郭建 黃志斌

摘 要：“將健康理念融入所有政策”是一種社會(huì)健康治理策略，強(qiáng)調(diào)通過跨部門溝通協(xié)作，形成促進(jìn)健康的合力，共同應(yīng)對(duì)人類面臨的全部健康風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)人口健康水平和健康公平的提升。它是中國新時(shí)期衛(wèi)生與健康工作方針的重要組成部分，是對(duì)“以人民為中心”發(fā)展思想的深刻理解和踐行，是建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)國的內(nèi)在要求和重要支撐，也是解決人民健康問題的治本之策。然而，“將健康理念融入所有政策”在實(shí)踐中面臨著傳統(tǒng)衛(wèi)生健康觀念羈絆、跨部門權(quán)力不均衡、衛(wèi)生部門影響力有限、能力不足和支持性法律法規(guī)建設(shè)滯后等諸多困境和挑戰(zhàn)。實(shí)現(xiàn)“將健康理念融入所有政策”，應(yīng)采取如下對(duì)策：加強(qiáng)理論宣傳，構(gòu)建共建共治共享健康治理觀;建立健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)“將健康理念融入所有政策”的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化;建立健全“將健康理念融入所有政策”的長效工作機(jī)制，促進(jìn)跨部門健康行動(dòng);加強(qiáng)能力建設(shè)，建立有效的監(jiān)管評(píng)價(jià)制度。

關(guān)鍵詞：“將健康理念融入所有政策”;價(jià)值意涵;現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn);實(shí)現(xiàn)路徑

中圖分類號(hào)：R19-0 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1003-0751（2020）06-0076-07

健康是人民幸福、社會(huì)發(fā)展和國家富強(qiáng)的先決條件，習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會(huì)上明確提出“將健康融入所有政策，人民共建共享”。隨著人們對(duì)影響健康因素認(rèn)識(shí)的不斷深入以及健康權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)和提升，“將健康理念融入所有政策”理論日益深入人心并成為新時(shí)期中國衛(wèi)生與健康工作方針的重點(diǎn)，成為推進(jìn)“健康中國”建設(shè)、實(shí)現(xiàn)全民健康的重要手段之一。系統(tǒng)梳理“將健康理念融入所有政策”理論的起源和發(fā)展，準(zhǔn)確理解和把握其價(jià)值意涵，并在認(rèn)清其實(shí)踐中面臨的困境和原因的基礎(chǔ)上，針對(duì)性地提出貫徹“將健康理念融入所有政策”的路徑，將對(duì)“健康中國”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有所裨益。

一、“將健康理念融入所有政策”理論的起源和發(fā)展

“將健康理念融入所有政策”（Health in All Polices， HiAP）思想最早可追溯到公共衛(wèi)生發(fā)展早期，該理論的形成大體經(jīng)歷了以下三個(gè)階段。

1.健康的跨部門行動(dòng)

1946年，國際衛(wèi)生會(huì)議在紐約舉行，會(huì)議上簽署的《世界衛(wèi)生組織章程》明確提出關(guān)注健康的社會(huì)決定因素。1978年，國際初級(jí)衛(wèi)生保健會(huì)議在阿拉木圖召開并發(fā)表了《阿拉木圖宣言》。該宣言認(rèn)為，19世紀(jì)末歐洲發(fā)達(dá)國家在健康預(yù)期壽命方面取得舉世矚目的進(jìn)步，得益于社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)生活和工作條件的改善和福利制度的建立。據(jù)此，宣言提出全面健康戰(zhàn)略，要求跨部門健康行動(dòng)不僅要提供衛(wèi)生服務(wù)，還要從根本上解決導(dǎo)致健康不佳狀況的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治因素。該宣言強(qiáng)調(diào)初級(jí)衛(wèi)生保健工作不僅包括衛(wèi)生部門，還包括農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、食品、工業(yè)、教育、住房、市政工程、通信等部門，跨部門行動(dòng)是增加健康產(chǎn)出的關(guān)鍵所在。健康的跨部門行動(dòng)方案，突出政府部門在健康治理中的作用，把衛(wèi)生部門作為跨部門行動(dòng)的發(fā)起者和領(lǐng)導(dǎo)者，并遵循“目的為手段辯護(hù)”邏輯，即衛(wèi)生部門需要向其他部門說明如何行動(dòng)才能增進(jìn)人口健康以及行動(dòng)是如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的，從而說服非衛(wèi)生部門參與健康行動(dòng)。這是國際上首次正式提出衛(wèi)生部門和非衛(wèi)生部門協(xié)作治理，共同增加人口健康產(chǎn)出。

