張國云

“兩會”檔期。

這天5 月25 日，學習強國推送了我在《中國發(fā)展觀察》發(fā)表的“新基建”一文，很快轉(zhuǎn)為熱搜。第二天一早，我轉(zhuǎn)在朋友圈，半小時光景，省衛(wèi)計委老馬廳長在文后留言：

“我國處在‘老基建’要補短板，‘新基建’要抓緊快上的重要關口。如醫(yī)療衛(wèi)生的基礎建設與人民群眾追求健康需求的差距還很大?？萍冀虒W的基礎設施，特別是一些關鍵配套的大平臺還十分薄弱，如美國有15 個以上P4 生物安全實驗室，我國臺灣地區(qū)也有2 個，而我國大陸僅有1 個，這樣的基礎設施配置根本無法適應生命醫(yī)學科學的發(fā)展?！?/p>

面對疫情，沒有想到衛(wèi)計委領導講得入木三分。

我幽默了一句：“美國15 個以上P4 生物安全實驗室又怎么啦？照樣成了全球感染新冦肺炎的重災區(qū)，死亡已經(jīng)超過10 萬人?！?/p>

但我又不敢怠慢的是，為中國醫(yī)療基礎設施短板而汗顏。如果中國能達到美國實驗室水平，想必這次新冠肺炎在中國，或許就沒有“市場”了。

不是嗎？

針對我國重大公共醫(yī)療設施短板，到底該由誰來買單？

就在一分錢難倒英雄漢時，驀然想到全國“兩會”政府工作報告剛剛提出的，要發(fā)行抗疫特別國債。

于是，我立刻給衛(wèi)計委領導回復：醫(yī)療衛(wèi)生的基礎建設，也許只有等待抗疫特別國債！

為什么是特別國債？

這事，早在今年3 月27 日，中共中央政治局召開會議就明確提出，宏觀政策力度要加大，要推出一攬子宏觀政策措施。主要包括增加地方政府專項債規(guī)模、適當提高財政赤字率以及發(fā)行特別國債。

注意這個時間接點，按慣例本是傳達貫徹“兩會”精神的時間。由于疫情造成 “兩會”推遲，改用中央政治局會議部署工作，表明高層對抗擊疫情和復工復產(chǎn)的高度重視。

4 月17 日，中共中央政治局會議再度重申，積極的財政政策要更加積極有為，提高赤字率，發(fā)行抗疫特別國債，增加地方政府專項債券，提高資金使用效率，真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟的關鍵作用。

在“兩會”之前，高層頻頻提及的特別國債，就是指特定時期發(fā)行，用于特殊用途，并形成特定資產(chǎn)的國債，它無須列入一般公共預算，而是納入政府性基金預算管理。

這里政府性基金預算的原則是“以收定支”，因此必須有受益性要求。據(jù)我們了解，我國歷史上發(fā)行過兩次特別國債，分別在1998 年和2007 年，其中2007 年發(fā)行的部分特別國債在到期后進行了定向續(xù)作。兩次特別國債的用途分別是補充四大行資本金和注資中投。

具體看，第一次特別國債發(fā)行是1998 年8 月，財政部宣布發(fā)行期限為30 年的2700億元特別國債，向工、農(nóng)、中、建四大國有銀行定向發(fā)行，用于補充四大行資本金，化解不良資產(chǎn)，提高資本充足率。

據(jù)公開資料，1998 年時，國有四大行不良資產(chǎn)比例達20%，為處置不良資產(chǎn)，財政部還設立了四大資產(chǎn)管理公司分別對接四家銀行。

第二次特別國債發(fā)行是在2007 年，當時的背景是我國因持續(xù)增加的外貿(mào)創(chuàng)匯而導致的基礎貨幣增加，同時對外匯儲備管理進行改革。

這次共發(fā)行8 期、規(guī)模1.55 萬億元特別國債，期限分10 年、15 年期，其中0.2 萬億元向社會公眾發(fā)行，用于向央行購買現(xiàn)匯及匯金公司股權，注資成立中投公司。

可見，特別國債是國債中的一種，相互之間又有著明顯區(qū)別：

從資金用途看，普通國債所融的資金用于彌補政府預算赤字，而特別國債所募集的資金并不是用于彌補政府預算赤字，而是有特定的用途，一般是用于增補四大國有專業(yè)銀行的資本金。

從時點要求看，普通國債收入與支出有一定的時間間隔，而特別國債收入與支出同時進行，即收即支。

從投資對象看，特別國債主要采取定向發(fā)行模式，認購方主要是國有商業(yè)銀行，如果是面向社會公開發(fā)行的特別國債，個人是有機會購買的，比如，在2007 年的特別國債中有2000 億元，是向社會公開發(fā)行的，而普通國債的對象主要為個人投資者。

