汪全勝 宋琳璘

摘 ? 要：2019年修訂的《政府信息公開條例》第14條保留了2008年實(shí)施的《政府信息公開條例》第8條的內(nèi)容，即可能危及“三安全一穩(wěn)定”的信息免予公開的規(guī)定。該條款有一定的爭(zhēng)議：一在于它與國(guó)家秘密信息之間的關(guān)系;二在于它在司法實(shí)踐中有一定的操作困境。危及國(guó)家安全的信息與國(guó)家秘密信息既存在一定的并列關(guān)系，也有一定的包含關(guān)系。危及國(guó)家安全的信息在司法實(shí)踐中，存在著判斷主體與政府信息公開主體的同一性，國(guó)家安全認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及程序缺失導(dǎo)致法院無(wú)法進(jìn)行審查，從而影響政府信息公開的正當(dāng)性與合理性。為了保障國(guó)家安全條款的正當(dāng)、合理并有效地實(shí)施，并且能夠接受法院的司法審查，我國(guó)應(yīng)建立國(guó)家秘密管理部門的認(rèn)證制度、國(guó)家安全的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范制度、國(guó)家秘密的審查制度以及國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度等。

關(guān)鍵詞：國(guó)家秘密;國(guó)家安全;政府信息公開條例;司法認(rèn)定;舉證責(zé)任

中圖分類號(hào)： D922.29 ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1 引言

2008年5月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（本文簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》，在2019年4月進(jìn)行了第一次修訂，修訂后的《政府信息公開條例》于2019年5月15日實(shí)施。這次修訂增加了新條款、新內(nèi)容，但也對(duì)一些原有條款及其內(nèi)容作了保留，例如原《政府信息公開條例》第8條的內(nèi)容在新條例第14條中得以保留，表述更加規(guī)范與科學(xué)，即“公開后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全以及社會(huì)穩(wěn)定的信息，不予公開?！钡牵@條規(guī)定有一定的爭(zhēng)議。在實(shí)踐中如何認(rèn)定及判斷政府信息可能“危及國(guó)家安全”，是值得探討的問(wèn)題。

2 新舊《政府信息公開條例》中“危及國(guó)家安全信息”的規(guī)定及爭(zhēng)議

2007年1月17日國(guó)務(wù)院制定并于2008年5月1日正式實(shí)施了《政府信息公開條例》，在第一章總則部分中第8條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國(guó)家安全。該條規(guī)定也存在著一定的爭(zhēng)議，部分人認(rèn)為該規(guī)定沒(méi)有必要，它可以完全被“國(guó)家秘密”所包含，即屬于國(guó)家秘密的信息不公開[1]，也有批評(píng)該條規(guī)定不符合邏輯[2]。學(xué)者普遍擔(dān)心的是，這樣的規(guī)定，是否會(huì)成為行政機(jī)關(guān)免予公開政府信息的“避風(fēng)港”[3]。

2019年修訂后的《政府信息公開條例》第14條規(guī)定了三種類型的信息行政機(jī)關(guān)不予公開，即將危及國(guó)家安全的信息、確定為國(guó)家秘密的信息、法律法規(guī)禁止公開的信息確定行政機(jī)關(guān)免予公開的信息范圍。但是2017年6月6日國(guó)務(wù)院法制辦公布的《政府信息公開條例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》不是如此表述，它將危及國(guó)家安全等的信息具體分為三類。在最后修訂通過(guò)的正式文本中，延用了原條例中第8條的規(guī)定，在語(yǔ)言表述上有細(xì)微差別。

就這三種類型的信息而言，確定為國(guó)家秘密的信息比較好把握。根據(jù)《保守國(guó)家秘密法》的規(guī)定，如果被確定為屬于國(guó)家秘密的政府信息，行政機(jī)關(guān)有充分的理由不予公開。另外，根據(jù)法律法規(guī)明確禁止公開的信息，可以從法律法規(guī)中找到法律根據(jù)，這里的法律法規(guī)僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律以及國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)。行政機(jī)關(guān)以“屬于國(guó)家秘密的信息”或“法律法規(guī)禁止公開的信息”為由不予公開。