2.健康促進(jìn)和健康公共政策

1986年，首屆國際健康促進(jìn)大會(huì)在加拿大渥太華召開，會(huì)議發(fā)表了《渥太華健康促進(jìn)憲章》。該憲章指出，影響健康的因素廣泛多樣，其中和平、住房、教育、食物、可行的收入、穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)、可持續(xù)資源以及社會(huì)的公正與公平是影響人口健康的最基本條件。此次會(huì)議首次提出健康促進(jìn)概念，明確指出制定健康的公共政策、創(chuàng)造健康的支持性環(huán)境、加強(qiáng)社區(qū)行動(dòng)、提升個(gè)人技能和重新調(diào)整衛(wèi)生服務(wù)方向是健康促進(jìn)的五個(gè)關(guān)鍵性領(lǐng)域。②1988年，第二次國際健康促進(jìn)大會(huì)在澳大利亞阿德萊德召開，會(huì)議發(fā)表的《阿德萊德健康促進(jìn)建議》明確指出，健康與經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)公平等密切相關(guān)，健康問題僅靠衛(wèi)生部門無法解決，需要制定健康的公共政策。健康的公共政策是指所有政策都要關(guān)注健康和公平問題，并對(duì)政策給健康帶來的不良影響負(fù)責(zé)。③該建議首次提到對(duì)影響健康的因素負(fù)責(zé)的理念，首次提出對(duì)各項(xiàng)政策進(jìn)行健康影響評(píng)估。目前，國際健康促進(jìn)大會(huì)已召開了9次，意味著全球已進(jìn)入健康促進(jìn)的時(shí)代。這個(gè)時(shí)代的標(biāo)志性特征是：政府是健康促進(jìn)的主體，需要做出促進(jìn)人口健康的政治承諾;將人口健康計(jì)入主要社會(huì)成本，強(qiáng)調(diào)個(gè)人是健康第一責(zé)任人;鼓勵(lì)跨部門合作和全社會(huì)參與，并增加健康發(fā)展投資;保護(hù)和擴(kuò)大健康領(lǐng)域的伙伴關(guān)系，提倡對(duì)各項(xiàng)公共政策實(shí)施健康影響評(píng)估。

需要指出的是，盡管健康的跨部門行動(dòng)和健康的公共政策有共同之處，但兩者切不可混為一談。因?yàn)榭绮块T行動(dòng)可以建立在共享利益或共享價(jià)值觀的基礎(chǔ)上，并不必然包括政策內(nèi)容，而健康的公共政策也并非必須跨部門行動(dòng)，單獨(dú)的部門如財(cái)政部也可沒有衛(wèi)生部門或其他部門的參與，通過提升酒精、煙草和軟飲料等的稅收對(duì)健康產(chǎn)生影響。

3.將健康理念融入所有政策

“將健康理念融入所有政策”是健康促進(jìn)五大行動(dòng)領(lǐng)域中“制定健康的公共政策”的延續(xù)和發(fā)展，是健康治理理念發(fā)展的第三次浪潮。“將健康理念融入所有政策”指的是健康問題并非衛(wèi)生部門一家之職，強(qiáng)調(diào)要高度關(guān)注影響健康的社會(huì)決定因素，影響健康的社會(huì)決定因素涉及各政府部門、組織、企業(yè)和社區(qū)，健康問題與環(huán)境、教育、住房、交通、貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)和就業(yè)等密切相關(guān)，因此所有部門在決策制定中把健康和福祉作為重要考量，政策制定者應(yīng)肩負(fù)起健康和健康公平的責(zé)任。

近代最早提出“將健康理念融入所有政策”并踐行的國家是芬蘭。1972年，芬蘭經(jīng)濟(jì)委員會(huì)指出，實(shí)現(xiàn)健康政策目標(biāo)不應(yīng)僅局限于醫(yī)療保健措施，許多預(yù)防性健康舉措不是通過衛(wèi)生政策，而是通過經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、住房、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、交通和貿(mào)易等政策得以實(shí)現(xiàn)。④從1972年到1977年，為應(yīng)對(duì)心血管疾病高發(fā)情況，芬蘭政府在北卡地區(qū)開展了心腦血管病防治示范研究，通過各類社區(qū)項(xiàng)目促進(jìn)居民健康行為，減少健康風(fēng)險(xiǎn)因素，使慢性病死亡率明顯降低。該項(xiàng)研究隨后在全國范圍內(nèi)推廣。1986年，芬蘭通過了國家健康項(xiàng)目，試圖通過稅收（如提高酒精稅收）和財(cái)政補(bǔ)助（如對(duì)國產(chǎn)漿果和蔬菜食品提高財(cái)政補(bǔ)貼）等方法促進(jìn)居民形成健康的生活方式。1999年，芬蘭在擔(dān)任歐盟輪值主席國期間正式提出“將健康理念融入所有政策”。2006年，芬蘭任歐盟輪值主席國，發(fā)起了一場關(guān)于增進(jìn)歐盟成員國人民健康的研討會(huì)，歐盟的高層官員和專家學(xué)者均有參與，在芬蘭任期結(jié)束之際，歐盟委員會(huì)通過一項(xiàng)決定，即要求所有政策部門在進(jìn)行決策時(shí)慎重考慮其對(duì)健康以及健康公平產(chǎn)生的影響。此后，“將健康理念融入所有政策”在整個(gè)歐盟迅速傳播，很快成為歐盟官方政策和新的健康戰(zhàn)略。⑤2010年，所有政策中的衛(wèi)生問題國際會(huì)議在澳大利亞阿德萊德召開，WHO在《阿德萊德聲明》正式提出“將健康理念融入所有政策”。⑥2013年，WHO把“將健康理念融入所有政策”作為第八屆全球健康促進(jìn)大會(huì)的會(huì)議主題。2016年，第九屆全球健康促進(jìn)大會(huì)把“將健康理念融入所有政策”推薦為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要方法?！皩⒔】道砟钊谌胨姓摺痹谌蜈A得了越來越多國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視和支持，有些國家甚至將其上升為國家戰(zhàn)略。

