【摘 要】 改革開放以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，資源法治化的道路越來越成熟。但是，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化迅猛發(fā)展所帶來的環(huán)境污染問題仍舊不容樂觀。當(dāng)下環(huán)境污染案件日益復(fù)雜化和多樣化，尤其跨區(qū)域污染案件更是集專業(yè)性和復(fù)雜性為一體，為檢察公益訴訟工作帶來了難題和挑戰(zhàn)?？鐓^(qū)域的環(huán)境侵權(quán)案件因其治理的復(fù)雜性和特殊性，外加相關(guān)部門理念落后，不予積極配合、溝通協(xié)作機制不完善等問題，導(dǎo)致檢察機關(guān)常面臨著調(diào)查取證難、評估鑒定難、后續(xù)監(jiān)督難以及管轄爭議難的困境。本文將深入分析這些問題的形成原因和背景，并提出相關(guān)建議和措施以促進(jìn)檢察公益訴訟機制良好運行。

【關(guān)鍵詞】 公益訴訟 跨區(qū)域 環(huán)境污染 現(xiàn)狀 解決方案

一、引言

中國實行改革開放40年以來，物質(zhì)生產(chǎn)體系已經(jīng)全面建立，經(jīng)濟建設(shè)成就世界矚目。人民群眾在享受社會經(jīng)濟繁榮發(fā)展帶來的物質(zhì)福利時，也面臨著城市化和工業(yè)化迅猛發(fā)展所帶來的大氣污染、土壤污染、水污染等生態(tài)環(huán)境問題。在當(dāng)下良好的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為影響人民群眾身體健康、社會安全穩(wěn)定的重要因素之一，加強公眾、企業(yè)和其他社會組織以及相關(guān)部們對環(huán)境污染問題的重視和防治已經(jīng)迫在眉睫。

2017年6月我國行政訴訟法和民事訴訟法的修改意味著檢察機公益訴訟制度得以正式確立，自此檢察機關(guān)可以作為起訴人對公益訴訟案件提起訴訟。自檢察公益訴訟制度確立以來，檢察人員積極履行職責(zé)、勇于探索，在生態(tài)環(huán)境和資源保護方面取得了明顯成效。近幾年來，檢察機關(guān)基于自己的“公益訴訟人”地位辦理了大量的環(huán)境污染案件，著力以法律手段和檢察手段去解決環(huán)境污染問題。[1]在檢察院提起訴訟的案件中有不少跨區(qū)域的環(huán)境污染案件，此類污染往往極易傳播，牽涉范圍廣，且極具復(fù)雜性和綜合性，為檢察院相關(guān)工作的進(jìn)行帶來了不少難題和壓力。在提起公益訴訟時如何解決好跨區(qū)域環(huán)境污染案件中所面臨的難題需要檢察機關(guān)在理論和司法實踐的過程中不斷嘗試和探索，進(jìn)而創(chuàng)新和發(fā)掘出有效的解決方案為檢察公益訴訟之路掃平阻礙。

二、公益訴訟中跨區(qū)域環(huán)境污染案件的現(xiàn)狀

（一）跨區(qū)域環(huán)境污染案件中檢察機關(guān)調(diào)查取證難

跨區(qū)域環(huán)境污染問題通常涉及范圍廣，環(huán)境污染的形成也并非一蹴而就，常具有長期性和隱蔽性。為了有效打擊和懲治相關(guān)違法企業(yè)和社會團體，檢察人員需要更多線索和證據(jù)找出源頭企業(yè)，從根本上解決和消除環(huán)境污染問題，但是跨區(qū)域環(huán)境污染案件常涉及到多地方行政部門和企業(yè)組織，為檢察機關(guān)的調(diào)查取證工作加大了難度。在司法實踐中，跨區(qū)域環(huán)境污染案件的源頭企業(yè)多是由地方政府招商引資扶持成立的，背后涉及到行政機關(guān)不依法履行、怠于履行相關(guān)職責(zé)等地方保護主義的問題。此外，這些企業(yè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展關(guān)系緊密，行政機關(guān)常會對這些企業(yè)違法亂排亂放的問題予以包庇，檢察機關(guān)雖有獨立的檢察監(jiān)督職能，但在查閱、復(fù)制、摘抄相關(guān)案件證據(jù)的過程中會受到來自地方政府的干預(yù)。

