王利 高曉璐

[摘 要]我國現(xiàn)有的野生動物立法缺少對公眾健康和衛(wèi)生安全的表述，導致執(zhí)法不嚴、公眾野生動物保護意識薄弱等問題。針對頻發(fā)的環(huán)境與健康事件，我國野生動物立法應建立系統(tǒng)性、可操作性強的健康法體系，明確執(zhí)法標準和執(zhí)法責任，將公眾參與機制與社會監(jiān)督相融合，并通過強化法治手段來保護我國野生動物和公共衛(wèi)生安全，平衡野生動物保護和規(guī)范利用的關系，從而推動健康中國戰(zhàn)略的實施。

[關鍵詞]野生動物保護法;立法目的;公共衛(wèi)生安全

[中圖分類號]D922.68 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2020）02-0065-05

Abstract：The current wildlife legislation in China lacks the expression of public health and health safety， leading to lax law enforcement and weak public awareness of wildlife protection. In view of the frequent environmental and health events， Chinas wildlife legislation should establish a systematic and operable health law system， and the implementation of the healthy China strategy should be promoted by clarifying law enforcement standards and responsibilities， integrating public participation mechanism with social supervision， and protecting Chinas wildlife and public health and safety by strengthening the rule of law， so as to balance the relationship between wildlife protection and standardized utilization.

Key words：wildlife conservation law; legislative purpose; public health security

在2020年新冠疫情暴發(fā)之后，黨中央對于可能造成疫情傳播的因素高度重視，在積極做好防控部署開展科研工作的同時，對社會共同關注的野生動物保護等法律問題作出重要指示。十三屆全國人大常委會第十六次會議于2020年2月24日通過了《全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》[1]，將公共衛(wèi)生健康和安全放在首位，杜絕非法利用野生動物以及其他一切不利因素的干擾，為戰(zhàn)勝疫情提供有力的法治保障，贏得人民群眾的廣泛支持和國際社會的積極評價。相關學者對此也進行了積極的研究：秦鵬認為野生動物治理在疫情防控中扮演了極其重要的角色，從公共健康風險治理層面論述了通過落實和完善野生動物致?lián)p補償、調查監(jiān)測等制度健全野生動物保護法[2];孫佑海認為要通過推進立法工作、加強執(zhí)法和監(jiān)督等措施進一步強化對野生動物的保護，維護公共和生態(tài)安全，提升國際形象[3]。本文將從保護野生動物立法目的為抓手，對其立法意圖、執(zhí)法力度和生態(tài)文明思想進行分析，以加強對野生動物的保護，旨在從源頭預防可能由野生動物引發(fā)的重大公共衛(wèi)生安全風險。

一、用法治手段保護野生動物的必要性

2020年2月3日習近平總書記在中央政治局常委會會議上強調食用野味風險很大，可能造成重大公共衛(wèi)生安全風險，要求加強法律實施和法治建設，保障人民群眾生命安全[4]。在構建生態(tài)文明社會和健康中國的大背景下，通過法治手段預防可能由野生動物帶來的衛(wèi)生風險是保障人民群眾健康安全，提高生活質量的重要手段。通過法治化手段保護野生動物對于我國處理國際上關于動物問題，保障公共衛(wèi)生安全、人與自然和諧發(fā)展具有重要作用。

（一）國家視角

首先，野生動物保護法治化有助于提升我國國際形象。加快《中華人民共和國野生動物保護法》（下文簡稱《野生動物保護法》）的修法進程不僅是回應人民群眾的殷切期待，體現(xiàn)了我黨以人民為中心、事事想著人民、全心全意為人民服務的最高宗旨，也體現(xiàn)了建設綠色健康中國、營造適合人類居住的生活環(huán)境、維護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、保護生物多樣性的大國擔當。用法治手段保護野生動物，用國家強制力從源頭治理野生動物問題，是國際通用的有效手段。例如，1975年《瀕危野生動植物種國際貿易公約》對美洲虎和其他南美貓科動物的皮毛交易禁令生效后，在世界范圍內它們的生存狀況明顯改善[5]。

