是通過(guò)制度建立組織，以降低交易成本。2017年新修訂的法律對(duì)紅十字會(huì)的組織設(shè)定予以明確規(guī)定，縣級(jí)以上地方按行政區(qū)域建立地方各級(jí)紅十字會(huì)，根據(jù)實(shí)際工作需要配備專職工作人員。由于統(tǒng)一的編制管理，紅十字會(huì)組織設(shè)置具有固定性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)。但是突發(fā)事件不可預(yù)測(cè)，不可能像常態(tài)化的社會(huì)問(wèn)題那樣被持續(xù)觀察，任何國(guó)家和組織都難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)新冠疫情發(fā)生的時(shí)間和規(guī)模，更不可能完全阻止疫情的發(fā)生和擴(kuò)展。突發(fā)事件的后果不僅取決于事件本身，更受到國(guó)家整體治理能力的影響。因此，充分立足于社會(huì)科學(xué)和公共管理學(xué)科對(duì)湖北紅十字會(huì)進(jìn)行分析，其常態(tài)化的組織設(shè)置和機(jī)構(gòu)能力難以應(yīng)對(duì)疫情防控要求。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理普遍面臨缺乏常設(shè)性的政社協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、缺乏規(guī)范性的制度設(shè)計(jì)等問(wèn)題，雖然伴隨著重大突發(fā)事件應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)的積累，非政府組織（Non-Goverment Organization，NGO）參與也經(jīng)歷了“無(wú)參與—放開(kāi)參與—有序參與”的過(guò)程[13]，但總體來(lái)講，社會(huì)組織參與突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的成效并不顯著[14]。紅十字會(huì)既不是政府的一個(gè)組成部門或者下屬事業(yè)單位，又不同于共青團(tuán)、婦聯(lián)等黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民團(tuán)體，它既是國(guó)內(nèi)的一個(gè)社團(tuán)組織，又要遵守國(guó)際紅十字會(huì)的章程[15]。紅十字會(huì)的功能定位決定了紅十字會(huì)既需要政府予以保障和監(jiān)督，又要根據(jù)自己的章程獨(dú)立自主工作。紅十字會(huì)存在社會(huì)組織的一些固有缺陷，但也有自身的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該從自身的特殊性尋找問(wèn)題解決的突破口。紅十字會(huì)的法定職責(zé)決定了在面對(duì)社會(huì)公共危機(jī)時(shí)理應(yīng)挺身而出，那么在遇到重大公共突發(fā)事件時(shí)，紅十字會(huì)該如何明確自身在國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系中不同于一般社會(huì)組織的職責(zé)定位，值得反思。

四、提升社會(huì)組織治理能力的對(duì)策

（一）以機(jī)制建設(shè)促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，在職能轉(zhuǎn)變中實(shí)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)

首先，構(gòu)建系統(tǒng)的應(yīng)急管理機(jī)制。應(yīng)急管理機(jī)制是各項(xiàng)應(yīng)急救援工作高效開(kāi)展的保證，應(yīng)當(dāng)建立貫穿預(yù)防、監(jiān)控、應(yīng)對(duì)、處理等環(huán)節(jié)的突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制[16]。其次，完善組織監(jiān)督管理機(jī)制。關(guān)于紅十字會(huì)的職能設(shè)定，有明確的法律規(guī)定，但是在職能限定之后監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制仍不完善。建立公開(kāi)、透明且受社會(huì)監(jiān)督的社會(huì)組織規(guī)范機(jī)制，對(duì)于提升社會(huì)組織治理能力和回應(yīng)社會(huì)期望至關(guān)重要。最后，健全紅十字會(huì)的物流管理機(jī)制。建立從捐贈(zèng)到入庫(kù)，再到分配使用的高效銜接體系。同樣，處于疫情之中，杭州紅十字會(huì)保證當(dāng)天貨量當(dāng)天運(yùn)出，其高效運(yùn)轉(zhuǎn)克服了紅十字會(huì)倉(cāng)庫(kù)小、疫情期間貨量大的問(wèn)題。從捐款資金，到物品數(shù)量，線上實(shí)時(shí)更新，結(jié)果立現(xiàn)。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地區(qū)發(fā)展差異的影響，湖北紅十字會(huì)的治理能力或?qū)⑹芟?，這與其歷史發(fā)展密切相關(guān)，但杭州紅十字會(huì)的表現(xiàn)至少為其內(nèi)部機(jī)制的建立提供了樣板。

（二）用權(quán)力劃分優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，在結(jié)構(gòu)優(yōu)化中實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治

組織的職能配置決定組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置。疫情中，紅十字會(huì)能力不足問(wèn)題突出。常態(tài)化的組織設(shè)置在面對(duì)突發(fā)疫情時(shí)，人員編制不足成為最大的短板，但人員編制是在部門設(shè)置之下進(jìn)行的，因而紅十字會(huì)的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化成為制約其治理能力有效發(fā)揮的關(guān)鍵所在?！吨袊?guó)紅十字事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2020-2024年）》對(duì)新一階段紅十字會(huì)建設(shè)提出了客觀要求，即：構(gòu)建高效、透明、規(guī)范的管理體制和運(yùn)行機(jī)制?？h級(jí)以上紅十字會(huì)要依法、依章程按期換屆，依法設(shè)立監(jiān)事會(huì)，建立理事會(huì)決策、執(zhí)委會(huì)執(zhí)行、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的新型治理結(jié)構(gòu)[17]。以此為契機(jī)，紅十字會(huì)要著眼于打造“一體化”救援模式，加強(qiáng)與社會(huì)相關(guān)部門和救援力量的協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)信息共享和跨部門合作[18]，切實(shí)履行好“協(xié)助人民政府開(kāi)展與其職責(zé)相關(guān)的其他人道主義服務(wù)活動(dòng)”，以形成社會(huì)救援整體合力。同時(shí)，理清權(quán)力的歸屬和運(yùn)行之間的關(guān)系，著重將黨建引領(lǐng)納入組織建設(shè)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為紅十字會(huì)的組織優(yōu)勢(shì)，將黨的動(dòng)員能力轉(zhuǎn)化為組織的治理能力，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的調(diào)整和優(yōu)化。