從國債期限看，特別國債的期限一般為7 年期，或者10 年期，而普通國債分為短、中、長期三種，其中短期國債期限1 年以內(nèi)（包括1 年），中期國債在1 年到10 年以下，長期國債期限超過10 年。

從實施情況看，這兩次特別國債發(fā)行，先后都發(fā)揮了保持中國經(jīng)濟相對平穩(wěn)快速發(fā)展的作用，而且兩次發(fā)行特別國債之后，指數(shù)都有一波趨勢性上漲行情，1998 年一個月內(nèi)上證漲幅12.7%，2007 年正值牛市，隨后沖上6124 點。

說到這里，必須申明一下，本次發(fā)行特別國債，是為了疫情，不是為股市而來。當然貨幣多了，對股市而言，肯定是利好。

因為根據(jù)今年政府工作報告，發(fā)行抗疫特別國債1 萬億元，赤字規(guī)模約3.76 萬億元，地方政府專項債券3.75 萬億元，意味著推出一個約8.5 萬億元的財政政策大包，是集中精力做好“六穩(wěn)”工作、落實“六保”任務、實現(xiàn)政策有為和推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要制度安排。伴隨著當前全球疫情和經(jīng)貿(mào)形勢極大的不確定性，短期階段性地將赤字率提高至3.6%，有利于穩(wěn)定并提振市場信心，以更大的政策力度有效對沖疫情影響，真正發(fā)揮財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟的關鍵作用。

政府工作報告明確，新增的1 萬億元赤字與同時發(fā)行的1 萬億元抗疫特別國債將全部轉(zhuǎn)給地方，主要用于支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等確?！傲€(wěn)”“六?！钡闹С鲂枰?。通過特殊轉(zhuǎn)移支付機制直達市縣基層、直接惠企利民，體現(xiàn)了積極財政政策的執(zhí)行效率；在資金的使用上，還將更加注重進一步發(fā)揮乘數(shù)效應和杠桿效應。

“積極的財政政策要更加積極有為”是對今年財政工作的整體部署。一系列積極的財政政策，不僅為促進經(jīng)濟社會秩序全面恢復、助力市場主體紓困發(fā)展提供切實保障，也是激發(fā)市場主體活力、推動經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變、推進更高水平對外開放的有力支撐。

這么一說，人們可能不免糾結(jié)或焦慮起來，發(fā)特別國債這是抗疫時的特殊手段，某種程度說，也是小曲好唱口難開。

特別國債這錢怎么到位？

本來2020 年是全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃收官之年，也是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝之年，面對突如其來的新冠肺炎疫情給我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的沖擊，日子肯定過得緊巴。

正如5 月28 日李克強總理在十三屆全國人大三次會議在北京人民大會堂舉行的記者會上所言：“過去我們說不搞‘大水漫灌’，現(xiàn)在還是這樣，但是特殊時期要有特殊政策，我們叫作‘放水養(yǎng)魚’。沒有足夠的水，魚是活不了的。但是如果泛濫了，就會形成泡沫，就會有人從中套利，魚也養(yǎng)不成，還會有人渾水摸魚。所以我們采取的措施要有針對性，也就是說要摸準脈、下準藥。錢從哪里來、用到哪里去，都要走新路?！?/p>

翻開2020“國家賬本”，我們可以知悉一二：

根據(jù)預算法，我國政府預算由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算“四本賬”構(gòu)成。

以一般公共預算為例， 2020 年全國一般公共預算收入預計180270 億元，因受疫情影響比去年下降5.3%。

2020 年支出247850 億元，因受疫情影響比去年增長3.8%，主要用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展等。

不同于往年的是，2020 年“國家賬本”中，還有一項特別的“賬目”——抗疫支出。

李克強總理肯定地說：“這次規(guī)模性政策籌措的資金分兩大塊：一塊是新增財政赤字和發(fā)行抗疫特別國債，共兩萬億元。還有另外更大的一塊，就是減免社保費，有的國家叫工薪稅，并動用失業(yè)保險結(jié)存，推動國有商業(yè)銀行讓利、自然壟斷性企業(yè)降價以降低企業(yè)的經(jīng)營成本。這一塊加起來大概是前一塊的兩倍。我們是要將這些資金用于保就業(yè)、保民生和保市場主體，支撐居民的收入。這些資金和我們現(xiàn)在全部居民收入40 多萬億元的總盤子相比，比例達兩位數(shù)?！?/p>

