高曉雨

近年來，全球數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，各國利益更加緊密相連。自2016年G20杭州峰會，多國領導人共同簽署《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》之后，數(shù)字經(jīng)濟已成為二十國集團（G20）核心議題之一，被視為關鍵的經(jīng)濟增長動力。G20作為全球最重要的經(jīng)濟治理議事平臺，鼓勵G20成員及其合作組織開展多層次的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展交流，推動G20成員數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新與合作，必將為各國經(jīng)濟增長注入新動力，讓數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展成果惠及世界人民。

一、前言

G20是全球重要的政府間非正式對話的機制，于1999年12月16日在德國柏林成立，由原八國集團（G8）以及其余十二個重要經(jīng)濟體組成，旨在推動工業(yè)化的發(fā)達國家和新興市場國家之間就實質(zhì)性問題進行開放及有建設性的討論和研究，以尋求合作并促進國際金融穩(wěn)定和經(jīng)濟的持續(xù)增長。在其最初的十余年歷史中，G20作為一種危機應對及預防機制在國際治理中一直處于邊緣化地位。2008年美國金融危機爆發(fā)后，傳統(tǒng)的國際治理機制——七國集團（G7）和其主要執(zhí)行機構(gòu)國際貨幣基金組織（IMF）未能發(fā)揮應有作用，而G20卻一躍成為應對這場危機的最核心治理機制，并迅速升級為峰會，進而在匹茲堡峰會后取代七國集團成為國際經(jīng)濟對話的首要平臺。

G20有“三駕馬車”的結(jié)構(gòu)和“雙軌機制”的工作流程，而全球治理是一個考慮整合多利益攸關方關切的過程，這就少不了不同界別及領域的會議與對話平臺，需要全球商界（B20）、工會（L20）、非政府組織（C20）、科學界（S20）、智庫（T20）、女性群體（W20）以及青年群體（Y20）共同參與、積極發(fā)聲，在G20峰會開幕之前正式提交各自的政策建議。

在B20、C20等官方小組之外，G20還得到各國際組織提供的政策分析和建議支持，通過倡議、工具包、原則或指南等方式幫助設計全球政策。邀請參會的組織代表來自聯(lián)合國（UN）、國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（World Bank）、世界貿(mào)易組織（WTO）等，這些組織成員范圍更廣，增加了G20作為“國際經(jīng)濟合作指導委員” 的代表性與合法性。

G20不設常設秘書處，主席采取輪換制，會議由主席國及一些國際機構(gòu)和外部專家提供秘書服務和支持，并可根據(jù)需要成立任務組（Task Force）或升級為工作組（Working Group），就一些重大問題進行評審和提出對策建議。

二、數(shù)字經(jīng)濟部長系列會議

在2015年土耳其安塔利亞峰會上，G20領導人認識到，“我們生活的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟時代給全球經(jīng)濟增長帶來的機遇與挑戰(zhàn)并存”。中國作為全球第二大經(jīng)濟體，G20成員中最大的新興經(jīng)濟體，同時也是全球第二大數(shù)字經(jīng)濟國家，在2016年任東道國期間的杭州峰會上，與多國領導人共同簽署了《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》。自此，經(jīng)2017年G20德國峰會、2018年阿根廷峰會、2019年日本峰會和2020年沙特峰會，數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)連續(xù)5年成為G20國家討論的核心議題之一，被視為關鍵的經(jīng)濟增長動力。

2017年擔任G20主席國的德國延續(xù)了杭州峰會的成果，首次發(fā)起數(shù)字經(jīng)濟部長級會議，數(shù)字經(jīng)濟任務組（Digital Economy Task Force，DETF）也應運而生，并有望升級為數(shù)字經(jīng)濟工作組（Digital Economy Working Group）。每年會議期間，圍繞G20數(shù)字經(jīng)濟部長宣言及相關成果的文案內(nèi)容，數(shù)字經(jīng)濟任務組都會舉行3-4次實地會議，以及一系列視頻會議，以便充分討論，形成共識。這些數(shù)字經(jīng)濟年度議題走向?qū)H形勢和各國未來工作路線產(chǎn)生深遠影響，其作為風向標的作用不容小視。

