摘要：作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的重要組成部分，中國農(nóng)村金融改革伴隨著新中國的成立一直在不斷向前推進(jìn)，表現(xiàn)出與宏觀經(jīng)濟(jì)政策變遷相同的歷史方位和發(fā)展脈絡(luò)，為“三農(nóng)”發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型提供了有力支撐。然而，對(duì)標(biāo)全面建成小康社會(huì)“三農(nóng)”工作必須完成的硬任務(wù)和適應(yīng)國內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)變化對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展提出的新要求，農(nóng)村金融在頂層設(shè)計(jì)、調(diào)控對(duì)象把握、可持續(xù)發(fā)展能力、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、競爭機(jī)制和創(chuàng)新機(jī)制等方面依然存在尚未解決的癥結(jié)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一系統(tǒng)性工程的金融需求與現(xiàn)行的農(nóng)村金融供給并未得到有效契合，“三農(nóng)”發(fā)展依然受到明顯的金融約束。因此，為強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金保障，必須堅(jiān)持以農(nóng)村金融市場(chǎng)論和局部知識(shí)論作為理論指導(dǎo)，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革導(dǎo)向與政府有效作為相結(jié)合，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與配套制度的有效供給，加快鄉(xiāng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，厘清各類金融機(jī)構(gòu)的功能和業(yè)務(wù)范圍，營造良好的金融市場(chǎng)環(huán)境，提供適應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)的現(xiàn)代金融服務(wù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融;鄉(xiāng)村振興;歷史方位;現(xiàn)實(shí)選擇

中圖分類號(hào)：F8306文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000176X（2020）05000310

一、問題的提出

中華人民共和國成立以來，農(nóng)村金融改革與創(chuàng)新始終堅(jiān)持以人民為中心，服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展大局。尤其是改革開放以來，隨著農(nóng)村金融改革與創(chuàng)新的不斷深入，農(nóng)村金融的活力和潛力得到進(jìn)一步釋放，農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足進(jìn)步，農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)取得突破性進(jìn)展，涉農(nóng)信貸投入和農(nóng)戶融資覆蓋面穩(wěn)步提升，適宜農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的金融組織創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村金融的產(chǎn)品開發(fā)和服務(wù)創(chuàng)新成效顯著，為“三農(nóng)”發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支持。特別是黨的十八大以來，農(nóng)村金融服務(wù)體系積極適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)一步深化，農(nóng)村金融業(yè)的綜合實(shí)力不斷提高的同時(shí)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)[1]。而且，回顧過去的七十多年，大致可以將我國農(nóng)村金融改革分為初建與發(fā)展、探索、重新確立、改革轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代制度構(gòu)建和改革創(chuàng)新深化以助力脫貧攻堅(jiān)6個(gè)階段。在農(nóng)村金融體系初建與發(fā)展階段（1949—1955年），農(nóng)村金融改革的任務(wù)主要是扶助落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和促進(jìn)分散、落后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行社會(huì)主義改造。進(jìn)入農(nóng)村金融改革的探索階段（1956—1977年）后，則主要以農(nóng)業(yè)資金全力支持國家工業(yè)化，成為吸收農(nóng)村社會(huì)閑散資金和分配農(nóng)村財(cái)政支援的部門。在1978—1992年農(nóng)村金融制度重新確立階段，中央決定恢復(fù)建立中國農(nóng)業(yè)銀行負(fù)責(zé)管理和經(jīng)營農(nóng)業(yè)資金，不但農(nóng)村信用合作社走上了“官辦”道路，而且農(nóng)村合作基金會(huì)也據(jù)此得以迅速發(fā)展，這為該階段的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展給予了極大的金融支持。在1993—2003年的農(nóng)村金融改革轉(zhuǎn)型階段，我國力圖構(gòu)建政策性、商業(yè)性和合作性金融“三足鼎立”的農(nóng)村金融體系，以進(jìn)一步解決農(nóng)村金融面臨的突出問題。在2004—2012年的現(xiàn)代農(nóng)村金融制度構(gòu)建階段，對(duì)農(nóng)村信用合作社進(jìn)行商業(yè)化改造，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開始建立和發(fā)展，各種金融機(jī)構(gòu)同時(shí)并存的新格局逐步形成[1]。在2013年至今的農(nóng)村金融緊緊圍繞“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的國家戰(zhàn)略，全面落實(shí)金融扶貧的可行性，用一個(gè)又一個(gè)的中國方案和中國經(jīng)驗(yàn)為全球減貧提供了有益借鑒。

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，當(dāng)前的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是社會(huì)中最大的發(fā)展不平衡，農(nóng)村發(fā)展不充分是最大的發(fā)展不充分[2-3]。從金融角度看，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)間金融發(fā)展的不平衡、“三農(nóng)”獲得的金融服務(wù)不充分[3]。黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，標(biāo)志著中國開始重建鄉(xiāng)村發(fā)展和繁榮的支撐力量、重構(gòu)鄉(xiāng)村發(fā)展方式。為此，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時(shí)確保如期全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，無疑將帶來巨大的投資需求，很明顯，金融已經(jīng)成為這其中最重要、最關(guān)鍵的渠道，也只有金融才能撬動(dòng)巨大的資金投入。據(jù)何廣文和劉甜[4]測(cè)算，要達(dá)到鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，考慮到通貨膨脹因素，如果以2016年底鄉(xiāng)村常住人口589億計(jì)算，全國的總體投入將超過2000萬億元之巨，資金缺口將長期存在。不難發(fā)現(xiàn)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一系統(tǒng)性工程的金融需求與現(xiàn)行的農(nóng)村金融供給并未得到有效契合，“三農(nóng)”發(fā)展依然受到明顯的金融約束。與此同時(shí)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的金融需求還呈現(xiàn)出一系列顯著特征：鄉(xiāng)村振興的金融需求來源變遷、規(guī)模拓展;農(nóng)村金融需求主體主要是農(nóng)村新型經(jīng)營主體，但這些新農(nóng)人的“融資難、融資貴”問題尤為突出;農(nóng)業(yè)信貸資金需求額度不斷提高，過去單一的農(nóng)村金融服務(wù)需求逐漸向綜合化、集團(tuán)化轉(zhuǎn)變;田園綜合體建設(shè)過程中的信貸需求將更加突出等。這說明雖然鄉(xiāng)村振興的主體仍然是農(nóng)民，但迫切需要從政府層面做好頂層設(shè)計(jì)，全方位推動(dòng)和引導(dǎo)資金投入，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。