新修訂的《政府信息公開條例》公布后，就有一些行政法學(xué)者對(duì)該條例第14條的規(guī)定提出了批評(píng)，認(rèn)為新修訂的條例沒(méi)有將2008年實(shí)施的《政府信息公開條例》的第8條去掉而做了保留，仍然難以厘清國(guó)家安全與國(guó)家秘密之間的關(guān)系，仍然難以消除行政機(jī)關(guān)濫用“公開豁免權(quán)”。新條例對(duì)舊條例第8條的規(guī)定作了保留，在語(yǔ)言上表述更加準(zhǔn)確與規(guī)范，從原先的第8條原則規(guī)定到新條例第14條的規(guī)則規(guī)定，在實(shí)踐中就是難以把握“危及國(guó)家安全的信息”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，司法機(jī)關(guān)如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)以危及國(guó)家安全信息拒絕公開的理由說(shuō)明[4]。這里就以中國(guó)裁判文書上公開的政府信息公開案例的典型裁判文書，來(lái)具體考察政府信息公開中危及國(guó)家安全信息的司法認(rèn)定問(wèn)題。

3 行政機(jī)關(guān)以“國(guó)家秘密”為由的“危及國(guó)家安全”信息的司法認(rèn)定

考慮到新修訂的《政府信息公開條例》于2019年5月15日開始實(shí)施，在這之前的發(fā)生案件是適用舊的即2008年《政府信息公開條例》，本文通過(guò)在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上以“案件名稱”為“政府信息公開”、適用依據(jù)為“《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第八條”，查詢得到相關(guān)的裁判文書有201件。在這基礎(chǔ)上，在查詢裁判文書中全文查詢同時(shí)具有“國(guó)家安全”與“國(guó)家秘密”的司法裁判文書有37件。經(jīng)閱讀排除重復(fù)的司法裁判文書，行政機(jī)關(guān)以“國(guó)家秘密”為由說(shuō)明“可能危及國(guó)家安全”而拒絕公開的政府信息的案件有27件。在這一點(diǎn)上，說(shuō)明我國(guó)新修訂的《政府信息公開條例》第14條，關(guān)于涉及國(guó)家秘密的信息以及公開后可能危及國(guó)家安全的信息是有交叉關(guān)系，這兩類信息的重復(fù)部分說(shuō)明“依法確定為國(guó)家秘密的信息”與“公開后可能危及國(guó)家安全的信息”存在著包含與被包含的關(guān)系。

行政機(jī)關(guān)判斷行政相對(duì)人依申請(qǐng)公開的信息為“依法確定為國(guó)家秘密”的信息，“公開后可能危及國(guó)家安全”，司法機(jī)關(guān)著重審查它是否能夠構(gòu)成“國(guó)家秘密”，從而對(duì)行政機(jī)關(guān)是否公開的行為或決定作出裁判。在相關(guān)的案件中，司法機(jī)關(guān)著重從國(guó)家秘密的認(rèn)定主體、認(rèn)定程序以及符合國(guó)家法律規(guī)定的保密期限等內(nèi)容上來(lái)加以判斷。