二、“將健康理念融入所有政策”理論的價(jià)值意涵

“將健康理念融入所有政策”是一個(gè)外來詞，它通過陳竺院士在2013年中國衛(wèi)生論壇上發(fā)表的《健康寓于萬策》的主旨演講正式引入國內(nèi)。其實(shí)在中國，“將健康理念融入所有政策”思想也有著深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)，如毛澤東倡導(dǎo)的愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)就是“將健康理念融入所有政策”的實(shí)踐典范?！皩⒔】道砟钊谌胨姓摺辈粌H是來自全球一百多個(gè)城市市長達(dá)成的《健康城市上海共識(shí)》的首要的基本原則，更是我國新時(shí)期衛(wèi)生與健康工作的重要指導(dǎo)方針?！皩⒔】道砟钊谌胨姓摺必S富的價(jià)值意蘊(yùn)具體體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

1.“將健康理念融入所有政策”是貫徹以人民為中心發(fā)展思想的實(shí)踐要求

健康是人自由全面發(fā)展的基礎(chǔ)，是人民美好生活和幸福生活的根本所在，是人民安全感和獲得感的重要源泉?！皩⒔】道砟钊谌胨姓摺碧N(yùn)含著將人民健康置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的價(jià)值取向，它要求社會(huì)各部門在制定政策、開展項(xiàng)目和實(shí)施工程時(shí)要充分考慮其對(duì)人口健康的影響，任何決策都不能以犧牲人口健康為代價(jià)，對(duì)損害人類健康的政策、項(xiàng)目、工程和計(jì)劃應(yīng)實(shí)行一票否決。它體現(xiàn)了中國切實(shí)尊重和保障人民健康權(quán)利、把維護(hù)人民健康作為治國理政基本要?jiǎng)?wù)的決心和誠意。

健康權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，是公民最基本、最重要的權(quán)利，是公民享受其他權(quán)利的基礎(chǔ)。1987年實(shí)施的《中華人民共和國民法通則》第4節(jié)第98條明確規(guī)定，公民享有生命健康權(quán)。2017年，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《〈中國健康事業(yè)的發(fā)展與人權(quán)進(jìn)步〉白皮書》也明確指出，健康是人類生存和社會(huì)發(fā)展的基本條件，健康權(quán)是一項(xiàng)包容廣泛的基本人權(quán)，是人類有尊嚴(yán)地生活的基本保證，人人有權(quán)享有公平可及的最高健康標(biāo)準(zhǔn)。⑦“將健康理念融入所有政策”要求整個(gè)社會(huì)以健康價(jià)值觀為指南，關(guān)注健康公平，把縮小健康差距作為共同努力的目標(biāo)，它是政府對(duì)人民做出的鄭重承諾，彰顯了中國共產(chǎn)黨為民執(zhí)政的本色，是對(duì)“以人民為中心”發(fā)展思想的深刻理解和把握。

此外，良好的生態(tài)環(huán)境是人類生存和健康的基礎(chǔ)。改革開放40多年來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。這種以資源消耗和環(huán)境污染為代價(jià)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式也使人們的健康受到了嚴(yán)重威脅。以健康為導(dǎo)向，貫徹綠色發(fā)展理念，將維護(hù)人口健康和生態(tài)健康置于發(fā)展的核心，是“將健康理念融入所有政策”的題中應(yīng)有之義，是對(duì)“以人為本”理念的忠實(shí)踐行。

2.“將健康理念融入所有政策”是建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)國的重要支撐

根據(jù)馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，生產(chǎn)力的三個(gè)要素是勞動(dòng)者、勞動(dòng)資料和勞動(dòng)對(duì)象。其中勞動(dòng)者是生產(chǎn)力要素中最重要、最活躍的要素，是首要生產(chǎn)力，其他都是“物”的要素。不難看出，人口健康是發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的基礎(chǔ)和前提，提高人民健康水平與拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長直接相關(guān)。世界銀行專家測算，過去40年世界經(jīng)濟(jì)增長的8%—10%應(yīng)歸于人民健康水平的提高;哈佛大學(xué)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，亞洲經(jīng)濟(jì)的迅速增長，30%—40%來源于人民健康水平的提高。⑧改革開放40多年來，中國經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成績，其中一個(gè)很重要的原因就是解決了人民的溫飽問題，改善了人民的生活工作環(huán)境，提高了人民的健康水平，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大量的健康勞動(dòng)力。