因此，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這其中農(nóng)村金融是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵領(lǐng)域，必然需要進(jìn)一步推進(jìn)和深化農(nóng)村金融改革，更需要進(jìn)一步深化農(nóng)村金融的制度創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型發(fā)展，并不斷完善金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的輔助機(jī)制和配套措施[5]。所以，梳理中華人民共和國成立七十多年來農(nóng)村金融改革的歷史方位和制度邏輯、總結(jié)農(nóng)村金融改革的現(xiàn)實(shí)格局和發(fā)展成效、了解農(nóng)村金融改革面臨的現(xiàn)實(shí)障礙、明確并深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的路徑選擇具有至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)意義和研究價(jià)值。

二、農(nóng)村金融改革的歷史方位與制度邏輯

中國農(nóng)村金融的改革與發(fā)展，可以說在任何歷史時(shí)期都未脫離當(dāng)時(shí)的制度印記，明顯依賴于歷史路徑，中華人民共和國成立以來的農(nóng)村金融改革目標(biāo)和戰(zhàn)略定位明顯帶著漸進(jìn)式特征。鑒于此，本文將中華人民共和國成立以來的農(nóng)村金融改革與發(fā)展具體劃分為以下六個(gè)時(shí)期。

（一）農(nóng)村金融服從國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段（1949—1955年）

中華人民共和國成立初期，經(jīng)濟(jì)凋零、財(cái)力短缺、物價(jià)飛漲、失業(yè)嚴(yán)重、百業(yè)頹廢、物質(zhì)奇缺[6]，面對(duì)百廢待興的局面，新中國金融業(yè)籌集全社會(huì)的資金全力支持國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)重建[7]，這一時(shí)期，擺在首位的任務(wù)便是提高糧食供給以解決人口大國的吃飯問題。因此，該階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度安排的主要目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的復(fù)蘇，保障全國上下農(nóng)產(chǎn)品供給，最終為整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和重工業(yè)傾斜發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施開辟道路。農(nóng)村金融的歷史定位自然是確保農(nóng)村擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金需求，快速適應(yīng)和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)重建。

1950年3月和12月，中國人民銀行分別召開第一屆和第二屆全國金融工作會(huì)議，著手重建中國金融組織體系， 第一屆確立了“集中統(tǒng)一、城鄉(xiāng)兼顧、減少層次、提高效率、力求精簡”的基本方針。并根據(jù)土地改革后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的中心任務(wù)是幫助農(nóng)民和手工業(yè)者組織起來發(fā)展生產(chǎn)的要求，討論通過了《籌設(shè)農(nóng)業(yè)合作銀行的提案》，明確提出農(nóng)村信用社是組織農(nóng)民自助的基層信用組織。1951年5月，中國人民銀行召開第一屆農(nóng)村金融工作會(huì)議，提出要建立農(nóng)村金融體系，決定大力發(fā)展農(nóng)村信用社，同年也成立了農(nóng)業(yè)合作銀行（即中國農(nóng)業(yè)銀行的前身）。自此，農(nóng)村信用社經(jīng)歷了1951—1953年的重點(diǎn)試辦、1954—1955年的大發(fā)展，基本成為基層社隊(duì)的金融工具，到1955年底，全國農(nóng)村信用社發(fā)展到15萬個(gè)，有8800%的鄉(xiāng)建立了信用社[8]。然而，此階段的農(nóng)村金融對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持效果并不顯著，主要是為整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和重工業(yè)傾斜發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施開辟道路。在這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略下，“三農(nóng)”問題的解決自然不可能成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要標(biāo)志和金融發(fā)展的主要目標(biāo)，導(dǎo)致農(nóng)村金融的業(yè)務(wù)發(fā)展最多只可能局限在為農(nóng)戶生活短缺等實(shí)際問題服務(wù)。從這一意義上講，金融是服從于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的。為了在短期內(nèi)更為有效地動(dòng)員“三農(nóng)”的經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)剩余，這種服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的國家金融必然延伸到農(nóng)村[9]，強(qiáng)制性地使農(nóng)村金融服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，成為國家強(qiáng)制向工業(yè)和城市輸送農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的管道[10]，導(dǎo)致金融資本內(nèi)生性和競爭性不足，金融抑制現(xiàn)象長期、普遍存在[11]。

（二）農(nóng)村金融服務(wù)城市和偏向工業(yè)發(fā)展階段（1956—1977年）

社會(huì)主義制度建立以來，中國社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展仍然相對(duì)滯后。于是，為了更快更好地緩解階段性矛盾，開啟了以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化為核心的現(xiàn)代化進(jìn)程，并選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略[12]，由于重工業(yè)的資本密集型特征，國家不得不人為壓低重工業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)成本，降低重工業(yè)資本形成的門檻[13]。國家工業(yè)化時(shí)期的農(nóng)業(yè)發(fā)展主要依靠不斷提高集體土地上農(nóng)民勞動(dòng)的“過密化”投入，以及20世紀(jì)60年代以后農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和現(xiàn)代要素的投入，以維持農(nóng)業(yè)為國民消費(fèi)和國家工業(yè)化提供剩余的能力[12]。毫無疑問，該時(shí)期的農(nóng)村金融體系和制度安排也具有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印，農(nóng)村金融發(fā)展處于以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村剩余資金全力支持國家工業(yè)化發(fā)展的歷史階段，成為吸收農(nóng)村社會(huì)閑散資金和分配農(nóng)村財(cái)政的部門。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952—1977年，中國的GDP增長了兩倍，工業(yè)總產(chǎn)值年均增長1150%，工業(yè)總產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1800%提高到4400%[14]。但是，資金的缺乏導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門的表現(xiàn)大相徑庭。從1952年到1977年年底，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占總勞動(dòng)力的比重僅下降了1000%左右，到1977年年底，這一比例仍在7000%以上。從1957年到1977年年底，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率以每年020%的負(fù)增長率增長，全要素生產(chǎn)率（TFP）也呈現(xiàn)下降趨勢(shì)[15]。

（三）農(nóng)村金融服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革階段（1978—1992年）