根據(jù)《保守國(guó)家秘密法》第13條的規(guī)定，國(guó)家秘密的認(rèn)定主體是設(shè)區(qū)的市、自治州一級(jí)以上的機(jī)關(guān)或其授權(quán)的機(jī)關(guān)、單位;《保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》第11條規(guī)定設(shè)區(qū)的市、自治州一級(jí)的機(jī)關(guān);《保守國(guó)家秘密法實(shí)施辦法》第10條則規(guī)定“省、自治區(qū)政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市或者其上級(jí)的保密工作部門”，但又明確，其他國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)國(guó)家保密工作部門審定，可以對(duì)其主管業(yè)務(wù)有定密權(quán)。如此看來(lái)，上述三個(gè)法律規(guī)范性文件對(duì)國(guó)家秘密的認(rèn)定主體規(guī)定有細(xì)微不同，但總體上限于設(shè)定的市或自治州以上的國(guó)家機(jī)構(gòu)，有認(rèn)定國(guó)家秘密的權(quán)力。法院在審查行政機(jī)關(guān)拒絕公開共政府信息的“國(guó)家秘密”理由時(shí)，除了審查其是否被法定主體認(rèn)定為“國(guó)家秘密”外，還會(huì)連帶審查其是否符合法律規(guī)定的程序，是否符合《保守國(guó)家秘密法》中確認(rèn)的保密期限范圍。

在崔志惠、吳錫利等與天津市濱海新區(qū)國(guó)土資源局政府信息公開案中，原告崔志惠、吳錫利等向天津市濱海新區(qū)規(guī)劃與國(guó)土資源管理局申請(qǐng)公開塘規(guī)國(guó)業(yè)〔2003〕106號(hào)文件的正文及附件。被告向原告申請(qǐng)公開了文件的正文，但對(duì)其附件，被告不公開。被告在庭審時(shí)舉證，根據(jù)原國(guó)家保密局和原國(guó)家測(cè)繪局2003年12月23日頒布的《測(cè)繪管理工作國(guó)家秘密范圍規(guī)定》的附件《測(cè)繪管理工作國(guó)家秘密目錄》第16項(xiàng)規(guī)定，塘規(guī)國(guó)業(yè)〔2003〕106號(hào)文件的附件屬于國(guó)家秘密，公開后可能危及國(guó)家安全，法院經(jīng)嚴(yán)格審查該國(guó)家秘密的認(rèn)定主體，屬于法定主體，而且是在法律規(guī)定的保密期限范圍內(nèi)，因此法院支持了被告的認(rèn)定，駁回了原告要求公開塘規(guī)國(guó)業(yè)〔2003〕106號(hào)文件正文的附件要求。

在楊德林訴訟南通市住房保障與房產(chǎn)管理局、南通市人民政府政府信息公開案中，法院審查國(guó)家秘密的主體，江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳以復(fù)函的形式將涉及私房改造的政策、文件及有關(guān)檔案的定密權(quán)授予被告南通市房管局，被告南通市房管局因此獲得此類信息的定密權(quán)。法院認(rèn)定南通市房管局有國(guó)家秘密的認(rèn)定權(quán)，且原告所申請(qǐng)公開的政府信息尚在國(guó)家法律規(guī)定的保密期限范圍內(nèi)，法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“涉及私房改造的政策、文件及有關(guān)檔案”是有明確的法律根據(jù)。

從上述看來(lái)，國(guó)家秘密與國(guó)家安全有一定的關(guān)系，也符合《保守國(guó)家秘密法》第2條對(duì)國(guó)家秘密作了一個(gè)法律界定，國(guó)家秘密隱含著可能危及國(guó)家安全的事項(xiàng)內(nèi)容，如此法律確定為國(guó)家秘密的事項(xiàng)以及可能危及國(guó)家安全的信息之間存在一定交叉與重合的關(guān)系。對(duì)于這類政府信息的公開情況，法院主要遵循《保守國(guó)家秘密法》的規(guī)定，著重審查是否是國(guó)家法律規(guī)定的法定認(rèn)定主體，是否遵循了法律規(guī)定的程序，包括授權(quán)獲得定密權(quán)的主體是否獲得了正當(dāng)授權(quán)，是否在國(guó)家法律規(guī)定的保密期限范圍內(nèi)。客觀來(lái)說(shuō)，此類涉及國(guó)家安全的信息司法認(rèn)定因有明確的法律依據(jù)，如《保守國(guó)家秘密法》《保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》《保守國(guó)家秘密法實(shí)施辦法》以及其他法律規(guī)范性文件。