對檢察院在調(diào)查取證時遭遇相關(guān)機關(guān)拒不配合的情況，現(xiàn)行法律并未賦予其采取有關(guān)強制措施的權(quán)利。在法院和偵查機關(guān)辦理案件的過程中，工作人員更多面臨的是有關(guān)人員以積極方式采取的不配合行為，但是檢察機關(guān)工作人員所面臨的則是一些以各種借口搪塞抵觸的隱形行為，難以捕捉。我國法律法規(guī)對司法機關(guān)和偵查機關(guān)在辦理案件時所面臨的違法抵抗行為設(shè)立了強制的懲治措施，但卻未賦予檢察機關(guān)可以對有關(guān)違法機構(gòu)和人員采取強制性措施的權(quán)利。

（二）環(huán)境污染鑒定評估難，缺乏相關(guān)保障機制

環(huán)境污染案件涉及到許多專業(yè)性的問題，例如在處理水污染案件時，為了確定危害后果，會對相關(guān)水域進(jìn)行取樣，這時候就需要考慮到取樣口的選擇以及各類污染物在哪種深度進(jìn)行取樣等專業(yè)問題。檢察機關(guān)在公益訴訟案件中對專業(yè)性和技術(shù)性較強的問題缺乏理論知識和實踐經(jīng)驗，此時就需要求助于相關(guān)的專業(yè)性鑒定評估機構(gòu)。在我國，司法鑒定評估機構(gòu)地域分布不均，主要集中在經(jīng)濟較發(fā)達(dá)區(qū)域。此外擁有環(huán)境資源鑒定評估資質(zhì)的機構(gòu)尤為匱乏，環(huán)境污染案件鑒定評估時間過長的問題也是屢見不鮮。司法鑒定機構(gòu)分布區(qū)域過于集中化的這一特性不利于形成一個健康有序的競爭市場，各鑒定評估機構(gòu)為了牟利會借用各種手段進(jìn)行惡性競爭，導(dǎo)致鑒定機構(gòu)收費不一的現(xiàn)象發(fā)生。[2]在實踐中，檢察機關(guān)辦理案件時所花費的鑒定評估費用常會追平甚至超過所索賠的環(huán)境修復(fù)費用。從我國已經(jīng)出臺的法律法規(guī)來看，針對環(huán)境污染損害司法鑒定這一問題只有一些基本法尚有部分原則性規(guī)定，還未有完整的法律規(guī)定。另一方面目前現(xiàn)有的環(huán)境污染損害評估機構(gòu)呈現(xiàn)出鑒定機構(gòu)和鑒定人員良莠不齊的狀態(tài)。司法鑒定人員多為兼職，且整個司法鑒定隊伍素質(zhì)不高、鑒定機構(gòu)缺乏先進(jìn)的專業(yè)設(shè)備和器材，導(dǎo)致在評估鑒定中評估意見與案件實際情況不相符的情況時有發(fā)生。

（三）跨區(qū)域環(huán)境污染案件協(xié)作治理機制不完善

目前跨區(qū)域的環(huán)境污染案件主要集中在土地、河流和水源方面，此案問題呈現(xiàn)出環(huán)境污染和生態(tài)破壞交織的特點，極易對人身健康和財產(chǎn)造成隱患和損害。對于跨區(qū)域環(huán)境污染案件，從實踐中來看治理主體仍具有單一性，主要依靠地方政府發(fā)揮其行政執(zhí)法職能來維護和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。各地政府之間的聯(lián)合協(xié)商機制對跨區(qū)域環(huán)境污染問題的解決起到了積極的促進(jìn)作用，但是其聯(lián)合機制也存在一定問題。[3]例如地方政府一般會采取以聯(lián)席會議的方式來協(xié)商表決，進(jìn)而采取相關(guān)措施和行動來應(yīng)對跨區(qū)域的環(huán)境污染問題。但是該種聯(lián)盟方式較為分散且不具備權(quán)威性，通常都由各地政府選派人員參加，并無其他相關(guān)機關(guān)對該項工作進(jìn)行有效監(jiān)督，各地政府在執(zhí)行相關(guān)決議時容易滋生互相推諉、執(zhí)行力低下的問題。環(huán)境污染中政府治理的單一性既不能從源頭上有效控制相關(guān)污染物的排放，又無法調(diào)動相關(guān)企業(yè)和單位治理環(huán)境污染的積極性，因此跨區(qū)域環(huán)境污染案件治理主體多元化的構(gòu)建和完善是目前亟待解決的一大問題。