改革開放初期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸恢復(fù)，農(nóng)業(yè)要素投入不足是該時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域最為核心的矛盾，特別是短期資金的匱乏。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)性發(fā)展，農(nóng)村金融逐步向適應(yīng)農(nóng)村領(lǐng)域改革需要轉(zhuǎn)變，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民增收提供實(shí)際支持。由于農(nóng)民收入水平在改革開放前基本維持不變，農(nóng)民基本沒有經(jīng)濟(jì)剩余的積累，導(dǎo)致農(nóng)村自身資本積累嚴(yán)重不足，又難以吸引城市資本進(jìn)入，不能支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和滿足農(nóng)民生活水平提高的需要。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性、季節(jié)性等因素，在風(fēng)險(xiǎn)不可控和缺乏外力主導(dǎo)的情況下，市場(chǎng)化的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)完全沒有十足的動(dòng)力向農(nóng)村注入資金，導(dǎo)致農(nóng)村資金短缺進(jìn)一步加劇。因此，通過建立非營利性的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村注入政策性資金，進(jìn)一步增加農(nóng)村的資金供給，是該階段改革的首要任務(wù)。這一階段的具體改革思路是以農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論為理論指導(dǎo)，以頂層設(shè)計(jì)為主，依靠政府行政力量來推動(dòng)，主要集中于設(shè)立新的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和調(diào)整原有金融機(jī)構(gòu)的職能范圍等方面。十一屆三中全會(huì)之后，農(nóng)村信用合作社走上了官辦道路，自此農(nóng)村地區(qū)形成以中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社共存的局面。該時(shí)期以貧困階層為目標(biāo)的專項(xiàng)貸款興盛一時(shí)，農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)村開發(fā)性項(xiàng)目貸款利率一般要比普通工商業(yè)貸款利率低050—200個(gè)百分點(diǎn)，且農(nóng)業(yè)貸款利率的上調(diào)一般要滯后于工商業(yè)貸款利率半年至一年時(shí)間[16]。值得肯定的是，這一典型的農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼范式具有明顯的時(shí)代背景和特殊含義，其改革思路在中國改革開放初期推動(dòng)“三農(nóng)”發(fā)展發(fā)揮了積極作用，明確了農(nóng)村金融的實(shí)施主體和主要任務(wù)，對(duì)農(nóng)村金融體系的初步建立有一定貢獻(xiàn)。但是，補(bǔ)貼論的思維方式更像是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系的一種延續(xù)，對(duì)市場(chǎng)化的認(rèn)識(shí)不足，政府主導(dǎo)往往導(dǎo)致事與愿違的結(jié)果[17]，造成信貸補(bǔ)貼政策代價(jià)高昂但收益甚微，同時(shí)也影響農(nóng)村金融市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展能力，導(dǎo)致信貸機(jī)構(gòu)活力不足、資源配置失衡，加重農(nóng)民對(duì)政府的依賴，形成歷史遺留問題。

（四）農(nóng)村金融順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)型階段（1993—2003年）

1992年鄧小平南方談話和黨的十四大召開，明確提出了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的混合經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村沿市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向深化的速度加快，農(nóng)村金融也順勢(shì)加快了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的步伐。這一時(shí)期農(nóng)村金融改革的基本思路由農(nóng)村金融市場(chǎng)論取代了農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論，市場(chǎng)論極力反對(duì)政策性金融這只“看得見的手”對(duì)市場(chǎng)形成的扭曲，堅(jiān)信只有利率的自由化才能實(shí)現(xiàn)資金的優(yōu)化配置。同時(shí)，非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)演化的必然結(jié)果，具有存在的合理性。在該時(shí)期，農(nóng)村政策性、商業(yè)性和合作性金融“三足鼎立”，并在實(shí)踐過程中提供指導(dǎo)。值得肯定的是，“三位一體”金融體系構(gòu)建的初衷是積極的，但是市場(chǎng)論所倡導(dǎo)的利率自由化這一關(guān)鍵問題并沒有實(shí)現(xiàn)，因而與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的體制政策環(huán)境差距較大，導(dǎo)致農(nóng)村金融改革難以實(shí)施。如20世紀(jì)90年代中期以后，盡管逐漸取消了農(nóng)村優(yōu)惠利率貸款政策，但仍然要求商業(yè)銀行對(duì)貧困農(nóng)戶和貧困地區(qū)的農(nóng)村企業(yè)發(fā)放低息貸款，財(cái)政對(duì)商業(yè)銀行給予補(bǔ)貼。郭連強(qiáng)和祝國平[18]認(rèn)為，即便利率在這一階段實(shí)現(xiàn)了自由化，農(nóng)村資金價(jià)格的提升也會(huì)造成新的金融抑制，困擾農(nóng)業(yè)信貸的成本、風(fēng)險(xiǎn)、收益等問題也仍然存在。更何況在工業(yè)化和城市化偏向發(fā)展戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在承擔(dān)發(fā)展“三農(nóng)”的重任時(shí)，實(shí)際上也承擔(dān)了部分財(cái)政職能，尤其是在1994年分稅制改革以后，政府干預(yù)農(nóng)村金融信貸的動(dòng)力更大。受到亞洲金融危機(jī)沖擊的影響，2001年中國加入世界貿(mào)易組織后，金融逐漸開放，金融機(jī)構(gòu)受到的監(jiān)管變得更加嚴(yán)厲，隨之而來的是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)大批撤出農(nóng)村市場(chǎng)，全國范圍內(nèi)撤銷農(nóng)村合作基金會(huì)。與此形成對(duì)比的是，農(nóng)村信用合作社對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的壟斷客觀上得到強(qiáng)化。顯然，這種干預(yù)或壓抑金融體系的措施并不能有效動(dòng)員和分配儲(chǔ)蓄，最終會(huì)導(dǎo)致金融資源的使用效率低下[11-19]。在尚未真正具備市場(chǎng)化條件的情況下，這一時(shí)期的農(nóng)村金融體系根本無法擺脫歷史改革路徑的包袱和制約，改革形勢(shì)自然更加復(fù)雜。

（五）現(xiàn)代農(nóng)村金融制度構(gòu)建階段（2004—2012年）

2004年以來，各地區(qū)對(duì)于農(nóng)村金融改革實(shí)踐的重視程度不斷加大，改革總體上取得了顯著成效。但是，受世界貿(mào)易組織規(guī)則、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化和國際化加劇的影響，農(nóng)村金融在支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的同時(shí)，要更多地采用綠箱政策，不完全競爭市場(chǎng)理論逐漸成為這一輪農(nóng)村金融改革的主要理論依據(jù)。這一理論認(rèn)為，由于農(nóng)村金融市場(chǎng)的借貸雙方存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，降低交易成本就有必要采用一些諸如政府適當(dāng)介入金融市場(chǎng)以及提高借款人的組織化水平等非市場(chǎng)要素的方式[20-21]。因此，在市場(chǎng)發(fā)育完備之前暫緩利率市場(chǎng)化是必要的，只要不損害商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展能力，外部資金和政策性金融的介入可以起到有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用。從制度變遷范式上看，這一輪改革實(shí)踐在不完全競爭市場(chǎng)論引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，開始重視市場(chǎng)自發(fā)的內(nèi)生制度與機(jī)制創(chuàng)新，輔之以誘致性制度變遷。農(nóng)村利率市場(chǎng)化的超前實(shí)施、政策性金融的投入、鼓勵(lì)社會(huì)資本和外資支持“三農(nóng)”、放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻、設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、 2004年，中央一號(hào)文件規(guī)定：“鼓勵(lì)、支持社會(huì)資本和外資開辦直接為‘三農(nóng)提供服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)”。2006年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)公布《關(guān)于調(diào)整農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》。農(nóng)村貨幣的定向?qū)捤?、設(shè)立小額貸款公司試點(diǎn)并不斷擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、 2005年年底，在中國人民銀行等部門的支持下，由地方政府牽頭設(shè)立小額貸款公司;2008年，中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，自此小額貸款公司試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大。 中國農(nóng)業(yè)銀行實(shí)施三農(nóng)事業(yè)部改革試點(diǎn)、創(chuàng)新三權(quán)抵押貸款試點(diǎn)等都體現(xiàn)了市場(chǎng)主體與政府適度干預(yù)的結(jié)合。為了進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)管理，政府還更加注重從市場(chǎng)微觀層面對(duì)農(nóng)村金融提供支撐，如引導(dǎo)涉農(nóng)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)信貸展開合作、運(yùn)用農(nóng)產(chǎn)品期貨套期保值。