其次，野生動物保護法治化能為我國處理涉外動物問題時的規(guī)范關系提供法律依據(jù)并且維護國際公共安全。因此，我國應以《瀕危野生動植物種國際貿易公約》為指南對我國現(xiàn)有的《野生動物保護法》進行修改完善，構建具有中國特色的、行之有效的制度體系。國際野生動物保護立法的宗旨和目標是符合自然發(fā)展規(guī)律、被大多數(shù)國家認可的，我國在此框架下修改的《野生動物保護法》對于處理國家間動物關系的做法能被大多數(shù)國家承認，對于規(guī)范國與國之間的動物管理和生物多樣性的保護、國際動物衛(wèi)生工作的展開具有重要意義。

（二）社會視角

首先，野生動物保護法治化能完善人與動物之間的和諧關系。野生動物作為生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的生命體，對于維護地球生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定、提高生態(tài)環(huán)境質量、促進生物圈的良性循環(huán)有著重要的作用。野生動物不僅具有資源屬性，其所具備的生態(tài)屬性更是維持人與動物之間和諧相處的潤滑劑。在生態(tài)本位主義①尚未被廣泛接受的背景下，野生動物具備的生態(tài)屬性是促進人類保護其生存和發(fā)展的催化劑，人類在合理利用野生動物的同時，出于提高生活環(huán)境質量的考量和法律的約束會主動對野生動物進行保護。但是非法利用野生動物的行為可能會引發(fā)重大公共衛(wèi)生安全事件，對人類的生命健康造成嚴重威脅。所以必須通過法治手段規(guī)范人類利用野生動物的行為，強化對野生動物的保護，完善人與動物之間的和諧關系。

其次，野生動物保護法治化可以促進人們尊重自然的意識和保障公共衛(wèi)生安全?？茖W研究發(fā)現(xiàn)，野生動物由于它們生活環(huán)境的特殊性以及區(qū)別于人類的身體結構，其所攜帶的一些未知的病毒會和它們和諧共生，但某些病毒一旦脫離動物這一宿主，會將食用人作為最佳寄生體，并且在人體中發(fā)生變異，形成現(xiàn)有科學技術無法攻克的難題[6] 。濫食野生動物不僅對人類生命安全造成威脅，還會因破壞大自然的生存法則，改變野生動物的繁衍規(guī)律，而降低人類的生存環(huán)境質量。用法治手段保護野生動物，不僅能保護生物的多樣性，使地球上的生物圈環(huán)環(huán)相扣、規(guī)律運行，還能促進人與自然和諧共生，保障公共衛(wèi)生安全。

二、我國野生動物保護立法應對疫情能力的現(xiàn)狀

我國《野生動物保護法》作為保護野生動物最有效、最基本的法律規(guī)范，在動物保護的制度體系中發(fā)揮著重要作用?！兑吧鷦游锉Ｗo法》從1988年制定至今，已經過4次的修改完善，但由于其立法目的和宗旨沒有涉及重大的公共衛(wèi)生安全問題，以及未能充分關注本法第2條規(guī)定之外的野生動物的生存權利，出現(xiàn)了法律依據(jù)不足、野生動物保護執(zhí)法不嚴、公眾對野生動物保護意識薄弱等問題。這不僅不利于野生動物的保護，也不利于健康中國的建設。

（一）法律依據(jù)不足

第一，立法目的不全面。《野生動物保護法》的立法目的應以保護野生動物基礎權益和發(fā)展野生動物生存福利為主旨，應從整個自然界的利益出發(fā)，對人與自然的和諧關系進行維護，即現(xiàn)代社會所倡導的生態(tài)本位主義[7]。在當代中國，政府和民眾完全有能力和責任為了保護生物的多樣性，在發(fā)展動物福利、維護動物權利等方面作出應有的貢獻。但是現(xiàn)有的《野生動物保護法》對野生動物的保護作用是極其有限的，缺乏對野生動物的生態(tài)價值以及公眾衛(wèi)生安全的關注。諸如該法明確規(guī)定了除因科學研究或其他特殊情況，禁止對瀕危、珍稀野生動物進行貿易和食用;也規(guī)定了在符合嚴格審批程序和檢疫制度的情況下，允許對地方重點保護的野生動物和“三有動物”進行貿易和食用;但是卻沒有規(guī)定不在野生動物保護名錄之上的其他野生動物的貿易和食用規(guī)則[8]。而對于那些不受保護的野生動物，由于《野生動物保護法》沒有規(guī)定禁止貿易和食用的情況，并且對于食用后可能造成的后果也缺乏應有的重視，這不僅會造成某些野生動物的滅絕，而且會有可能引發(fā)人類難以預防的疾病。