三、公益訴訟中跨區(qū)域環(huán)境污染案件問題的完善

（一）彌補和完善檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的缺陷

調(diào)查取證是環(huán)境公益訴訟中的重要一環(huán)，它的獲取和固定決定了檢察機關(guān)辦理環(huán)境污染案件的效果。因此，對檢察機關(guān)在跨區(qū)域環(huán)境污染案件中調(diào)查取證的完善是十分重要的，本文主要從以下三方面論述相關(guān)措施。

第一，加強對檢察機關(guān)調(diào)查取證的程序保障措施，賦予檢察機關(guān)針對特定不法行為的司法處置權(quán)。我國相關(guān)法律賦予了檢察機關(guān)可以向社會團體、機關(guān)單位等其他有關(guān)當(dāng)事人調(diào)查取證的權(quán)利，但是卻對檢察機關(guān)面臨調(diào)查對象不配合工作的現(xiàn)象卻未賦予采取強制性措施的權(quán)利。法律的不完善使檢察機關(guān)浪費了大量的精力和司法資源，但卻未能有效收集到與案件相關(guān)的證據(jù)?？鐓^(qū)域環(huán)境污染案件證據(jù)復(fù)雜且不易固定，一些政府機關(guān)和企業(yè)又采取各種手段藏匿、隱匿證據(jù)來抵制檢察機關(guān)的工作，為了能使檢察機關(guān)及時獲取和保存第一手證據(jù)，有必要給予檢察機關(guān)一定程度的采取強制措施的權(quán)利，加強檢察院調(diào)查取證的剛性和硬度。

第二，建立與行政機關(guān)的相護協(xié)作配合機制?？鐓^(qū)域環(huán)境污染案件牽涉范圍廣的特性決定了加強各個機關(guān)與團體之間的聯(lián)系與協(xié)作是提高案件辦理效率的重要一環(huán)。建立跨區(qū)域的相互協(xié)作機制、制定統(tǒng)一的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境評估方法有利于消除地方保護主義的因素，并為區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)一管理提供制度保障。在面對檢察機關(guān)查閱、摘抄相關(guān)的行政執(zhí)法卷宗信息時，各政府機關(guān)部門應(yīng)該積極接受司法監(jiān)督，對檢察院工作給予配合和幫助。檢察機關(guān)也要充分發(fā)揮自己“兩法銜接”的牽頭作用，聯(lián)合地方政府部門、司法機關(guān)、檢察機關(guān)以及其他社會組織建立案件信息共享機制，為案件移送和辦理提供平臺。

第三，以積極開展各方檢察院之間派員交流、協(xié)商案件的形式調(diào)用檢察人員參與跨區(qū)域環(huán)境資源案件?？鐓^(qū)域環(huán)境污染案件經(jīng)常涉及到水流域污染、土壤污染以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)等復(fù)雜性情況，且由于其專業(yè)性極強，檢察人員能力有限無法去辨別和區(qū)分何種證據(jù)可以作為案件事實認(rèn)定的依據(jù)。檢察機關(guān)作為辦理公益訴訟案件的主體，應(yīng)大力提升檢察官辦理案件的綜合能力，以應(yīng)對當(dāng)下新型化、復(fù)雜化的案例。通過加強各檢察院間的互派交流活動、聘請環(huán)境領(lǐng)域富有經(jīng)驗的專家人才授課以及組織研討會的形式，提升和豐富檢察人員在大氣、水體、土壤污染方面的專業(yè)性知識，充分發(fā)揮檢察機關(guān)在辦理跨區(qū)域環(huán)境污染案件中的積極作用。