（六）農(nóng)村金融助力脫貧攻堅(jiān)階段（2013年至今）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把扶貧開發(fā)工作納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。為此，農(nóng)村金融創(chuàng)新、強(qiáng)化農(nóng)村普惠金融發(fā)展以及金融精準(zhǔn)扶貧在這期間發(fā)揮了積極的減貧作用，中國的減貧對(duì)全球貧困減緩的貢獻(xiàn)率超過了7000%[1]。按現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，2013—2018年，中國農(nóng)村累計(jì)減貧達(dá)8 239萬人，年均減貧1 373萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率也從2012年末的1020%下降到了2018年末的170%，其中，10個(gè)省份的農(nóng)村貧困發(fā)生率已降至100%以下[22]。

基于脫貧攻堅(jiān)的農(nóng)村金融實(shí)踐，自然需要農(nóng)村金融理論發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)。雖然不完全競爭市場(chǎng)理論承認(rèn)政府仍有自己的位置，但其仍面臨一個(gè)核心的問題，即政府如何找準(zhǔn)自己的位置。長期以來，中國政府對(duì)農(nóng)村金融實(shí)行高度介入和控制，農(nóng)村金融改革容易陷入“一抓就死，一放就亂”的困境[23]?；诖?，哈耶克的局部知識(shí)范式認(rèn)為，相對(duì)于市場(chǎng)而言，政府可能更注重也更善于運(yùn)用為眾人所共知的全局知識(shí)，而不精于運(yùn)用分散在不同時(shí)間和地點(diǎn)的局部知識(shí)[24]。該范式的意蘊(yùn)是：金融服務(wù)的供給者應(yīng)該融入到更為廣泛的存在局部知識(shí)的地方去，下沉（Downscale）其業(yè)務(wù)或者分支機(jī)構(gòu)，更好地滿足各類金融服務(wù)需求。從具體實(shí)踐上看，這一時(shí)期中國的農(nóng)村金融改革遵循農(nóng)村金融市場(chǎng)論與局部知識(shí)論相結(jié)合，在深化農(nóng)村金融改革、強(qiáng)化農(nóng)村普惠金融發(fā)展的同時(shí)，為了更好地克服信息不對(duì)稱和信息不完全問題，通過大量局部知識(shí)的利用來拓展市場(chǎng)過程和市場(chǎng)機(jī)制，力求更全面地滿足現(xiàn)階段農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)的金融服務(wù)需求。近年來，在中國農(nóng)村廣為出現(xiàn)的新興數(shù)字金融企業(yè)和傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)積極探索利用互聯(lián)網(wǎng)、智能手機(jī)等現(xiàn)代科技手段向農(nóng)村地區(qū)提供更為廣泛和便捷的金融服務(wù)，就是一種下沉或更為貼近用戶的行為。中國農(nóng)村金融改革本著自下而上的開放試錯(cuò)方式，積極開展農(nóng)村金融改革試點(diǎn)工作， 2011年原農(nóng)業(yè)部會(huì)同農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作聯(lián)席會(huì)議20家成員單位首批安排了24個(gè)試驗(yàn)區(qū)，開展改革試驗(yàn)，2014年又設(shè)立了34個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，部署了5個(gè)方面19項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù)。此后幾年，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)根據(jù)新的改革形勢(shì)要求不斷拓展試驗(yàn)任務(wù)。以期發(fā)現(xiàn)、總結(jié)利用微觀層面的局部知識(shí)來有效地推進(jìn)農(nóng)村金融改革。

根據(jù)農(nóng)村金融改革的歷史方位與制度邏輯分析不難發(fā)現(xiàn)，雖然中國在推進(jìn)農(nóng)村金融改革時(shí)將市場(chǎng)論和局部知識(shí)論視為主導(dǎo)范式，然而，現(xiàn)實(shí)的情況是，政府部門一直沒有真正放棄農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論，尤其在農(nóng)村扶貧領(lǐng)域。雖然目前銀行存貸款利率已經(jīng)放開，但農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的貸款利率不能完全自主浮動(dòng)[25]。并且根據(jù)中國普惠金融研究院2016年《農(nóng)村小額信貸利率研究報(bào)告》，國內(nèi)小額信貸利率低于國際平均水平，國內(nèi)小額貸款機(jī)構(gòu)中，銀行機(jī)構(gòu)的利率又明顯低于其他機(jī)構(gòu)。目前各地在農(nóng)村金融領(lǐng)域以補(bǔ)貼為主的政策性金融與普惠金融相結(jié)合的方式本質(zhì)上仍是農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論的延續(xù)，值得肯定的是，不管是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的打響至2020年全面脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)期間，所取得的成效與農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論是完全分不開的。只不過，同樣也應(yīng)該看到，在農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論的長期指導(dǎo)下，地方金融機(jī)構(gòu)目標(biāo)多元化，機(jī)構(gòu)的可持續(xù)效果不盡人意，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成了一定的約束。

所以，新時(shí)代鄉(xiāng)村振興道路上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的主線和重點(diǎn)是繼續(xù)推進(jìn)賦權(quán)和市場(chǎng)化[26]，農(nóng)村金融體系改革一方面要堅(jiān)持長期性、漸進(jìn)性和市場(chǎng)化原則，另一方面要加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善農(nóng)村金融組織體系以及健全農(nóng)村金融體系相關(guān)法律法規(guī)[27]。發(fā)揮市場(chǎng)在配置資金資源中的決定性作用仍是農(nóng)村金融改革的大方向、主基調(diào)，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)是農(nóng)村金融新一輪改革的主要目標(biāo)，以農(nóng)戶為服務(wù)對(duì)象的普惠金融體系仍是農(nóng)村金融改革的基礎(chǔ)領(lǐng)域[18]。全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中的金融支持應(yīng)逐步依托市場(chǎng)，特別是符合農(nóng)村金融市場(chǎng)論的小額信貸應(yīng)該強(qiáng)調(diào)解決農(nóng)村金融市場(chǎng)上的信息不對(duì)稱和高交易成本的問題[16]，而不是強(qiáng)調(diào)通過低成本的資金扶持農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村和幫助農(nóng)戶。并且市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、數(shù)字化策略和分層提供農(nóng)村金融服務(wù)的思路也為解決農(nóng)村金融困境提供了有效途徑[25]，當(dāng)前流行的農(nóng)村金融理論范式中，只有市場(chǎng)過程范式與農(nóng)村金融市場(chǎng)范式相輔相成，才能夠改善金融生態(tài)系統(tǒng)，讓眾多的金融機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮其金融功能，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力的資金支持[28]。