第二，調整范圍有限。我國《野生動物保護法》沒有涉及公共衛(wèi)生安全問題，與動物防疫體系銜接不足，缺乏協(xié)同治理和應對緊急事件的能力?！吨腥A人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）是指導地方實施動物衛(wèi)生健康工作的法律依據(jù)，經過近年來的發(fā)展，各地的動物衛(wèi)生和產品的安全水平也在不斷地提升。但是由于《動物防疫法》與《野生動物保護法》之間缺乏有效的銜接，沒有規(guī)定可食用野生動物的檢疫規(guī)程和操作標準，難以保證環(huán)境和衛(wèi)生安全。

第三，缺乏可操作性。因為現(xiàn)有的《野生動物保護法》概括性的立法原則對于實施的具體辦法、目錄、標準、技術規(guī)程、檢疫標準等缺乏細則性的規(guī)定。自2018年修訂實施以來尚未及時出臺和完善相關的章程，導致《野生動物保護法》在實施過程中缺乏明確的標準，不僅不能為野生動物的保護提供依據(jù)，而且也不能及時解決實踐中存在的隱患。

（二）野生動物保護執(zhí)法不嚴

第一，執(zhí)法力度不足。首先，由于我國野生動物保護立法體系對于食用野生動物沒有規(guī)定相應的檢疫標準和程序，行政機關也沒有針對野生動物食品安全設立相對應的檢疫機構，我國對于可食用野生動物的檢疫處于空白區(qū)。其次，由于現(xiàn)有的野生動物保護的立法目的存在沖突，一方面要求保護，另一方面又允許在行政許可下規(guī)范利用，而且對于人工繁殖的野生動物是否屬于可食用的野生動物尚存在不同的意見。再加上執(zhí)法不嚴，以盈利為目的的利用行為占據(jù)上風，非法食用野生動物的行為難以根治。再次，行政法和刑法都有權對違反《野生動物保護法》的行為人進行處罰，但是并未涉及食用行為人的違法責任，加之各部門之間信息溝通不及時，規(guī)則體系易出現(xiàn)疏漏，執(zhí)法機關也就難有作為。

第二，執(zhí)法監(jiān)督缺位?，F(xiàn)有的野生動物保護體系缺乏對重大公共衛(wèi)生風險的監(jiān)督機制，對于社會上出現(xiàn)的關于野生動物的違規(guī)交易不能及時發(fā)現(xiàn)，對于懈怠的行政機關也不能及時追責。執(zhí)法不嚴和監(jiān)督缺位也造成一些非法的野生動物交易市場沒有得到及時處理、堅決關閉，很多地方存在野味市場泛濫、食用以及販賣相關產品的行為屢見不鮮的現(xiàn)象。我國現(xiàn)有《野生動物保護法》在行政處罰規(guī)定方面薄弱，缺乏專職機構對于執(zhí)法部門相互間推諉情況的管制和對于社會團體以及執(zhí)法機關應盡義務的審查，致使執(zhí)法監(jiān)督不到位。

（三）公眾對野生動物保護意識薄弱

公眾在不知曉野生動物保護法律規(guī)范的情況下，通常會因為自己的憐憫心自發(fā)地保護動物，但是僅靠惻隱之心并不足以對野生動物進行有效的保護。若加上法治宣傳不到位，相關法律又缺乏使人遵從的法理，那么公眾更不會出于本心去遵循法律的規(guī)制?！兑吧鷦游锉Ｗo法》得不到民眾全面遵守的原因主要有兩個方面：一是“利己”心理打消了人們心底的惻隱之心，野生動物帶來的巨大利潤使一些人知法犯法。如2020年1月31日，深圳市市場監(jiān)管局執(zhí)法人員對大鵬新區(qū)南澳雙擁碼頭海鮮街進行檢查時，發(fā)現(xiàn)南澳街道海港路42、44號的名順海鮮檔海鮮池擺放有2只鱟，而鱟是屬于廣東省重點水生野生保護動物[9]。二是傳統(tǒng)飲食文化對保護理念的沖擊。在中國古代，人們?yōu)榱孙柛钩漯嚥豢杀苊獾貢秤靡吧鷦游?，而野生動物也有其獨特的營養(yǎng)價值。近年來，隨著野生動物的價值被過分夸大，食用野生動物竟然成了某種身份和地位的象征。這種病態(tài)的時尚不僅對野生動物的生存造成沖擊，而且也無法保證公共衛(wèi)生安全。野生動物保護立法目的不健全致使普法工作的進行出現(xiàn)了空白區(qū)。雖然我國的生態(tài)文明思想趨于成熟，但是與之同等重要的公共衛(wèi)生安全知識的普及還不盡人意，再加上相關的普法力度不足和法理基礎的瑕疵，使得現(xiàn)有的《野生動物保護法》的法律理念和相關知識得不到有效傳播和認可，民眾的社會監(jiān)察作用無法有效發(fā)揮。