人民的健康不僅是一個(gè)重大的民生問題，更關(guān)系到一個(gè)國家的命運(yùn)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“人民健康是民族昌盛和國家富強(qiáng)的重要標(biāo)志?！碑?dāng)今綜合國力的激烈競爭說到底是人才競爭，一個(gè)國家有了身心健康、全面發(fā)展的人才，可以從窮國變成富國，可以從弱國變成強(qiáng)國。擁有健康的人民意味著擁有更大的綜合國力和可持續(xù)發(fā)展能力。正因?yàn)槿绱耍?xí)近平總書記提出要將健康理念融入所有政策，把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。健康是醫(yī)療衛(wèi)生、公共衛(wèi)生、食品藥品安全、工作環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)治安、生態(tài)環(huán)境等多因素綜合作用的結(jié)果，“將健康理念融入所有政策”開宗明義地強(qiáng)調(diào)人民健康是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)。從這個(gè)層面看，“將健康理念融入所有政策”為全面建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)國提供了重要保障。

3.“將健康理念融入所有政策”是解決人民健康問題的治本之策

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的影響下，許多新的健康風(fēng)險(xiǎn)因素不斷出現(xiàn)，如生態(tài)環(huán)境污染和破壞、食品藥品不安全、教育不平等、貧富差距大、生活節(jié)奏快、精神壓力大等，疾病風(fēng)險(xiǎn)模式也隨之由“以傳染性疾病”為主轉(zhuǎn)向以“慢性非傳染性疾病—?dú)埣病獊喗】怠睘橹?。?991年，WHO對(duì)人類死亡原因的調(diào)查結(jié)果表明，在影響人們健康和壽命的因素中，醫(yī)療衛(wèi)生因素僅占8%，而生活方式因素、環(huán)境因素、生物遺傳因素的占比分別為60%、17%和15%?？梢哉f，造成不良健康和健康不公平現(xiàn)象的最主要因素是社會(huì)決定因素。⑩美國一項(xiàng)關(guān)于北卡羅來納州綠色出行與健康效益的定量研究發(fā)現(xiàn)，無論是在城市還是在郊區(qū)和農(nóng)村，增加人行道和自行車道，鼓勵(lì)綠色出行，會(huì)減少過早死亡、II型糖尿病、高血壓和冠心病的發(fā)生率。WHO在主題為《預(yù)防慢性疾病：一項(xiàng)重要投資》的全球報(bào)告中指出，80%的心臟病、中風(fēng)和II型糖尿病以及40%的癌癥都可通過消除風(fēng)險(xiǎn)因素來進(jìn)行預(yù)防。一項(xiàng)關(guān)于食鹽攝入和中風(fēng)、心血管疾病的元分析結(jié)果也顯示，高鹽攝入會(huì)顯著增加中風(fēng)和心血管疾病的發(fā)生率，如果將日常攝入量從每日10克降到5克，中風(fēng)發(fā)生率降低23%，心血管疾病總發(fā)病率降低17%，如果每人每天食鹽攝入量控制在5克，全球每年可避免125萬人死于中風(fēng)、近300萬人死于心血管疾病。以色列實(shí)施“將健康融入所有政策”的結(jié)果評(píng)估研究也發(fā)現(xiàn)，該理念在控制以色列肥胖率和減少由肥胖引起的慢性病負(fù)擔(dān)方面取得了顯著成效?？傊?，越來越多的研究為實(shí)踐“將健康理念融入所有政策”提供了堅(jiān)實(shí)的循證依據(jù)。

三、“將健康理念融入所有政策”的實(shí)踐困境和挑戰(zhàn)

受傳統(tǒng)衛(wèi)生理念、文化習(xí)俗、制度環(huán)境和現(xiàn)實(shí)條件等因素的影響，在實(shí)踐中，我國全面實(shí)現(xiàn)“將健康理念融入所有政策”面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)，具體有以下幾個(gè)方面。

1.傳統(tǒng)衛(wèi)生健康觀念的強(qiáng)大思維慣性

從衛(wèi)生部門來看，其醫(yī)學(xué)化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，往往傾向于使用醫(yī)學(xué)方法解決非醫(yī)學(xué)問題，忽視引起不良健康的外部原因，忽視其他部門在健康促進(jìn)和預(yù)防疾病方面所發(fā)揮的作用。從非衛(wèi)生部門來看，其在潛意識(shí)中認(rèn)為維護(hù)人民健康是醫(yī)療衛(wèi)生部門的職責(zé)。而分析非衛(wèi)生部門政策對(duì)健康產(chǎn)生的影響并不容易，健康也不是非衛(wèi)生部門優(yōu)先考慮的目標(biāo)，有時(shí)實(shí)施“將健康理念融入所有政策”不但會(huì)增加非衛(wèi)生部門的工作量，而且短期內(nèi)會(huì)增加其預(yù)算費(fèi)用，影響本部門目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此實(shí)踐中很多非衛(wèi)生部門決策者會(huì)有意無意地忽視環(huán)境、社會(huì)、農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)政策或項(xiàng)目對(duì)健康所產(chǎn)生的不良影響，不愿意在制定政策時(shí)對(duì)健康產(chǎn)出進(jìn)行投入。