三、歷屆數(shù)字經(jīng)濟部長宣言中的重要議題

（一）AI及治理創(chuàng)新

人工智能具有快速自我學習、算法不公開的特點，如果不事前設定相應的規(guī)則，事中和事后監(jiān)管以及法律責任關系處理可能變得非常復雜，甚至影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，對于一項新技術的國際規(guī)則而言，誰率先引領，誰就有可能率先擁有話語權(quán)和主導地位。為爭奪人工智能治理原則領域國際規(guī)則制定的主導權(quán)，日本、歐盟、美國紛紛在國內(nèi)出臺了相關原則，G20、OECD等國際組織則展開了激烈的討論。

2019年，日本作為G20峰會主席國，以IT強國和新一代信息技術引領者的身份，強勢推介人工智能標準、規(guī)則制定等領域的數(shù)字經(jīng)濟國際規(guī)則，將“以人為中心的人工智能”、“治理創(chuàng)新：在數(shù)字經(jīng)濟中采取靈活敏捷的政策方式”作為《G20數(shù)字經(jīng)濟部長宣言》中的兩章，并促使《G20人工智能原則》艱難通過。值得注意的是，日本將經(jīng)合組織（OECD）的人工智能原則嵌入本次會議成果文件，即“二十國集團同意制定人工智能五大原則，即‘公平、‘保護隱私、‘透明和‘可解釋性、‘穩(wěn)健和安全以及‘責任”，與OECD的原則完全一致。與會各國雖對這一議題提出了一定的意見，但日本對此非常執(zhí)著。

2020年沙特會議期間，再次將“可信人工智能（Trustworthy Artificial intelligence）”列為數(shù)字經(jīng)濟部長宣言的重要議題之一。會議期間召開了“G20人工智能對話”，旨在討論人工智能在疫情應對中的應用以及政府在確?？尚湃斯ぶ悄苤械慕巧葍?nèi)容。當前，部長宣言草案中特別提到“人工智能系統(tǒng)有潛力產(chǎn)生經(jīng)濟、社會和健康效益和創(chuàng)新，推動包容性經(jīng)濟增長，解決不平等問題，加速實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。它們還可能對未來的工作、數(shù)字包容性、安全、信任、倫理問題，特別是與言論自由、非歧視、隱私和數(shù)據(jù)保護有關的人權(quán)產(chǎn)生潛在影響。”

（二）數(shù)字經(jīng)濟測度

為響應2 0 1 7年德國峰會部長宣言和衡量數(shù)字化轉(zhuǎn)型對數(shù)字經(jīng)濟測度的呼吁，2 0 1 8年1 1月，阿根廷擔任主席國期間，G20發(fā)布了《衡量數(shù)字經(jīng)濟的工具箱（Toolkit for Measuring the Digital Economy）》（以下簡稱《工具箱》）。因阿根廷自身數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展實踐有限，再加上其積極謀求加入 OECD組織，為迎合 OECD 需要，將 OECD大量工作和報告內(nèi)容嵌入本次會議成果文件中，成果文件充分體現(xiàn) OECD“意志”。G20《工具箱》中推行的指標體系主要參照了OECD 2014年發(fā)布的指標體系，包括基礎設施、賦權(quán)社會、創(chuàng)新與技術應用、就業(yè)與增長4個一級指標和36個二級指標。