4 行政機(jī)關(guān)對(duì)非屬于“國(guó)家秘密”的政府信息危及“國(guó)家安全”的司法認(rèn)定

在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上查詢到的2008年至今的201起案件裁判司法文書中，涉及國(guó)家安全的案件有62件，涉及國(guó)家秘密的案件有71件，涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密的案件有37件。這意味著，行政機(jī)關(guān)通常是“危及國(guó)家安全”作為拒絕政府信息公開的主要理由。那么在司法裁判中，如何對(duì)“危及國(guó)家安全的政府信息進(jìn)行司法認(rèn)定呢？是否有明確的法律依據(jù)？是否有特定的“可能危及國(guó)家安全”信息的認(rèn)定主體以及認(rèn)定程序呢？這里以典型裁判文書來(lái)說(shuō)明。

什么是國(guó)家安全？從目前學(xué)術(shù)界的研究成果來(lái)看，國(guó)家安全的內(nèi)涵與外延還沒(méi)有形成統(tǒng)一共識(shí)。作為法律概念，《國(guó)家安全法》第2條的界定算是比較權(quán)威的，然而這個(gè)概念從操作性層面上看仍然難以把握[5]。與國(guó)家秘密一樣，本文重點(diǎn)不在于考察其應(yīng)具有的內(nèi)涵與外延，在實(shí)踐中誰(shuí)有權(quán)認(rèn)定政府信息可能危及“國(guó)家安全”，其認(rèn)定程序如何，法院如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)以“危及國(guó)家安全拒絕公開某政府信息”。

在鄭士富訴北京市規(guī)劃委員會(huì)政府信息公開案中，原告鄭士富要求獲取北京市南水北調(diào)配套工程團(tuán)城湖調(diào)節(jié)池工程項(xiàng)目選址意見(jiàn)書的信息。北京規(guī)劃委認(rèn)為“原告鄭士富申請(qǐng)公開的信息涉及城市重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的具體數(shù)據(jù)等信息，一旦對(duì)社會(huì)公開可能嚴(yán)重影響國(guó)家安全”。該案的一審和二審，法院都認(rèn)定北京市規(guī)劃委拒絕公開“北京市南水北調(diào)配套工程團(tuán)城湖調(diào)節(jié)池工程”的“建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃許可證及附件附圖”“可能危及國(guó)家安全”的理由成立，一審與二審都作出了駁回原告訴訟請(qǐng)求的決定。在該案中，提出與判斷“可能危及國(guó)家安全”的主體是北京規(guī)劃委，同時(shí)也是政府信息公開的主體。通過(guò)在“中國(guó)法律法規(guī)信息庫(kù)”中查詢，雖然有諸多法律、法規(guī)規(guī)定有“城市基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃”的問(wèn)題，但并沒(méi)有明確其“屬于不應(yīng)公開的可能危及國(guó)家安全的政府信息”。

在華允鑒訴江蘇省蘇州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局政府信息公開案中，華允鑒要求江蘇省蘇州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局公開一些政府信息：“觀前街站的施工圖設(shè)計(jì)-車站結(jié)構(gòu)-主體圍護(hù)結(jié)構(gòu)”“樂(lè)橋站的施工圖設(shè)計(jì)-車站結(jié)構(gòu)-主體圍護(hù)結(jié)構(gòu)”。在訴訟過(guò)程中，被告蘇州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局提出相關(guān)證據(jù)，“江蘇省建設(shè)廳蘇建函城〔2008〕3號(hào)關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)供水、供氣、供熱等公用事業(yè)單位信息公開實(shí)施辦法的通知》的通知第3條規(guī)定：根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)控制性詳細(xì)規(guī)劃公開問(wèn)題的復(fù)函》（建辦廳函〔2008〕618號(hào)）精神，城市供水、供氣、集中供熱、軌道交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施的專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃以及現(xiàn)狀設(shè)施等綜合圖文資料，不得向社會(huì)公開”。法院認(rèn)定被告證據(jù)妥當(dāng)、充分，原告所要求公開的政府信息，“如若公開，可能危及國(guó)家安全、公共安全”。在該案中，對(duì)于危及國(guó)家安全信息的判斷，來(lái)自于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的文件（建辦廳函〔2008〕618號(hào)）的規(guī)定。