2.跨部門權(quán)力不均衡和衛(wèi)生部門影響力有限

“將健康理念融入所有政策”突出強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生部門在健康治理中的主導(dǎo)地位，協(xié)同社會(huì)、住房、交通、教育、就業(yè)、環(huán)境、安全、貿(mào)易等部門共同應(yīng)對(duì)健康風(fēng)險(xiǎn)因素。但由于不同部門有不同的職能、體制機(jī)制和工作重點(diǎn)，實(shí)施“將健康理念融入所有政策”在一定程度上會(huì)影響非衛(wèi)生部門的運(yùn)行方式，破壞其自治性。有學(xué)者就擔(dān)心過于強(qiáng)調(diào)“將健康理念融入所有政策”可能會(huì)導(dǎo)致衛(wèi)生部門凌駕于非衛(wèi)生部門之上。而在現(xiàn)實(shí)中，衛(wèi)生部門對(duì)其他非衛(wèi)生部門的影響十分有限，衛(wèi)生部門沒有權(quán)力懲處那些對(duì)人口健康產(chǎn)生不良影響的部門或政策制定者，相反的是決策者嚴(yán)格審查與健康相關(guān)的政策是否與他們本部門的目標(biāo)相一致。因此，協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系、明確各部門的責(zé)任和義務(wù)、加強(qiáng)各部門之間的溝通協(xié)作，促進(jìn)多學(xué)科合作和跨部門健康行動(dòng)、對(duì)健康治理形成合力，在不同地區(qū)、不同政府層級(jí)之間建立跨部門治理機(jī)制，是“將健康理念融入所有政策”實(shí)踐面臨的最大挑戰(zhàn)。

3.實(shí)施“將健康理念融入所有政策”的能力不足

首先，作為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生部門對(duì)非衛(wèi)生部門的運(yùn)行模式不太了解。實(shí)踐中，落實(shí)“將健康理念融入所有政策”一般由衛(wèi)生部門主導(dǎo)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其他非衛(wèi)生部門參與，但實(shí)際上，衛(wèi)生部門人員對(duì)其他非衛(wèi)生部門的管理規(guī)則、職能、目標(biāo)任務(wù)、工作計(jì)劃和政策法規(guī)等并不熟悉，加上國人健康素養(yǎng)較低，健康的社會(huì)決定因素與健康之間的關(guān)系不太直接，而且通常社會(huì)因素對(duì)健康產(chǎn)生的影響存在累加性和滯后性，因此，人們對(duì)影響健康的社會(huì)決定因素關(guān)注度并不高。其次，專門從事健康的社會(huì)決定因素方面的研究型人才緊缺。政府和衛(wèi)生部門相關(guān)政策、項(xiàng)目、計(jì)劃或工程的設(shè)計(jì)和執(zhí)行是否會(huì)危及人口健康或?qū)θ鮿萑巳航】诞a(chǎn)生不良影響，需要進(jìn)行科學(xué)的論證，但人才短缺導(dǎo)致這種科學(xué)論證很難進(jìn)行，從而導(dǎo)致政策等缺乏說服力。另外，現(xiàn)實(shí)中也很難找到一個(gè)既能實(shí)現(xiàn)非衛(wèi)生部門的目標(biāo)又能促進(jìn)人口健康的平衡點(diǎn)?？傊?，如何說服非衛(wèi)生部門主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，積極參與健康治理，是一個(gè)值得考慮的問題。

4.支持性法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后

首先，“將健康理念融入所有政策”尚未納入我國立法范疇。目前很多國家和地區(qū)以立法形式強(qiáng)制交通、住房、規(guī)劃、環(huán)境、就業(yè)、社保、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、工業(yè)、教育等部門實(shí)施“將健康理念融入所有政策”。我國目前尚未將此納入立法，導(dǎo)致具體實(shí)踐缺少法律保障。其次，我國尚未全面建立健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估制度，沒有出臺(tái)官方健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估指南。健康影響評(píng)價(jià)是國際上落實(shí)“將健康理念融入所有政策”的通行做法，歐盟、美國、澳大利亞、泰國等國家和地區(qū)均已對(duì)健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估制度進(jìn)行制度化建設(shè)，并發(fā)布官方健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估指南。但我國在這些方面均比較欠缺，健康影響評(píng)估主要集中在環(huán)境保護(hù)、疾病防控等領(lǐng)域，存在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善、評(píng)價(jià)程序設(shè)置不科學(xué)等問題。再次，地方政策和國家政策重點(diǎn)不一致。地方政策重點(diǎn)關(guān)注人群的生活方式和衛(wèi)生保健，致力于解決一般性的健康問題;國家政策致力于解決健康不公平問題，更為關(guān)注弱勢群體的健康狀況。政策重點(diǎn)和目標(biāo)不同，導(dǎo)致不同領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)“將健康理念融入所有政策”的理解存在差異，從而造成實(shí)踐中溝通、協(xié)調(diào)障礙的客觀存在。最后，關(guān)于“將健康理念融入所有政策”實(shí)踐效果的評(píng)價(jià)研究很少。這導(dǎo)致成功范例無法得到有效推廣，難以發(fā)揮積極的示范效應(yīng)。“將健康理念融入所有政策”是一項(xiàng)長期工作，其產(chǎn)生的健康效益、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效益并非在短期內(nèi)顯現(xiàn)，對(duì)執(zhí)行政策的人缺乏吸引力，如果處于關(guān)鍵崗位的“將健康理念融入所有政策”支持者離任，很容易出現(xiàn)“人走政息”現(xiàn)象，如果專用預(yù)算用完，沒有得到及時(shí)補(bǔ)充，“將健康理念融入所有政策”計(jì)劃也會(huì)面臨流產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，“將健康理念融入所有政策”在實(shí)踐中會(huì)面臨嚴(yán)重的可持續(xù)性挑戰(zhàn)。