三、我國野生動物保護立法應對疫情的完善對策

公共衛(wèi)生安全是和維持生態(tài)平衡并重的理念，針對《野生動物保護法》中公共衛(wèi)生安全理念的缺失，必須在其立法目的上加以明確。為了避免非法食用和交易野生動物，平衡野生動物的保護和開發(fā)利用，以及公眾通過立法來保障生命健康安全的強烈愿望，必須盡快完善《野生動物保護法》和《動物防疫法》等相關法律法規(guī)，建立系統(tǒng)性、可操作性強的健康法體系，明確其執(zhí)法標準和執(zhí)法責任，加大執(zhí)法力度，并將公眾參與機制與野生動物保護監(jiān)督機構相結合，來保障公共衛(wèi)生安全。

（一）建立系統(tǒng)性、可操作性強的健康法體系

第一，擴充立法目的。立法目的是立法工作的目標和落腳點?，F(xiàn)有的《野生動物保護法》重點在于保護“重要”野生動物，其所注重的是野生動物的資源價值，對于野生動物所具備的生態(tài)價值和公眾衛(wèi)生安全則缺乏相應的規(guī)定。所以現(xiàn)有的《野生動物保護法》不僅不能平衡對野生動物在保護和開發(fā)利用方面的矛盾，而且對公眾健康也構成巨大威脅。因此，在《野生動物保護法》的修訂過程中，一方面，必須把保障公共衛(wèi)生安全的立法目的在條文中體現(xiàn)出來，注重對野生動物的生態(tài)保護，規(guī)范野生動物的利用行為;另一方面，要加強《野生動物保護法》與《動物防疫法》方面的聯(lián)系，對《動物防疫法》進行必要的補充和修改，為保護野生動物和維護社會公共衛(wèi)生安全保駕護航。另外，還需要以維護公共衛(wèi)生安全和以保護野生動物為核心展開立法工作，制定可能由野生動物引發(fā)傳染性疾病的預防和監(jiān)控措施，構建系統(tǒng)性的科學預防體系。

第二，豐富立法內容。人與動物之間應該是和諧共處，在維護生物多樣性和食物鏈的平衡上，必須摒棄人類中心主義。除了保護野生動物的生存權，還應對野生動物享有的福利有所關注，應保護野生動物賴以生存的外部環(huán)境，給予其生存繁殖的人道幫助，免除其因為人類行為而增加的痛苦。此外，還需擴大法律保護的動物名錄，指定相關機構和部門積極籌劃開展公共衛(wèi)生風險和生態(tài)環(huán)境評估，科學準確地建立禁食動物名錄，用法治化的手段和科學技術保護野生動物。

第三，制定操作性強的健康法體系。首先，在《野生動物保護法》的基礎上制定實施細則和技術規(guī)程，對實踐中出現(xiàn)的問題和教訓進行補充和完善，反思過錯行為，補齊短板和弱項。其次，根據(jù)地域特點制定適合本區(qū)域的地方性法規(guī)，對于明顯模糊的法律規(guī)則，根據(jù)立法目的作出指示性解釋，形成自下而上的全面保護。再次，對瀕危、珍稀野生動物和“三有動物”及其產品的“開發(fā)利用”必須進行嚴格限制或者禁止以盈利為目的的規(guī)范利用，對于相配套的條例、規(guī)章，在科學論證的前提下嚴格限定人工繁育野生動物及其制品的正面清單，將絕大多數(shù)野生動物及其制品納入負面清單。這樣可以有力地保障全社會的公共衛(wèi)生安全和依法開展養(yǎng)殖的企業(yè)和就業(yè)者的權利[10]。當人們的同情心和自然法則無法支撐《野生動物保護法》的實施時，制定可操作性強的與情理和天理相通的良法是有效的保護手段。因為只有遵從法律的益處超過違法責任時，才能使法律更容易被接受。