三、農(nóng)村金融改革的現(xiàn)實(shí)格局與發(fā)展成效

近年來，中國積極推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)與制度體系建設(shè)，農(nóng)村金融改革在服務(wù)體系建設(shè)、信貸投入和融資覆蓋面、組織創(chuàng)新、產(chǎn)品開發(fā)等方面卓有成效。

（一）農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)取得突破性進(jìn)展

經(jīng)過改革開放四十多年的發(fā)展，農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)取得了突破性進(jìn)展。截至2018 年末，農(nóng)村金融市場(chǎng)的主力軍包括：中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲(chǔ)蓄銀行兩家商業(yè)銀行;中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行1家政策性金融機(jī)構(gòu);農(nóng)村信用合作社812家、農(nóng)村商業(yè)銀行1 427家、農(nóng)村合作銀行30家;村鎮(zhèn)銀行1 616家、小額貸款公司8 133家、農(nóng)村資金互助社45家[29];國家信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司有效發(fā)揮職能，建立省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司33家、市（縣）分支機(jī)構(gòu)376家、952家業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)[30]。其中，在中國農(nóng)業(yè)銀行的“‘三農(nóng)金融事業(yè)部”改革試點(diǎn)已推廣到全國的同時(shí)，中國郵政儲(chǔ)蓄銀行也成立了“‘三農(nóng)金融事業(yè)部”，并逐步開展改革試點(diǎn);此外，多家保險(xiǎn)公司進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品收入保險(xiǎn)等試點(diǎn)工作快速推進(jìn)。

（二）涉農(nóng)信貸投入和農(nóng)戶融資覆蓋面穩(wěn)步提升

通過各方面努力，農(nóng)村信貸狀況得到了改善，農(nóng)戶融資覆蓋面穩(wěn)步提升。在農(nóng)業(yè)信貸投入方面，截至2018 年末，本外幣涉農(nóng)貸款余額 3268 萬億元，比2017年增加 223 萬億元;農(nóng)村（縣及縣以下）貸款余額 2664 萬億元，比2017年增加 154 萬億元;農(nóng)戶貸款余額從1978年末的1120億元增長到2018年末的923 萬億元，占貸款總額比重從059%提高到了677%;農(nóng)業(yè)貸款余額 394 萬億元，比2017年增加 40000億元（如表1所示）;在總資產(chǎn)規(guī)模上，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)從2016年5月起開始超越城市商業(yè)銀行，僅次于大型商業(yè)銀行和股份制銀行，同時(shí)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是2016年4月以來總資產(chǎn)同比增速最快的銀行類金融機(jī)構(gòu)[31]。

在提升農(nóng)戶融資覆蓋面方面，各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加大農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)點(diǎn)投入，農(nóng)村地區(qū)銀行網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量達(dá)到1266萬個(gè)，每萬人擁有銀行網(wǎng)點(diǎn)數(shù)為131個(gè)，縣均銀行網(wǎng)點(diǎn)5641個(gè)，鄉(xiāng)均銀行網(wǎng)點(diǎn)395個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率9600%，村均銀行網(wǎng)點(diǎn)024個(gè)，基礎(chǔ)金融服務(wù)村級(jí)覆蓋率9700%;全國貧困地區(qū)設(shè)立助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)4218萬個(gè)，村均160個(gè)，從全球范圍來看，中國的銀行網(wǎng)點(diǎn)密度等基礎(chǔ)金融服務(wù)指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到了國際中上游水平[32]。除此之外，農(nóng)村地區(qū)各類個(gè)人銀行結(jié)算賬戶人均444戶，銀行卡人均持卡量為331張;全國農(nóng)村信用體系和支付體系不斷完善，農(nóng)村金融的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步得到夯實(shí)，8 000萬農(nóng)戶獲得信貸，建檔評(píng)級(jí)農(nóng)戶占比6000%，授信農(nóng)戶占比3800%[32]。

（三）適宜農(nóng)村需求的金融組織創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)

村級(jí)金融服務(wù)室、村級(jí)扶貧互助協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)信用協(xié)會(huì)互助擔(dān)保、農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作等多種組織創(chuàng)新形式在農(nóng)村金融市場(chǎng)出現(xiàn)，得到了農(nóng)民的認(rèn)可和擁護(hù)。例如，湖南沅陵縣王家?guī)X合作社以養(yǎng)雞產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，按照社員制、封閉性以及民主管理原則，開創(chuàng)基于產(chǎn)業(yè)鏈融資的“互助資金直貸+銀行授信+保險(xiǎn)兜底”合作金融模式。該組織的創(chuàng)新體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是以交易信息數(shù)據(jù)對(duì)社員評(píng)級(jí)授信，通過合作社信息數(shù)據(jù)庫關(guān)于農(nóng)資采購、產(chǎn)品銷售、現(xiàn)金往來等各項(xiàng)經(jīng)營數(shù)據(jù)指標(biāo)，并結(jié)合所在社區(qū)群眾根據(jù)借款社員聲譽(yù)信息對(duì)社員的信用水平進(jìn)行綜合評(píng)級(jí)。二是嚴(yán)格“以產(chǎn)定貸”支持模式，以借款社員的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、經(jīng)營能力、風(fēng)險(xiǎn)水平作為授信額度的確定依據(jù)。三是嚴(yán)格貸款用途，合作社不直接為借款社員提供現(xiàn)金支持，而是為借貸社員墊付雞苗、飼料等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的采購資金，從而形成一種面向供應(yīng)鏈所有成員社員的系統(tǒng)性融資安排。四是合作社負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一銷售，從借款社員貨款中直接抵扣，減小了資金使用的監(jiān)督成本。五是在內(nèi)源性金融組織框架外，合作社金融互助組織還憑借“銀行授信”方式加大了信貸投放能力，通過投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)一步控制風(fēng)險(xiǎn)水平，對(duì)其可持續(xù)經(jīng)營形成了更為有效的風(fēng)險(xiǎn)保障。