另外，在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上也查到一些案例，行政機(jī)關(guān)以“危及國(guó)家安全”為理由拒絕公開其所掌握的政府信息，法院在審理過(guò)程中提出被告行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任，但行政機(jī)關(guān)未能舉證其所申請(qǐng)公開的政府信息為“危及國(guó)家安全”的政府信息?，F(xiàn)將這些案例的裁判文書統(tǒng)計(jì)，如表1所示。

如表1所示的11份裁判文書中，前10份裁判文書中原告要求被告公開的政府信息都是“修文縣人民政府〔2016〕第42號(hào)文件”，但被告即修文縣人民政府以該信息“可能危及國(guó)家安全”為由拒絕公開。在庭審過(guò)程中，法院要求被告為“該第42號(hào)文件危及國(guó)家安全”負(fù)舉證責(zé)任，但被告未能舉證，故法院要求修文縣人民政府對(duì)原告提出的政府信息公開申請(qǐng)重新作出行政行為。第11份裁判文書中，原告汪朝倫向開陽(yáng)縣人民政府提出申請(qǐng)，要求公開“烏江構(gòu)皮灘水電站開陽(yáng)縣庫(kù)區(qū)所有移民名單”。被告開陽(yáng)縣人民政府認(rèn)為，該信息涉及“涉及移民個(gè)人信息及隱私”。同時(shí)該信息公開可能危及“國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定”，因此作出不予公開的答復(fù)。在案件審理過(guò)程中，法院認(rèn)可該信息可能“涉及個(gè)人隱私”，但對(duì)該信息可能危及“國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定”，要求被告負(fù)舉證責(zé)任，被告也舉證不了，與前10份裁判文書的結(jié)果一樣，法院要求行政機(jī)關(guān)依政府信息公開申請(qǐng)重新作出行政行為。

在上述三種不同類型的案例中，第一種案例，被告自行認(rèn)定其所公開的信息“可能危及國(guó)家安全”而拒絕公開，法院認(rèn)定其行為并無(wú)不當(dāng)，駁回原告的訴訟請(qǐng)求;第二種案例，被告以上級(jí)機(jī)關(guān)的文件作為“可能危及國(guó)家安全”的證據(jù)規(guī)定，法院予以認(rèn)可;第三種案例，被告將其通過(guò)的行政規(guī)范性文件“修文縣人民政府〔2016〕第42號(hào)文件”作為“危及國(guó)家安全”的信息來(lái)對(duì)待，而又不能舉證，故承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。從第三種案例來(lái)看，“危及國(guó)家安全”可能會(huì)成為行政機(jī)關(guān)怠于行使其公開職責(zé)的“萬(wàn)能借口”，如若沒(méi)有訴訟到法院，則申請(qǐng)人的信息公開權(quán)就難以保障，靠行政機(jī)關(guān)自覺(jué)實(shí)施“信息公開為常態(tài)，不公開為例外”原則可能還有漫長(zhǎng)的路要走。

5 危及國(guó)家安全信息的司法認(rèn)定存在的困境及對(duì)策

政府信息公開訴訟是公民信息權(quán)利的最后救濟(jì)渠道與方式，但在政府信息公開訴訟過(guò)程中，法院還是被動(dòng)的，行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)政府信息公開的特征很明顯，在危及國(guó)家安全信息的認(rèn)定中，行政機(jī)關(guān)“自說(shuō)自話”的現(xiàn)象存在，在其怠于公開其所擁有的政府信息時(shí)，“危及國(guó)家安全”是除“國(guó)家秘密”外的最好理由與借口，司法認(rèn)定也就有一定的困境，特別是在沒(méi)有明確的法律規(guī)范時(shí)，司法機(jī)關(guān)在利益權(quán)衡時(shí)傾向于贊成行政機(jī)關(guān)的決定。