（二）加強科研與司法協(xié)作，引入第三方評估機制

首先，加強科研與司法活動，充分發(fā)揮科研單位在公益訴訟中的積極作用。在環(huán)境公益訴訟實踐中，針對檢察機關(guān)案件線索來源單一、環(huán)境資源損害的評估鑒定和后續(xù)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)問題，科研單位因其自身性質(zhì)在處理這些問題時較之檢察院更具優(yōu)勢。在檢察公益訴訟活動中，科研人員應(yīng)熟悉相關(guān)司法流程，加強對法律知識的學(xué)習(xí)，進(jìn)而培養(yǎng)出一支專門性的環(huán)境公益訴訟隊伍，為檢察院辦理環(huán)境污染案件提供專業(yè)性支持。加強科研與司法互動還要完善兩個機關(guān)之間的交流溝通機制，例如可以通過搭建信息交流平臺等方式加強人員互動與協(xié)作。通過此種方式將科研人員納入相關(guān)司法流程，可以發(fā)揮科研人員捕獲案件線索和搜集證據(jù)的優(yōu)勢，更好地為公益訴訟助力。

其次，針對當(dāng)下檢察公益訴訟中評估鑒定難的問題，應(yīng)積極引入第三方評估機構(gòu)對污染物的處理和環(huán)境修復(fù)做出專業(yè)性和科學(xué)性鑒定。第三方機構(gòu)獨立于行政機關(guān)與司法機關(guān)，具有中立性、客觀性和專業(yè)性，借助第三方評估機構(gòu)，以其專業(yè)知識來彌補檢察人員在非專業(yè)領(lǐng)域的不足，鑒定評估工作會更具說服力和公信力。綜合目前社會的評估鑒定工作，第三方評估機構(gòu)的組成模式主要有三種：高校專家評估模式、專業(yè)公司評估模式和社會代表模式。檢察機關(guān)可以根據(jù)案件的具體情況委托不同的主體進(jìn)行評估，對于綜合性強社會影響大的案件，也可以考慮聯(lián)合以上三種構(gòu)成模式共同作出評估。

最后，對于司法鑒定費用高的問題，各級政府應(yīng)將檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的相關(guān)費用納入到政府預(yù)算中，減少檢察機關(guān)辦理相關(guān)案件的財政壓力，使檢察機關(guān)免受費用限制更好的維護社會公眾利益。司法行政部門還應(yīng)當(dāng)加快法律服務(wù)體系建設(shè)，積極探索建立環(huán)境公益訴訟資金制度，有效解決檢察機關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)巨額費用的難題。[4]建立環(huán)境公益訴訟基金制度還能鼓勵和支持相關(guān)的社會團體和單位積極提起環(huán)境公益訴訟，發(fā)揮檢察公益訴訟制度的價值和作用，實現(xiàn)保護社會公眾利益和環(huán)境資源的宗旨。

（三）加強檢察隊伍建設(shè)，完善社會公眾參與機制

法律人才“一定要有法律學(xué)問， 才可以認(rèn)識并且改善法律;一定要有社會的常識， 才可以合于時宜地運用法律;一定要有法律的道德， 才有資格來執(zhí)行法律。”[5]“打鐵還需自身硬”，在公益訴訟案件日趨新穎化和復(fù)雜化的情形下，打造一支專業(yè)知識過硬、職業(yè)素質(zhì)良好、與時俱進(jìn)的檢察隊伍是進(jìn)行檢察公益訴訟活動的根基。在生態(tài)環(huán)境污染十分嚴(yán)峻的情形下，由檢察人員發(fā)出檢察建議，提起環(huán)境資源公益訴訟已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境和社會公共利益保護的主要途徑和力量。鑒于在檢察公益訴訟活動中專業(yè)人才少、業(yè)務(wù)能力有待提升情況突出，可以考慮設(shè)立檢察人員工作培訓(xùn)機制，對相關(guān)人員進(jìn)行專門培訓(xùn) 。此外，將檢察公益訴訟問題納入高校教育課程范圍之內(nèi)，強化高校教育與司法實踐的銜接。最后，加強政府機關(guān)工作人員對法律知識的學(xué)習(xí)，提升其法學(xué)素養(yǎng)，探索建立行政人員兼任檢察官制度，充實公益訴訟人才隊伍。