（四）農(nóng)村金融的產(chǎn)品開發(fā)和服務(wù)創(chuàng)新成效顯著

兩權(quán)抵押貸款、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)反擔(dān)保貸款、活體抵押貸款、預(yù)期現(xiàn)金流為依據(jù)的貸款、產(chǎn)權(quán)抵押+保證保險(xiǎn)質(zhì)押、農(nóng)產(chǎn)品收入和價(jià)格保險(xiǎn)等多種產(chǎn)品和服務(wù)有效適應(yīng)了農(nóng)村金融市場(chǎng)需求的變化。例如，多種小額信貸創(chuàng)新提升了金融精準(zhǔn)扶貧功能。“小額信貸+補(bǔ)貼”模式突出的是貧困戶的自我發(fā)展能力;“互助資金+合作社服務(wù)”模式則發(fā)揮了合作社的服務(wù)功能，降低貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn);而“小額信貸入股”模式、“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)入股”模式以及“農(nóng)村土地信托”模式所針對(duì)的則是缺乏發(fā)展生產(chǎn)能力的貧困戶，通過“入股分紅+勞務(wù)收入”或“財(cái)產(chǎn)性收入+勞務(wù)收入”的形式實(shí)現(xiàn)金融扶貧。目前，扶貧小額信貸余額2 50000億元，支持建檔立卡貧困戶640萬戶，覆蓋約3000%的建檔立卡貧困戶。

四、農(nóng)村金融改革面臨的現(xiàn)實(shí)障礙

通過對(duì)重慶、四川、湖南、安徽、廣西和湖北等省份的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)標(biāo)全面建成小康社會(huì)“三農(nóng)”工作必須完成的硬任務(wù)和適應(yīng)國內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)變化對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展提出的新要求，中國農(nóng)村金融在頂層設(shè)計(jì)、調(diào)控對(duì)象把握、可持續(xù)發(fā)展能力、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、競爭機(jī)制和創(chuàng)新機(jī)制等層面仍存在一系列問題。

（一）在頂層設(shè)計(jì)層面，農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的法律基礎(chǔ)有待進(jìn)一步夯實(shí)

一是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的法律保障機(jī)制和執(zhí)行配套缺位。雖然新修改的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》新增了土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)均可以向金融機(jī)構(gòu)融資抵押擔(dān)保融資，基本消除了農(nóng)地抵押貸款的法律障礙，但金融機(jī)構(gòu)直接收回的土地幾乎無法變現(xiàn)，而轉(zhuǎn)讓土地又受農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育程度較低和農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套設(shè)施不夠完備的制約，金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地抵押物變現(xiàn)比較困難，且成本較高，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的法律保障機(jī)制和執(zhí)行配套仍需加強(qiáng)。目前開展的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款大多在試點(diǎn)政策下進(jìn)行，但在法律上存在一定障礙，如果產(chǎn)生借貸風(fēng)險(xiǎn)，幾乎很難借助法律程序解決。此外，部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)尚未明確農(nóng)民擁有該產(chǎn)權(quán)的具體期限;對(duì)于農(nóng)村開荒地產(chǎn)權(quán)的處置問題也尚未出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性意見。二是開展信用合作的法律及監(jiān)管缺位。當(dāng)前的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》并未對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)施信用合作提供法律層面的指導(dǎo)意見，導(dǎo)致基層認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一，工作實(shí)施的推進(jìn)存在困難。從監(jiān)管層面來看，監(jiān)管職責(zé)尚未明晰，實(shí)施監(jiān)管的過程中也沒有統(tǒng)一的規(guī)定辦法作參考，導(dǎo)致缺位、越位現(xiàn)象頻發(fā)。三是金融扶貧法律制度缺位。扶貧金融缺乏有效的界定、協(xié)調(diào)及監(jiān)管，各類金融機(jī)構(gòu)職責(zé)不明確，出現(xiàn)功能和服務(wù)的錯(cuò)位，協(xié)同效率不足。

（二）“政策+暫行規(guī)定”的運(yùn)作模式缺乏對(duì)調(diào)控對(duì)象的全面深入把握

一是農(nóng)村金融市場(chǎng)供給方出現(xiàn)“使命漂移”現(xiàn)象。農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)是金融支農(nóng)的主力軍，但在其發(fā)展過程中，很難既滿足財(cái)務(wù)效率，又達(dá)到社會(huì)服務(wù)效率，通常情況下都會(huì)為了保證其財(cái)務(wù)的可持續(xù)性而犧牲社會(huì)服務(wù)效率，進(jìn)而出現(xiàn)“使命漂移”現(xiàn)象，最終降低了金融的普惠性。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國的農(nóng)村小微金融機(jī)構(gòu)正步入財(cái)務(wù)導(dǎo)向的發(fā)展模式，例如，資產(chǎn)規(guī)模、人均貸款規(guī)模、自主經(jīng)營效率等因素可以顯著提升金融機(jī)構(gòu)的金融效率，相反，對(duì)其多維度的社會(huì)服務(wù)效率提高卻呈現(xiàn)出了不同程度的抑制作用。二是農(nóng)村金融市場(chǎng)需求方出現(xiàn)了“精英俘獲”現(xiàn)象。當(dāng)金融資源進(jìn)入“三農(nóng)”領(lǐng)域時(shí)，需要找到節(jié)約交易成本的內(nèi)部主體并與之相對(duì)接，這通常是地方政府和金融機(jī)構(gòu)選擇的鄉(xiāng)村精英。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，大量的金融資源開始反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，鄉(xiāng)村精英群體率先求償、優(yōu)先受益的利益要求必然侵蝕大量公共利益空間，分散兼業(yè)的小農(nóng)難以真正受益。調(diào)研結(jié)果表明，“一頭一尾”的大戶（精英農(nóng)戶）和貧困戶（政策扶持對(duì)象）的融資問題一定程度上得到緩解，而廣大小農(nóng)貸款難的問題依然沒有得到有效緩解。

（三）自身可持續(xù)發(fā)展能力不足，制約了農(nóng)村金融服務(wù)功能的有效發(fā)揮

一是被監(jiān)管層寄予厚望的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不僅資金匱乏、服務(wù)方向偏移，而且自身經(jīng)營狀況欠佳、風(fēng)險(xiǎn)較大。2015年6月，全國共有8 951家小額貸款公司，而截至2016年底，小額貸款公司減少278家、人民幣貸款減少13100億元，2017年，進(jìn)一步減少122家，截至2018年12月，中國農(nóng)村市場(chǎng)上的小額貸款公司減少到8 133家。村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社數(shù)量和功能均未達(dá)到中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的要求。二是農(nóng)村商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)表明，117家農(nóng)村商業(yè)銀行中47家2017年末的不良貸款比率同比增高，不良率高于300%的15家，貴陽農(nóng)村商業(yè)銀行、山西廣饒農(nóng)村商業(yè)銀行甚至分別達(dá)到了1954%、1390%[33]。2018年，不良貸款率是城市銀行金融機(jī)構(gòu)的兩倍。三是非銀行類金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)把握不足，業(yè)務(wù)開展的可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。例如，成都生豬保險(xiǎn)“絕對(duì)價(jià)格”模式中，錦泰公司設(shè)計(jì)了不理賠期保本的保險(xiǎn)產(chǎn)品，該產(chǎn)品雖然提高了農(nóng)戶參保的積極性，但導(dǎo)致錦泰公司目前仍處于虧損階段，嚴(yán)重影響了保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)可持續(xù)性;山西祁縣酥梨目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)中的保險(xiǎn)合同開發(fā)設(shè)計(jì)不合理，不僅難以真正代表當(dāng)?shù)剞r(nóng)投保農(nóng)戶的相關(guān)利益，也嚴(yán)重影響保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)可持續(xù)性。