5.1 國(guó)家秘密的定密主體范圍較大

根據(jù)我國(guó)《保守國(guó)家秘密法》《保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》《保守國(guó)家秘密法實(shí)施辦法》等法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，我國(guó)定密主體范圍較大，設(shè)區(qū)的市人民政府以上的國(guó)家行政機(jī)關(guān)都有權(quán)確定或認(rèn)定某事項(xiàng)或某類政府信息為“國(guó)家秘密”。一些國(guó)家機(jī)關(guān)可以經(jīng)過(guò)國(guó)家保密行政部門的批準(zhǔn)，對(duì)自己工作范圍內(nèi)的事項(xiàng)可以享有定密權(quán)[6]。如此，就會(huì)可能出現(xiàn)定密主體同時(shí)又是政府信息公開的責(zé)任主體，“既當(dāng)裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”，政府信息公開不公開就看該政府部門的意愿了[7]。我國(guó)現(xiàn)行《政府信息公開條例》屬于行政法規(guī)，它是低于國(guó)家法律如《保守國(guó)家秘密法》的，在政府信息公開訴訟中，法院主要是依據(jù)《保守國(guó)家秘密法》等進(jìn)行司法認(rèn)定。

5.2 缺少國(guó)家秘密認(rèn)定的正當(dāng)程序規(guī)定

國(guó)家秘密涉及國(guó)家安全和利益的事項(xiàng)，為防范這類信息公開對(duì)國(guó)家安全與利益造成損害，不僅應(yīng)明確國(guó)家秘密的定密主體，而且要明確國(guó)家秘密認(rèn)定的正當(dāng)程序。我國(guó)現(xiàn)行的《保守國(guó)家秘密法》及其配套法規(guī)規(guī)章中，缺少對(duì)國(guó)家秘密認(rèn)定程序的具體規(guī)范[8]。法院也就無(wú)法從程序上認(rèn)定國(guó)家秘密存在瑕疵，實(shí)際上也限制了司法機(jī)關(guān)的裁判能力的發(fā)揮。

5.3 保密期限規(guī)定過(guò)長(zhǎng)

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，絕密級(jí)事項(xiàng)“不超過(guò)30年”“機(jī)密級(jí)事項(xiàng)不超過(guò)20年”“秘密級(jí)事項(xiàng)不超過(guò)10年”，雖然明確“不超過(guò)”，但在一些定密主體看來(lái)，為穩(wěn)妥起見(jiàn)，一旦確定為“國(guó)家絕密事項(xiàng)”，就是保密30年等。保密與公開是一對(duì)矛盾，在現(xiàn)代社會(huì)，既要注意保密，維護(hù)國(guó)家安全與利益，又要權(quán)衡其與公開的關(guān)系，做到適當(dāng)公開，滿足公眾的知情權(quán)以及實(shí)現(xiàn)信息的價(jià)值[9]。在實(shí)踐中，不論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，在無(wú)法有效地處理好公開與保密的矛盾時(shí)，就盡量保密、不公開[10]。

5.4 國(guó)家安全與公共安全、經(jīng)濟(jì)安全無(wú)明確區(qū)分

新舊《政府信息公開條例》都明確了“三安全一穩(wěn)定”信息公開的例外，三安全的完整表述是“國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全”。在司法裁判中，查詢中國(guó)裁判文書網(wǎng)，在201件政府信息司法裁判文書中，三安全多連結(jié)在一起的，如圖1所示。