2020年沙特任主席國期間，再次將數(shù)字經(jīng)濟測度作為數(shù)字經(jīng)濟部長宣言的重要議題，并請OECD繼續(xù)負責執(zhí)筆其《G20數(shù)字經(jīng)濟測度路線圖（A G20 Roadmap toward a Common Framework for Measuring the Digital Economy）》（以下簡稱“路線圖”）的主要內(nèi)容。路線圖主要包含5個方面的內(nèi)容，一是達成對數(shù)字經(jīng)濟的統(tǒng)一定義，二是就數(shù)字經(jīng)濟指標體系的各個指標達成共識，三是為具體指標尋找當前和未來可用的數(shù)據(jù)和測量方法，四是在國際和國內(nèi)層面宣傳，五是決定哪些指標可以在國際通用。對此，OECD提出了數(shù)字經(jīng)濟分層定義框架，將數(shù)字經(jīng)濟分為四層，分別是核心層、狹義層、廣義層和“數(shù)字經(jīng)濟+”。核心層包括基本的數(shù)字產(chǎn)品和服務。狹義層包括了“數(shù)字賦能經(jīng)濟”，即依賴于核心層數(shù)字產(chǎn)品和服務的相關企業(yè)。廣義層包括“數(shù)字強化經(jīng)濟”，即利用數(shù)字技術和信息顯著改進的產(chǎn)品和服務?！皵?shù)字經(jīng)濟+”則包括未被統(tǒng)計在GDP以內(nèi)的其他數(shù)字化交易和活動，如免費的數(shù)字服務。OECD表示，前述定義方法是以“產(chǎn)品（production）”為基礎來描繪數(shù)字經(jīng)濟。除此以外，OECD還提出了另一種數(shù)字經(jīng)濟測度思路，即“交易（transaction）”為基礎來定義的“數(shù)字交易經(jīng)濟（Digitally transacted economy）”。

（三）數(shù)據(jù)流動

數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)是新的生產(chǎn)要素，也是基礎性和戰(zhàn)略性資源?？缇硵?shù)據(jù)流動是全球化背景下數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的必然，圍繞數(shù)據(jù)流動的規(guī)則博弈成為近年來G20平臺上主要討論的議題之一。2019年，日本利用其G20峰會主席國的身份，提出了“基于信任的數(shù)據(jù)自由流動（Data Free Flow with Trust）”概念。早在2019年1月參加瑞士達沃斯論壇期間，日本首相安倍晉三就放風稱，希望G20大阪峰會能夠成為一個開啟全球數(shù)據(jù)治理的峰會。在歐盟出臺了加強個人信息保護的《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）后，美日均加深了就建立針對“數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移”的法律標準的思考，而日本顯然走的明顯快一些，已準備修改《個人信息保護法》。因此，日本希望推動并主導數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)則制定，首次提出了“基于信任的數(shù)據(jù)自由流動”這一機制。在2019年6月上旬舉行的G20貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟部長會議上，各方達成了原則上的共識。在會后發(fā)布的公報中，各方同意，數(shù)據(jù)的自由流通有助于提高生產(chǎn)效率，并促進技術創(chuàng)新持續(xù)性發(fā)展，但對于隱私等問題則著墨寥寥。

2020年G20主席國沙特繼續(xù)將數(shù)據(jù)流動（Data Flows）作為數(shù)字經(jīng)濟部長宣言的重要章節(jié)，并委托OECD撰寫了《數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)流的映射方法報告》（Mapping Approaches to Data and Data Flows Report），希望能夠作為部長宣言的附件。該報告概述了全球跨境數(shù)據(jù)流政策和法規(guī)的不同方法，沙特認為其將有助于在G20成員國之間實現(xiàn)更大的互操作性，同時保持國內(nèi)外法規(guī)之間的平衡并尊重各國國情。但在后續(xù)的討論中，日本、歐盟、印度、法國、美國等都對此附件提出了質(zhì)疑，沙特最終放棄了這一附件。在部長宣言草案的數(shù)據(jù)流動部分，相當一部分國家希望沿用去年日本峰會使用的“基于信任的數(shù)據(jù)自由流動”這一概念，而關于“鼓勵互操作性”等內(nèi)容也引發(fā)了各國激烈的討論。