四、“將健康理念融入所有政策”的實(shí)現(xiàn)路徑探析

健康問題不僅是重大的民生問題，也是重大的社會(huì)問題和政治問題?！皩⒔】道砟钊谌胨姓摺笔寝D(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念和貫徹“大衛(wèi)生、大健康”理念的重要抓手，是我們黨增強(qiáng)執(zhí)政公信力、凝聚民心的重要途徑，是消除人民不安全感和促進(jìn)健康公平的關(guān)鍵之策。作為一項(xiàng)全局性、整體性、跨領(lǐng)域、跨部門的社會(huì)工程，“將健康理念融入所有政策”在實(shí)踐中遇到了諸多困難和挑戰(zhàn)，這些困難和挑戰(zhàn)既源于社會(huì)各界對(duì)它的內(nèi)涵和應(yīng)用認(rèn)識(shí)不足，也源于“大衛(wèi)生”“大健康”工作格局尚未形成。因此，基于實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，我們提出以下四個(gè)推進(jìn)路徑，以推動(dòng)“將健康融入所有政策”的深入實(shí)施。

1.加強(qiáng)宣傳“將健康理念融入所有政策”，構(gòu)建共建共治共享健康治理觀

早在20世紀(jì)70年代，人們就已深刻認(rèn)識(shí)到健康是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等因素共同作用的結(jié)果。然而，現(xiàn)實(shí)中陳舊思想觀念的禁錮和傳統(tǒng)衛(wèi)生理念的羈絆，使人們?cè)跐撘庾R(shí)中仍認(rèn)為健康是衛(wèi)生部門的職責(zé)，與己無關(guān)，并未真正樹立“大衛(wèi)生”“大健康”觀念。對(duì)此，要從國家、社會(huì)、個(gè)人層面大力宣傳“將健康理念融入所有政策”，構(gòu)建共建共治共享健康治理觀。一是在國家層面大力宣傳和倡導(dǎo)“以人為本”的社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和國民健康協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步形成一個(gè)支持健康的宏觀政策環(huán)境。二是在社會(huì)層面普及“將健康理念融入所有政策”。深入宣傳“將健康理念融入所有政策”的內(nèi)涵本質(zhì)、國際做法以及實(shí)施效果，呼吁樹立健康優(yōu)先理念，引導(dǎo)投資者、企業(yè)家和商家自覺承擔(dān)維護(hù)健康的社會(huì)責(zé)任。三是在個(gè)人層面開展健康教育，普及健康生活。通過提高國民健康素養(yǎng)，形成“每一個(gè)人是自己健康第一責(zé)任人”的理念，促使個(gè)人積極承擔(dān)健康責(zé)任，并參與監(jiān)督社會(huì)各部門對(duì)“將健康理念融入所有政策”的貫徹執(zhí)行情況。四是樹立共建共治共享健康治理價(jià)值觀，破除健康問題僅由衛(wèi)生部門一家負(fù)責(zé)的落后觀念。要利用共建共治共享健康價(jià)值觀，引導(dǎo)多部門聯(lián)合開展健康促進(jìn)相關(guān)工作。

2.盡快建立健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)“將健康理念融入所有政策”的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化