為了解決跨區(qū)域環(huán)境污染案件中管轄難、案件線索獲取難以及異地機關(guān)不予積極配合的問題，一些區(qū)域已經(jīng)探索形成了檢察公益訴訟一體化的辦案協(xié)作機制?？鐓^(qū)域環(huán)境污染案件的集中管轄具有創(chuàng)新性和新穎性，此舉不僅有助于打破處理案件時受地域所限的困境，更能發(fā)揮專業(yè)人員專案專辦的優(yōu)勢。檢察公益訴訟一體化的協(xié)作機制包括內(nèi)部機制和外部機制。內(nèi)部機制主要是指所涉各省市檢察機關(guān)要形成集中管轄、聯(lián)合辦理以及溝通協(xié)調(diào)的辦案方式，外部機制主要是指要加強司法機關(guān)與地方黨委、行政部門以及科研院校之間的協(xié)作配合?！把罄鳖惞嬖V訟案件的成功辦理是長三角區(qū)域協(xié)作機制一體化探索建立的最新成果展示，為今后跨區(qū)域司法協(xié)作機制的普遍展開做出了示范。

在跨區(qū)域環(huán)境污染案件中，人民群眾、企業(yè)及其他社會組織是除政府之外最重要的社會治理主體，與行政部門相比在線索和資源獲取以及對后續(xù)工作的督促等方面更有優(yōu)勢。強化社會公眾環(huán)境法治理念，樹立其積極參與社會綜合治理的意識，搭建互動平臺和載體，進(jìn)而切實推進(jìn)跨域環(huán)境污染案件中政府與社會的協(xié)作治理。社會公眾的有效參與是建立和推動跨區(qū)域協(xié)作機制良好發(fā)展的基礎(chǔ)，因此，要著力構(gòu)建企業(yè)和公民參與社會治理的平臺，拓寬和完善相關(guān)參與機制，最大限度地調(diào)動社會群眾參與環(huán)境污染治理的主動性和積極性，形成包括政府機關(guān)、公民個人、企業(yè)及其他社會組織在內(nèi)的環(huán)境污染防治和恢復(fù)的一體化社會治理共同體。

四、結(jié)語

從上世紀(jì)七十年代開始，我國開始走上了改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)之路，逐步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制。在近二十年的社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，市場經(jīng)濟主體以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價去追求短期經(jīng)濟效益的行為給自然生態(tài)環(huán)境帶來了極大損害，導(dǎo)致近年來環(huán)境污染問題頻發(fā)。在跨區(qū)域環(huán)境污染案件中，針對檢察機關(guān)調(diào)查取證難的問題，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該賦予檢察機關(guān)司法處置權(quán)以應(yīng)對有關(guān)機關(guān)及其人員不予配合的情況。建立行政機關(guān)與司法機關(guān)相配合的協(xié)作機制，加強各檢察機關(guān)之間以及與其他機關(guān)的交流溝通機制為檢察機關(guān)跨區(qū)域搜集線索和證據(jù)減少阻礙和壓力。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償問題已經(jīng)成為當(dāng)下環(huán)境污染處置和修復(fù)的焦點。檢察機關(guān)要更新治理理念，貫徹協(xié)作治理的方案，積極帶動高校、科研單位以及其他社會組織合力破除生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估難的問題，科學(xué)合理地劃分和確定相關(guān)主體的賠償數(shù)額和有關(guān)責(zé)任。最后，檢察機關(guān)要深化檢察隊伍的建設(shè)，檢察機關(guān)人員要樹立終身學(xué)習(xí)的理念，不僅要加強對法律知識的學(xué)習(xí)，還應(yīng)學(xué)習(xí)和掌握其他領(lǐng)域的相關(guān)知識，提升自己的綜合能力，以使檢察機關(guān)能從容應(yīng)對當(dāng)下日益復(fù)雜的環(huán)境污染問題，更好地保護社會公眾利益。檢察機關(guān)作為提起環(huán)境公益訴訟案件的重要主體在辦理案件時要統(tǒng)籌兼顧、因地制宜，綜合運用法律手段和檢察手段聯(lián)合各方力量，為構(gòu)建人與自然和諧共生的生態(tài)環(huán)境貢獻(xiàn)自己的智慧和力量。

【注 釋】

[1] 顏運秋.我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展趨勢——對新《環(huán)境保護法》實施以來209件案件的統(tǒng)計分析[J].求索，2017（10）：116-129.

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作者簡介：王巧玲（1995-），女，漢族，碩士研究生，中南財經(jīng)政法大學(xué)，430073，研究方向：法律碩士。