有人統(tǒng)計，將財政赤字、特別國債、地方專項債三項合計，今年債務高達約為8.51萬億元，較2019 年增加了3.6 萬億元。

誰都知道，改革開放以來，中國赤字率始終保持在3%以下，只在2016 年和2017年預算赤字率達到3%的水平，2019 年預算赤字率又降為2.8%。

此次受疫情影響，一舉突破3.5%大關。赤字規(guī)模將比2019 年的2.76 萬億元增加1萬億元，達到3.76 萬億元。

需要注意的是，抗疫特別國債體量的最終確定，也為近期引發(fā)廣泛爭議的中國要不要“赤字貨幣化”問題給出結(jié)論。

從1 萬億的抗疫特別國債額度和用途限制，可以看出財政逆周期發(fā)力，并未依靠帶有一定“赤字貨幣化”影子的特別國債來支撐，而是更多地依靠在嚴格財政紀律約束下的赤字規(guī)模來填補，體現(xiàn)出當前中國財政政策實加積極有為。

正如5 月28 日李克強總理在十三屆全國人大三次會議在北京人民大會堂舉行的記者會上所言：“過去我們說不搞‘大水漫灌’，現(xiàn)在還是這樣，但是特殊時期要有特殊政策，我們叫作‘放水養(yǎng)魚’。沒有足夠的水，魚是活不了的。但是如果泛濫了，就會形成泡沫，就會有人從中套利，魚也養(yǎng)不成，還會有人渾水摸魚。所以我們采取的措施要有針對性，也就是說要摸準脈、下準藥。錢從哪里來、用到哪里去，都要走新路?！?/p>

當下抗疫特殊國債1 萬億，比此前市場預期的3 萬億左右的規(guī)模要低。由此傳遞出的信號是：中國并未隨西方發(fā)達經(jīng)濟“亦步亦趨”，不是機械地、簡單地規(guī)劃財政刺激規(guī)模。中國政府依然珍惜正常的財政政策空間，注重財政資金使用的針對性、適時性和有效性。

中國在赤字安排上仍然節(jié)制。在這一點上，絕不會向歐美國家學習，搞大舉發(fā)行貨幣的“偏門”。

對于今年總額達3.75 萬億元的地方政府專項債的用途，政府工作報告也予以明確——“兩新一重”，即新基建、新型城鎮(zhèn)化和重大工程建設。

這里的新基建，主要是發(fā)展新一代信息網(wǎng)絡，拓展5G 應用，建設充電樁，推廣新能源汽車，激發(fā)新消費需求、助力產(chǎn)業(yè)升級。

這里的新型城鎮(zhèn)化建設，主要是大力提升縣城公共設施和服務能力，以適應農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9 萬個，支持加裝電梯，發(fā)展用餐、保潔等多樣社區(qū)服務。

這里的重大工程建設，主要是加強交通、水利等重大工程建設，增加國家鐵路建設資本金1000 億元。

在央地財政壓力凸現(xiàn)的前提下，本次政府工作報告提出的為企業(yè)減負目標甚至大于去年。2019 年全年減稅降費共2.36 億元，超過了原定的近2 萬億元規(guī)模。2020 年提出的目標是，全年為企業(yè)新增減負超過2.5 萬億元。

主要包括，繼續(xù)執(zhí)行下調(diào)增值稅稅率和企業(yè)養(yǎng)老保險費率等制度，新增減稅降費約5000 億元。還包括前期出臺6 月前到期的減稅降費政策，包括免征中小微企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)和工傷保險單位繳費，減免小規(guī)模納稅人增值稅，免征公共交通運輸、餐飲住宿、旅游娛樂、文化體育等服務增值稅，減免民航發(fā)展基金、港口建設費，執(zhí)行期限全部延長到今年年底。小微企業(yè)、個體工商戶所得稅繳納一律延緩到明年。

作為政府工作報告起草組成員、國務院研究室黨組成員孫國君告訴我們，市場對特別國債規(guī)模的有些預期要更高一些，但廣義財政政策涵蓋一般公共預算、政府性基金預算等四大預算，在這些盤子里有通盤考慮。

就抗疫特別國債而言，1 萬億元的規(guī)模是合適的。

孫國君又進一步說，今年中國同時還將發(fā)行地方政府專項債券3.75 萬億元，比去年增加1.6 萬億元，這些債之間要配合使用，同時還有預算內(nèi)投資：

“我們不能簡單地看一項來確定財政政策力度，一定要通盤地看今年報告提出的財政政策，包括金融政策的配合，包括財政政策執(zhí)行方式?！?/p>

在發(fā)行特別國債的同時，中國新增地方專項債也擴大了規(guī)模。若把二者放到一個盤子里通盤使用，無疑是科學合理的。

這么一算賬，人們心里有底了。下一步，我們應該如何用好這筆特別國債？

這就是說，我們的錢往哪里去？

——進一步明確抗疫特別國債的資金用途。政府工作報告已經(jīng)明確，將與財政赤字內(nèi)增加的1 萬億元結(jié)合，主要用于保就業(yè)、?；久裆?、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等，可以說是一條市場化改革的路子。