（四）呈現(xiàn)銀行類機(jī)構(gòu)一股獨(dú)大格局，直接融資以及其他類型金融發(fā)展滯后

一是農(nóng)村金融市場(chǎng)形成了以間接融資為主的現(xiàn)實(shí)格局，其低風(fēng)險(xiǎn)偏好難以支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和現(xiàn)代化發(fā)展。在支持創(chuàng)新、動(dòng)員金融資源方面，資本市場(chǎng)比銀行體系更富有效率。但是，農(nóng)村金融市場(chǎng)長期重信貸輕其他業(yè)務(wù)種類，導(dǎo)致農(nóng)村資本市場(chǎng)薄弱、融資功能未能有效發(fā)揮。二是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的異軍突起和改革中成型的農(nóng)村商業(yè)銀行備受監(jiān)管部門和地方政府的青睞，而內(nèi)生于民間帶有農(nóng)民自身特點(diǎn)的互助合作金融卻被忽略，處于弱勢(shì)和邊緣化狀態(tài)。三是保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨期權(quán)試點(diǎn)工作雖然不斷推開，但尚未有效分擔(dān)農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)和降低金融服務(wù)成本，而且信托、租賃雖有成功個(gè)案，但總體發(fā)展嚴(yán)重滯后。

（五）市場(chǎng)競爭和創(chuàng)新動(dòng)力不足，導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)同質(zhì)化發(fā)展

一是農(nóng)村銀行類金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略定位同質(zhì)，未能充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成差異化發(fā)展戰(zhàn)略。二是目標(biāo)客戶同質(zhì)，未能立足于市場(chǎng)需求，形成分類分層服務(wù)體系。三是業(yè)務(wù)種類同質(zhì)，未能通過精細(xì)分工加強(qiáng)服務(wù)創(chuàng)新能力。四是農(nóng)村銀行類金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及銀行類金融機(jī)構(gòu)與其他類別金融機(jī)構(gòu)之間均缺乏有效協(xié)調(diào)，各類金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上未能形成互補(bǔ)合作機(jī)制。五是由于整體經(jīng)營理念和管理模式落后，金融服務(wù)創(chuàng)新動(dòng)力嚴(yán)重不足，現(xiàn)有的農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)已不能滿足鄉(xiāng)村振興的需要，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)。

五、深化農(nóng)村金融改革的路徑選擇

農(nóng)村金融是與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型緊密相聯(lián)的關(guān)鍵領(lǐng)域，深化農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，落實(shí)未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，有待于進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革。

（一）通過頂層設(shè)計(jì)與配套制度的有效供給，為農(nóng)村金融市場(chǎng)有序運(yùn)行保駕護(hù)航

一是加快農(nóng)村金融法律法規(guī)體系建設(shè)。農(nóng)村金融發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村金融市場(chǎng)有序運(yùn)行且高效發(fā)揮其服務(wù)功能，需要科學(xué)立法予以保障。目前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押、農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作、金融扶貧、風(fēng)險(xiǎn)控制的法律及監(jiān)管缺位需要通過立法予以盡快調(diào)整。二是推動(dòng)農(nóng)村金融相關(guān)配套制度建設(shè)。改革創(chuàng)新需要突破農(nóng)村金融市場(chǎng)上銀行類機(jī)構(gòu)一股獨(dú)大的格局，加快在保險(xiǎn)、擔(dān)保、證券、租賃、期貨期權(quán)等領(lǐng)域形成全面配套和協(xié)同服務(wù)機(jī)制。三是加強(qiáng)農(nóng)村金融內(nèi)部治理與外部監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。一方面，要引導(dǎo)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建立現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理模式，提高風(fēng)險(xiǎn)免疫能力;另一方面，要針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)識(shí)別、評(píng)估預(yù)警和化解處置三個(gè)金融風(fēng)險(xiǎn)防控的重要環(huán)節(jié)，從機(jī)構(gòu)、客戶、資金、市場(chǎng)、區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域六個(gè)維度，健全和優(yōu)化全面監(jiān)管的工作機(jī)制。

（二）加快鄉(xiāng)村地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)金融互聯(lián)互通，建立健全普惠金融體系

一是加快建設(shè)鄉(xiāng)村支付體系。完善的支付體系，不僅提高清算效率，而且方便、安全，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村提供優(yōu)質(zhì)的現(xiàn)代金融服務(wù)。二是加快建設(shè)鄉(xiāng)村征信體系。良好的征信體系可以有效地減少金融服務(wù)過程中借款人與貸款人之間的信息不對(duì)稱，避免道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，從而降低交易成本和信用風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化金融資產(chǎn)質(zhì)量。三是加快建設(shè)鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)體系。充分發(fā)揮國家開發(fā)銀行作為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的平臺(tái)功能，推動(dòng)鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)體系以及移動(dòng)手機(jī)終端建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)金融的互聯(lián)互通，并由此建立健全普惠金融體系，為貧困地區(qū)農(nóng)戶破除地理障礙、獲取高效的數(shù)字金融、智慧金融服務(wù)提供現(xiàn)實(shí)可能。四是加快推進(jìn)農(nóng)村金融知識(shí)普及和宣傳力度，建設(shè)好底層金融權(quán)益保護(hù)體系。普及基本金融知識(shí)，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的基本金融知識(shí)宣傳和金融教育全覆蓋，增強(qiáng)農(nóng)村金融消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提升農(nóng)民對(duì)違法違規(guī)金融活動(dòng)的識(shí)別能力，暢通消費(fèi)者投訴的處理渠道，構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)良好的金融生態(tài)環(huán)境，保障金融扶貧資源分配的精準(zhǔn)性和金融市場(chǎng)成長的普惠性。

（三）根據(jù)各類金融功能定位和業(yè)務(wù)范圍，分類為鄉(xiāng)村從業(yè)主體提供全方位便捷式金融服務(wù)