健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估制度是國際上貫徹“將健康理念融入所有政策”的重要策略。它通過一整套程序、工具和方法評(píng)判非衛(wèi)生部門的政策、項(xiàng)目、計(jì)劃或工程對(duì)人口健康產(chǎn)生的潛在影響，并判斷該影響在人群中的分布情況，為相關(guān)提案提供合理的改進(jìn)建議，旨在保護(hù)并提高人們特別是受影響社區(qū)弱勢群體的健康狀況。芬蘭、西班牙、泰國等國家和加拿大魁北克省、英國倫敦市、澳大利亞某些地區(qū)甚至通過立法形式對(duì)健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估制度予以保障，在推動(dòng)“將健康理念融入所有政策”方面取得了不俗的成績。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)盡快把“將健康理念融入所有政策”制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。一是盡快出臺(tái)官方健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估制度指南，明確健康影響評(píng)價(jià)的目的、程序步驟、方法策略、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等內(nèi)容，為系統(tǒng)評(píng)估各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、公共政策或重大工程項(xiàng)目對(duì)人群健康帶來的影響提供技術(shù)支持。二是全面推動(dòng)健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估制度化建設(shè)，在制度層面確保非衛(wèi)生部門在施政決策時(shí)充分考量其決策對(duì)人口健康產(chǎn)生的影響。三是成立健康影響評(píng)價(jià)委員會(huì)，為開展健康影響評(píng)估提供組織和技術(shù)保障。健康影響評(píng)價(jià)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)以下工作：對(duì)國家、省、縣、社區(qū)以及私營部門擬實(shí)行的公共政策、項(xiàng)目和工程開展健康影響評(píng)估并進(jìn)行指導(dǎo);對(duì)健康影響評(píng)價(jià)工作進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測和評(píng)估;對(duì)健康影響評(píng)價(jià)相關(guān)概念進(jìn)行解釋;提出開展健康影響評(píng)價(jià)的方法、所需的數(shù)據(jù)和證據(jù)，識(shí)別阻礙開展健康影響評(píng)價(jià)的因素;評(píng)價(jià)開展健康影響評(píng)價(jià)的環(huán)境和標(biāo)準(zhǔn)，確定健康影響評(píng)價(jià)類型、結(jié)構(gòu)和具體內(nèi)容。健康影響評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)遵循《哥德堡共同議定書》提出的民主、公平、可持續(xù)發(fā)展和證據(jù)的倫理使用等四大原則，為此應(yīng)建立健康影響評(píng)價(jià)公開披露制度，吸引人們對(duì)弱勢群體的關(guān)注，促進(jìn)健康公平。

3.建立健全“將健康理念融入所有政策”的長效工作機(jī)制，促進(jìn)跨部門健康行動(dòng)

“將健康理念融入所有政策”的落地離不開政府、社會(huì)的全面參與。可以建立“將健康理念融入所有政策”的長效工作機(jī)制，促進(jìn)跨部門采取健康行動(dòng)。一是建立政府間跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。在國家層面，成立跨部門健康工作小組，該工作組成員應(yīng)當(dāng)由衛(wèi)健委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、教育部、體育總局、交通部、環(huán)境部等部門代表組成，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)“健康中國”戰(zhàn)略工作。具體而言，跨部門健康工作小組主要負(fù)責(zé)調(diào)整不同部門的利益，專門審查公共政策對(duì)健康產(chǎn)生的影響，確保各政府部門優(yōu)先把健康和人民福祉作為政策制定過程中最核心的內(nèi)容，負(fù)責(zé)為非衛(wèi)生部門和私營部門參與健康治理提供科學(xué)依據(jù)，負(fù)責(zé)對(duì)具體相關(guān)部門貫徹“將健康理念融入所有政策”制定詳細(xì)的工作清單，負(fù)責(zé)監(jiān)督和評(píng)估相關(guān)部門實(shí)施“將健康理念融入所有政策”的情況。二是建立“將健康理念融入所有政策”公開披露制度，解決信息不對(duì)稱問題。營造一個(gè)公開披露的常態(tài)化環(huán)境，要求非衛(wèi)生部門和私營部門公開披露本部門實(shí)施“將健康理念融入所有政策”的情況。這一方面可以提高相關(guān)部門落實(shí)執(zhí)行“將健康理念融入所有政策”的主動(dòng)性和自覺性，讓政府官員和公眾對(duì)“將健康理念融入所有政策”的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展有一個(gè)清醒的認(rèn)知;另一方面，可以解決信息不對(duì)稱問題，提升公眾參與監(jiān)督的能力，最終提升政府部門的公信力。三是培育全社會(huì)健康責(zé)任問責(zé)的文化氛圍，建立獎(jiǎng)懲問責(zé)機(jī)制。完善的獎(jiǎng)懲問責(zé)機(jī)制可以倒逼非衛(wèi)生部門健康責(zé)任的落實(shí)。當(dāng)然，這一長效工作機(jī)制離不開黨委的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)。

4.切實(shí)加強(qiáng)“將健康理念融入所有政策”的能力建設(shè)，建立健全監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制