在降費節(jié)支方面，一要強化階段性政策，與制度性安排相結(jié)合，重點減輕中小微企業(yè)、個體工商戶和困難行業(yè)企業(yè)稅費負擔。前期出臺的6 月前到期的主要減稅降費政策，執(zhí)行期限延長到今年年底，支持市場主體紓困發(fā)展，努力穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)。預計全年為市場主體新增減負將超過2.5 萬億元。二要調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。今年基本民生支出要只增不減，重點領域支出要切實保障，一般性支出要堅決壓減。中央本級支出下降0.2%，其中非急需非剛性支出壓減50%以上。地方財政也要大力壓減一般性支出，繼續(xù)壓減“三公”經(jīng)費。

——抓緊建立特殊的轉(zhuǎn)移支付機制。作為特殊時期的特殊舉措，今年政府工作報告還強調(diào)要建立特殊的轉(zhuǎn)移支付機制，緩解地方財政困難，新增加的財政赤字和抗疫特別國債全部安排給地方，要不折不扣用在落實“六?！比蝿蘸蜏p稅降費等方面。

抗疫特別國債與新增赤字共2 萬億元資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業(yè)、?；久裆?、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等，強化公共財政屬性，決不允許截留挪用。

——努力加大有效投資。正如“兩會”前夕，5 月14 日財政部部長劉昆發(fā)表的《積極的財政政策要更加積極有為》一文中提及，“要通過抗疫特別國債、地方政府專項債券等多種渠道，增加政府投資”。這也是官方層面首度明確，抗疫特別國債將用于“增加政府投資”。

不可否認，這次疫情給市縣財政帶來的收入性沖擊是最大的。據(jù)我們了解，不少地方市縣財政收入降幅已達到50%，因此必須保證地方基本財政能力?？挂咛貏e國債主要用于地方公共衛(wèi)生等基礎設施建設和抗疫相關支出，并預留部分資金用于地方解決基層特殊困難。安排地方政府新增專項債券3.75 萬億元，有效支持補短板、惠民生、促消費、擴內(nèi)需。 重中之重確保脫貧攻堅任務如期全面完成。以“六?！薄傲€(wěn)”為著力點提高政府投資收益，同時撬動社會資本跟進。

——發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。就像李克強總理強調(diào)的：“錢是可以生錢的，用之于民的錢可以創(chuàng)造新的財富，涵養(yǎng)稅源，使財政可持續(xù)。我們一定要穩(wěn)住當前的經(jīng)濟，穩(wěn)定前行，但也要避免起重腳，揚起塵土迷了后人的路。如果經(jīng)濟方面或其他方面再出現(xiàn)大的變化，我們還留有政策空間，不管是財政、金融、社保都有政策儲備，可以及時出臺新的政策，而且不會猶豫。保持中國經(jīng)濟穩(wěn)定運行至關重要?！?/p>

筆者覺得，還應將相關資金用于注資一些需要補充資本金的金融機構(gòu)，尤其城商行、農(nóng)商行等，也包括國有大行，適度提高其資本充足率。唯其如此，才能讓銀行更有能力給企業(yè)貸款、支持實體經(jīng)濟。特別需要注意的是，國債資金在使用上，必須發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。

寫到這里，想到本文開頭馬廳長的留言，之后我見浙江籍的全國政協(xié)委員、中國工程院院士、軍事科學院軍事醫(yī)學研究院研究員陳薇，在“兩會”聚焦國家公共衛(wèi)生安全建設的建言獻策，馬上推送給他：

“進一步融合生物安全科研、產(chǎn)業(yè)等多方力量，搭建學科交叉平臺，整合從原始創(chuàng)新到成品產(chǎn)出的全鏈條，打通成果轉(zhuǎn)化‘最后一公里’，以更好更快地保障人民健康安全。”

好吧，在危機中育新機、于變局中開新局。

有了特別國債的真金白銀，在這個特殊之年，就讓我們一起擼起袖子加油干，加快經(jīng)濟“體能恢復”，加碼促進經(jīng)濟動能的復蘇和經(jīng)濟活力的提升，早日將新冠肺炎疫情造成的損失奪回來。

特別國債，給你特別的愛，這是 “柳暗花明又一村”吧。