一是根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)查明確各類金融機(jī)構(gòu)的功能定位。明確政策性、商業(yè)性、合作性金融與普惠性金融的功能特色和功能界限，明確業(yè)務(wù)重點(diǎn)，形成多層次、多維度、多類別的服務(wù)體系;將新興數(shù)字金融技術(shù)融入傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，在各層次發(fā)揮不同金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步拓展金融服務(wù)范圍，提升農(nóng)村金融服務(wù)深度。二是多元合力完善金融分工合作機(jī)制。加快農(nóng)村資本市場(chǎng)建設(shè)，支持符合條件的企業(yè)上市融資、吸引風(fēng)險(xiǎn)投資、發(fā)行企業(yè)債券和私募債券;積極探索發(fā)展大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利用期貨市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)套期保值;積極探索建立涉農(nóng)保險(xiǎn)與涉農(nóng)信貸的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升金融服務(wù)供給能力;充分利用人工智能、大數(shù)據(jù)分析、信息化手段創(chuàng)新反擔(dān)保方式，不斷推進(jìn)擔(dān)保服務(wù)創(chuàng)新，全面盤活農(nóng)村長期沉睡資產(chǎn)，幫助農(nóng)民、農(nóng)企提升信用等級(jí)。三是科學(xué)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制和成本控制模式。金融支持鄉(xiāng)村振興需要進(jìn)一步加強(qiáng)銀行類金融機(jī)構(gòu)與金融同業(yè)的合作與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，降低從業(yè)主體金融服務(wù)獲取成本。

（四）以內(nèi)嵌于農(nóng)村社會(huì)的角色提供適應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化和歷史的現(xiàn)代金融服務(wù)

一是未來農(nóng)村金融的發(fā)展需要審視農(nóng)村金融生態(tài)、環(huán)境和倫理，提供適應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化和歷史的現(xiàn)代金融服務(wù)。有效把握熟人社會(huì)、村莊共同體及農(nóng)戶的知識(shí)信息能力特點(diǎn)，以內(nèi)嵌于農(nóng)村社會(huì)的角色提供金融服務(wù);激勵(lì)與引導(dǎo)大型金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)拓展和風(fēng)險(xiǎn)控制方面實(shí)現(xiàn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興與自身運(yùn)行并重。二是農(nóng)村金融未來發(fā)展需要重塑鄉(xiāng)村伙伴式產(chǎn)融關(guān)系，通過精細(xì)分工加強(qiáng)金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新能力。通過面向鄉(xiāng)土社會(huì)的金融創(chuàng)新促進(jìn)供需雙方協(xié)同成長，通過金融創(chuàng)新拓展金融產(chǎn)品和服務(wù)手段，提高防范、抵御和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，促進(jìn)農(nóng)村金融的適度有序競爭，從而使農(nóng)村金融更好地適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需要，最終實(shí)現(xiàn)支農(nóng)與營利的雙贏。

（五）以農(nóng)村金融市場(chǎng)論和局部知識(shí)論作為理論指導(dǎo)，引領(lǐng)農(nóng)村金融改革深化

一是進(jìn)一步深入細(xì)化農(nóng)村金融發(fā)展的理論，建立符合中國國情的農(nóng)村金融理論體系，針對(duì)不同的農(nóng)村金融發(fā)展問題對(duì)癥下藥。四十多年來的農(nóng)村金融改革既具有與農(nóng)村金融理論演進(jìn)相同的歷史邏輯和發(fā)展脈絡(luò)，又呈現(xiàn)出一定的獨(dú)有特征。既表現(xiàn)為一定的理論范式共性，又同時(shí)表現(xiàn)出一些獨(dú)特的實(shí)踐范式個(gè)性。這就要求我們必須把握中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，立足當(dāng)下的同時(shí)展望未來，處理好農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)發(fā)展、宏觀目標(biāo)與微觀主體行為、有效市場(chǎng)與有為政府之間的復(fù)雜關(guān)系，深化對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村金融理論的認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融理論與實(shí)踐的知行合一。二是更注重農(nóng)村金融市場(chǎng)論和局部知識(shí)論，將這兩者視為未來推行農(nóng)村金融改革的主導(dǎo)范式。從農(nóng)村金融改革的歷史邏輯來看，由于中國農(nóng)村金融市場(chǎng)的特殊性，單一的農(nóng)村金融理論并不能成為解決中國農(nóng)村金融問題的靈丹妙藥，而金融市場(chǎng)論和局部知識(shí)論的聯(lián)結(jié)則是一種有效整合局部知識(shí)和分散信息的有效模式，對(duì)鼓勵(lì)金融工具創(chuàng)新、提高金融機(jī)構(gòu)公平競爭、降低市場(chǎng)信息不對(duì)稱、改善農(nóng)村金融生態(tài)、有效提供農(nóng)村金融供給等方面具有積極作用，從而為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和確保如期全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供及時(shí)、準(zhǔn)確、有力的金融支持。

（六）堅(jiān)持市場(chǎng)化改革導(dǎo)向與政府有效作為相結(jié)合，形成金融支持合力

中國農(nóng)村金融四十多年的歷史發(fā)展證明，純粹的市場(chǎng)邏輯并不能有效解決農(nóng)村金融難題，要?jiǎng)澏ê谜c市場(chǎng)在農(nóng)村金融改革中的作用邊界，形成有利于金融支持作用充分發(fā)揮的合力。一是要強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)和鼓勵(lì)。創(chuàng)新財(cái)政貨幣政策工具，提高鄉(xiāng)村振興金融支持的供給水平，進(jìn)一步解決好利率市場(chǎng)化進(jìn)程中的“融資貴”問題;引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)作為，拓展服務(wù)局限。二是推進(jìn)政府協(xié)同各金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合創(chuàng)新，破解農(nóng)村金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的制度和技術(shù)瓶頸。通過合理設(shè)置貸款門檻、優(yōu)化金融服務(wù)程序、完善金融監(jiān)管制度，特別應(yīng)發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，設(shè)計(jì)操作簡單、交易便捷的數(shù)字金融產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)金融產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)字化、消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)化、交易信息化，提高農(nóng)村金融服務(wù)效率，降低交易成本。

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（責(zé)任編輯：巴紅靜）

收稿日期：20200322

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“農(nóng)村金融市場(chǎng)‘精英俘獲困境破解與包容性成長研究”（71773099）;中宣部文化名家暨“四個(gè)一批”人才項(xiàng)目“中國特色金融扶貧理論及機(jī)制創(chuàng)新研究”（中宣辦發(fā)[2017]年47號(hào)）;國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“基于社會(huì)責(zé)任視角的農(nóng)村金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究”（19CJY031）

作者簡介：溫濤（1975-），男，重慶人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)村金融研究。Email：wtwyy@163com

何茜（1995-），女，重慶人，博士研究生，主要從事農(nóng)村金融、金融理論與金融政策研究。Email：hexi951007@163com

[DOI]1019654/jcnkicjwtyj202005001

[引用格式]溫濤，何茜中國農(nóng)村金融改革的歷史方位與現(xiàn)實(shí)選擇[J]財(cái)經(jīng)問題研究，2020，（5）：3-12