從圖1看出，涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全的案件數(shù)量有56件，也就是只要有涉及到公共安全或經(jīng)濟(jì)安全事由的法律案件，都會(huì)與國(guó)家安全聯(lián)系在一起的。除了極少數(shù)情況下，國(guó)家安全單獨(dú)作為案件的裁判事由外，裁判文書通常將三安全是放在一起未加以區(qū)分的。從《國(guó)家安全法》第2、3、8條的規(guī)定來(lái)看，國(guó)家安全是比公共安全、經(jīng)濟(jì)安全更為寬泛的概念，它與公共安全、經(jīng)濟(jì)安全是包含與被包含的關(guān)系。從邏輯上講，這三個(gè)詞也不是同一維度的并列詞。

5.5 缺少“危及國(guó)家安全”認(rèn)定主體及程序的規(guī)范

我國(guó)雖然有《國(guó)家安全法》，但該法并沒(méi)有明確“國(guó)家安全”的判斷主體、判斷標(biāo)準(zhǔn)以及判斷程序。從《國(guó)家安全法》第二章規(guī)定來(lái)看，涉及不同類型的國(guó)家安全，如公民生命財(cái)產(chǎn)安全（第16條）、國(guó)防安全（第17條）、軍事安全（第18條）、經(jīng)濟(jì)安全（第19條）、金融安全（第20條）、能源安全（第21條）、糧食安全（第22條）、文化安全（第23條）、技術(shù)安全（第24條）、信息安全（第25條）、生態(tài)安全（第30條）、核安全（第31條）等，不同的國(guó)家安全有不同的管理部門，無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)統(tǒng)一的判斷主體，更沒(méi)有建立規(guī)范的國(guó)家安全認(rèn)定程序等。在司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)很難以有效的法律根據(jù)來(lái)判斷或認(rèn)定“危及國(guó)家安全”的信息。

根據(jù)以上危及國(guó)家安全信息的司法認(rèn)定的困境，在尊重與保護(hù)國(guó)家秘密、維護(hù)國(guó)家安全的前提下，設(shè)想有五條完善措施。

第一，具有國(guó)家秘密定密權(quán)的主體在以“國(guó)家秘密”為由拒絕政府信息，司法認(rèn)定時(shí)應(yīng)當(dāng)出具由同級(jí)保密行政管理部門的認(rèn)證意見(jiàn)書，否則司法機(jī)關(guān)認(rèn)定其理由不正當(dāng)、不充分。國(guó)家秘密定密權(quán)的主體不能以自己作出“國(guó)家秘密”的認(rèn)定就可以拒絕公開自己本部門所擁有的政府信息，這種“既當(dāng)裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”的政府信息公開行為不具有正當(dāng)性、合理性，為彌補(bǔ)它的不正當(dāng)性、不合理性，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求該定密主體同時(shí)出具由同級(jí)國(guó)家保密行政管理部門對(duì)該政府信息屬于國(guó)家秘密的書面認(rèn)證意見(jiàn)。在一定程度上，可以有效地控制定密主體濫用定密權(quán)，將不該定密而應(yīng)當(dāng)公開的政府信息予以公開。

第二，建立國(guó)家秘密審查制度。同級(jí)國(guó)家保密行政管理部門應(yīng)當(dāng)定期對(duì)有關(guān)定密主體的“國(guó)家秘密”事項(xiàng)進(jìn)行定期審查，防止對(duì)一些事項(xiàng)定密期限過(guò)長(zhǎng)而延誤信息公開，也防止定密主體任意擴(kuò)大或縮小國(guó)家秘密事項(xiàng)的范圍，有效平衡政府信息的保密與公開。而且在司法審判中，因國(guó)家秘密事由拒絕公開政府信息的，在出具同級(jí)國(guó)家保密行政管理部門的審查意見(jiàn)書后，可以判定行政機(jī)關(guān)拒絕公開政府信息的正當(dāng)性與合理性。