（二）明確執(zhí)法標準和執(zhí)法責任

第一，明確執(zhí)法標準。首先，針對禁食野生動物清單，將清單之外可能被食用的野生動物進行科學檢疫，嚴查合法養(yǎng)殖基地的執(zhí)業(yè)證和防疫合格證，設立野生動物檢疫專用通道以避免未知病毒影響人類的身體健康。其次，對食用野生動物者進行行政處罰，對刑法沒有規(guī)定的食用野生動物的行為以及行為不端但不足以承擔刑事責任的行為人由政府施加行政責任，以避免通過餐桌傳播病毒的可能。再次，各省、自治區(qū)、直轄市、地方人民政府要根據(jù)上位法制定適合本轄區(qū)的審查和評估機制，執(zhí)行標準要高于國家標準，明確林業(yè)、農業(yè)、生態(tài)環(huán)境部門的具體職責，落實執(zhí)法責任;針對執(zhí)法機關不作為、慢作為的陋習，建立監(jiān)管權力清單，對有責不盡責、有職卻怠職的公務人員進行懲處。最后，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的便捷性，實行內部信息公開上網、各部門之間及時溝通，優(yōu)化管理體制，建立密而不疏的科學執(zhí)法體系。

第二，創(chuàng)新法律監(jiān)督制度。在現(xiàn)有檢察監(jiān)督職能的背景下探索野生動物保護領域的公益訴訟，對“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)”之表述作擴張解釋，并對“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的”內涵和外延予以廓清。對行政機關進行法律監(jiān)督，在尊重行政首次判斷的前提下，切實履行職責[11]。在保護野生動物、保障人民群眾健康安全的立法目的的要求下，檢察機關和野生動物保護監(jiān)管部門要切實發(fā)揮監(jiān)控作用，積極促進各部門為防控疫情努力奮斗，當然也不能放棄提起公益訴訟的權力。

（三）將公眾參與機制與社會監(jiān)督相融合

第一， 健全公眾參與機制。要充分發(fā)揮人民當家作主的優(yōu)勢，在立法中明確公眾的治理地位，建立政府主導、群眾參與的民主協(xié)商治理機制。加大普法力度，督促人們形成愛護野生動物、促進人與自然和諧相處的生存之道，強化尊重自然、保護動物的生態(tài)文明意識。注重基層的普法工作，全面推廣和普及生態(tài)環(huán)境部等相關執(zhí)法部門修改后的法律規(guī)范和原則，加強對生態(tài)資源保護和國家衛(wèi)生安全理念的普及教育，在基層領導干部的引領下，讓每一個人民群眾都介入其中，培養(yǎng)集體責任感。

第二，豐富社會監(jiān)督形式。發(fā)揮民間公益組織和民眾的監(jiān)督作用，行政機關要按時公開執(zhí)法情況，完善野生動物保護的政府信息公開機制，加快正確保護野生動物和維護公共衛(wèi)生安全理論的傳播，讓大家有途徑了解野生動物保護工作的完成進度、保護名錄的變更等情況，允許公益組織和人民群眾對造成公共利益重大損害的生態(tài)環(huán)境事件提起公益訴訟。對于合法利用野生動物制藥的行為嚴格把控，建立有獎舉報機制，獎勵對于超出許可范圍和濫用許可證的行為進行舉報的群眾，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

四、結語

用法治化手段保護野生動物和公共衛(wèi)生安全，建立科學的依法防控健康體系，是實現(xiàn)公眾通過法律保障生命健康安全以及提高國際形象的有效手段。加強法治建設，修改完善現(xiàn)有的《野生動物保護法》，科學立法，完善野生動物保護的立法目的，補齊公共健康和衛(wèi)生安全的短板;嚴格執(zhí)法，絕不放過任何一個違法行為;公正司法，確保每一件觸及法律責任的案件得到公允的判決;全民守法，切實發(fā)揮公眾力量。在黨中央的正確領導下，堅持人民為中心的理念不動搖，提高依法治理野生動物的能力，從立、執(zhí)、司、守四環(huán)節(jié)共同為完善野生動物保護體系，為建設綠色健康中國而努力。

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