（四）利用數(shù)字技術應對新冠肺炎疫情

2020年，新冠肺炎疫情的爆發(fā)讓全球社會治理經(jīng)受前所未有的檢驗，逆全球化、保護主義思潮抬頭，對數(shù)字經(jīng)濟國際合作提出了新要求。各國亟需共享防疫方案、彌合數(shù)字鴻溝，加強數(shù)據(jù)治理。2020年G20沙特會議期間，圍繞新冠肺炎疫情專門舉行領導人峰會和數(shù)字經(jīng)濟部長會議，集合各國討論如何運用數(shù)字技術加快新冠病毒相關研究、增強商業(yè)活動靈活性和創(chuàng)造就業(yè)機會，以及推動全球經(jīng)濟復蘇等。數(shù)字經(jīng)濟任務組特別形成了《以數(shù)字化應對新冠肺炎疫情的政策措施報告（Policy Options to Support Digitalization of Business Models during COVID-19）》。報告認為新冠肺炎疫情加速了全球數(shù)字化進程，G20成員國競相在提高連通性、遠程辦公、電子教育、數(shù)字服務和產(chǎn)品的接入、電子支付、電子商務以及支持數(shù)字化轉(zhuǎn)型所需的財政支撐政策等方面集中出臺了措施，更好助力經(jīng)濟復蘇?？梢哉f，這些數(shù)字化防疫抗疫實踐的共享具有很好的全球協(xié)同價值。

四、思考與體會

回顧歷年來G20數(shù)字經(jīng)濟任務組磋商的過程，不難發(fā)現(xiàn)，有以下幾個特點：

一是經(jīng)合組織（OECD）在G20具有很強的話語權(quán)。無論是阿根廷會議亦或是沙特會議，我們看到OECD在數(shù)字經(jīng)濟領域的研究成果大量嵌套在G20成果文件中。OECD也借G20平臺樹立其數(shù)字經(jīng)濟“官方智庫”的形象，成為數(shù)字經(jīng)濟議題“幕后操盤手”，進一步增強自身的國際影響力。

二是主辦國的實力決定了當年成果文件的效果。比如，阿根廷在G20中影響力和辦會能力有限，會議難以形成突破性的會議成果。相形之下，日本則多次利用其主辦國身份強推其智慧城市概念，要求將智慧城市納入數(shù)字經(jīng)濟部長宣言。盡管這一要求遭到美國、西班牙、阿根廷、歐盟等國家和地區(qū)的強烈反對，但日方這種類似“夾帶私貨”的做法在整個會議期間并不鮮見。

三是數(shù)據(jù)跨境流動已經(jīng)并將長期成為博弈焦點。數(shù)字技術的飛速發(fā)展和應用對國際規(guī)則提出了新的、迫切的需求，使跨境數(shù)據(jù)流動成為今年來各國家、國際組織、國際論壇的研究和討論重點，這一點從G20峰會數(shù)字經(jīng)濟部長會議的議題設置就能看出來，數(shù)據(jù)流動不僅是日本峰會的重要議題，也成為沙特峰會的重要議題。沙特認為盡管數(shù)據(jù)流動是一個十分敏感的話題，仍希望通過設定此議題幫助各成員國更好理解數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)流動，找到各國關于跨境數(shù)據(jù)流動方面監(jiān)管的共性需求。但從磋商過程來看，各國對于跨境數(shù)據(jù)流動的分歧還是很大，各國基于不同技術能力和文化環(huán)境對國家信息安全的要求具有差異性，也使跨境數(shù)據(jù)流動成為近年來國家貿(mào)易談判和規(guī)則制定中最難討論的議題之一。

對于我國而言，我國擁有9億網(wǎng)民和處于世界領先水平的數(shù)字技術，應依托G20為代表的頂層機制，更多輸出中國智慧，分享數(shù)字化防疫抗疫的“中國方案”，積極融入國際數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系，堅持“以我為主、為我所用、共同進步”的理念推進數(shù)字經(jīng)濟國際合作。