實(shí)施“將健康理念融入所有政策”，需要政府、衛(wèi)生部門、非衛(wèi)生部門、私營部門乃至公眾的共同參與和努力，加強(qiáng)能力建設(shè)是“將健康理念融入所有政策”成功落地的關(guān)鍵。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，衛(wèi)生部門在實(shí)施“將健康理念融入所有政策”的過程中擔(dān)負(fù)著主導(dǎo)作用。因此，要加強(qiáng)衛(wèi)生部門的領(lǐng)導(dǎo)力和理解力，發(fā)揮衛(wèi)生部門的倡導(dǎo)能力和技術(shù)支持作用。領(lǐng)導(dǎo)力分為兩種，即制度權(quán)力下的領(lǐng)導(dǎo)力和非制度權(quán)力下的領(lǐng)導(dǎo)力。前者指的是通過法律法規(guī)賦予衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)和主導(dǎo)“將健康理念融入所有政策”的權(quán)力，后者是建立在能力和知識(shí)基礎(chǔ)之上的領(lǐng)導(dǎo)力。這就對(duì)政府和衛(wèi)生部門提出了更高的要求。首先，衛(wèi)生部門要深入調(diào)研某些社會(huì)決定因素對(duì)健康產(chǎn)生的影響，如受影響的人群、影響強(qiáng)度、影響范圍、影響性質(zhì)（可逆還是不可逆）等，并確定這些社會(huì)因素分別來自哪些部門，進(jìn)而為非衛(wèi)生部門和私營部門執(zhí)行“將健康理念融入所有政策”制定詳細(xì)的任務(wù)清單，確保任務(wù)清單的可操作性。其次，要求衛(wèi)生部門在制定健康促進(jìn)措施時(shí)，不僅要考慮微觀個(gè)體特征，還要考慮宏觀方面的內(nèi)容，如教育、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、文化等對(duì)健康的影響，樹立“大健康”“大衛(wèi)生”理念，為非衛(wèi)生部門提供有科學(xué)證據(jù)的建議。最后，要求衛(wèi)生部門增強(qiáng)對(duì)非衛(wèi)生部門的理解力，如理解非衛(wèi)生部門的管理規(guī)則、政策目標(biāo)、工作議程和實(shí)施計(jì)劃等，取得非衛(wèi)生部門的信任，由此建立利益共享機(jī)制，用雙贏促使其他部門參與“將健康理念融入所有政策”的行動(dòng)。

健全的監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制也是有效落實(shí)“將健康理念融入所有政策”的關(guān)鍵。首先，要盡快制定“將健康理念融入所有政策”的監(jiān)測評(píng)價(jià)制度，可采取自評(píng)和他評(píng)相結(jié)合的方式對(duì)實(shí)施“將健康理念融入所有政策”的部門進(jìn)行過程評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)不足。其次，要對(duì)“將健康理念融入所有政策”的實(shí)施效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)追蹤。將健康優(yōu)先理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域，明確各部門責(zé)任。借助互聯(lián)網(wǎng)，公開非衛(wèi)生部門“將健康理念融入所有政策”的實(shí)施安排，并制訂一個(gè)時(shí)間表，根據(jù)時(shí)間進(jìn)度表和任務(wù)清單進(jìn)行評(píng)估。讓公眾參與評(píng)估，監(jiān)督有關(guān)部門實(shí)施“將健康理念融入所有政策”的情況。最后，將健康教育和健康促進(jìn)工作納入各部門政績考核內(nèi)容，并通過樹立優(yōu)秀典范、建立討論和解決問題的平臺(tái)等助力“將健康理念融入所有政策”落地生根。

五、結(jié)語

自20世紀(jì)70年代起，中國人群的疾病譜發(fā)生了深刻變化，慢性疾病已成為我國人群中的常見病，慢性病死亡占總死亡的比例持續(xù)上升，中國已進(jìn)入慢性病高負(fù)擔(dān)期。國際上很多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，“將健康理念融入所有政策”的實(shí)施在慢性疾病防控、醫(yī)療費(fèi)用控制等方面成效顯著。因此，該理念日益引起我國高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，并于2013年正式引入中國。2016年，習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會(huì)上明確提出“將健康融入所有政策”，提出要用社會(huì)治理的方式解決影響健康的社會(huì)決定因素，最終改善人民健康狀況，實(shí)現(xiàn)健康公平。本文對(duì)“將健康理念融入所有政策”的起源、發(fā)展和價(jià)值意蘊(yùn)進(jìn)行梳理和探討，針對(duì)“將健康理念融入所有政策”實(shí)施中所面臨的困境和挑戰(zhàn)提出推進(jìn)路徑，希望對(duì)“將健康理念融入所有政策”的傳播和實(shí)現(xiàn)以及“健康中國”戰(zhàn)略的落地有所助益。

Abstract："Health in All Policies" （HiAP） is a social health governance strategy， which highlights cross-departmental communication and collaboration. HiAP aims to make joined efforts to address health risks faced by human beings， and ultimately improve population health level and health equity. HiAP is an important part of China′s hygiene and health work policies in the new era， which shows a deep understanding and practice of the vision of people-centered development. It is an internal requirement and important support for building a powerful socialist country and also a fundamental policy for solving people′s health problems. However， in practice， HiAP faces many difficulties and challenges， such as the fetters of traditional health concepts， the imbalance of cross sectoral power， the limited influence of health departments， the lack of capacity and the lag of supporting laws and regulations. Therefore， to realize HiAP， we should take the following countermeasures： enhance public awareness of HiAP， construct a health governance concept of co-building， co-governing and sharing; build a health impact assessment system， make HiAP institutionalized， standardized and scientific; set up a long-term mechanism for HiAP， promote intersectoral health action; strengthen HiAP capacity building， and establish an effective supervision and evaluation system for HiAP.

Key words：Health in All Policies; value implication; realistic challenge; realization way