丁超峰

【摘 要】 “符合煙草制品零食點合理布局”是申辦煙草專賣零售許可證的四個基本條件之一。在制定煙草制品零售點合理布局方案方面針對個別單位存在的“調(diào)研少、內(nèi)容粗、操作難”等問題，分別予以原因剖析，提出對策。旨在增強縣級局的法制意識，確保新形勢下煙草零售點合理化布局工作依法依規(guī)、公平公正、實施到位、成為依法許可、市場監(jiān)管以及終端建設的得力助手。

【關鍵詞】 煙草零售點 合理布局 思考

一、當前合理化布局存在的主要問題

1、缺乏調(diào)研，生搬硬套。煙草制品零售點如何布局？ 煙草行業(yè)沒有統(tǒng)一的標準，具體方案由當?shù)責煵輰Ｙu管理部門根據(jù)當?shù)厝丝跀?shù)量、交通狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、消費能力等因素制定。在實際工作中，個別縣級局不深入調(diào)研，常常采取“拿來主義”，將其它單位的合理化布局方案改頭換面、生搬硬套，使之成為本單位的合理化布局方案。這樣做雖然省時省力，也看不出什么瑕疵，但畢竟是別人的東西，不接“地氣”、不服“水土”，在具體實施過程中會出現(xiàn)這樣或那樣的問題。

2、考慮不周，操作困難。合理化布局是好是壞，直接涉及到辦證人和關利害關系人的切身利益，因此，在制定方案時，定要深思熟慮，切合實際，尤其對一些細節(jié)問題，必須入細入微，反復斟酌，不可粗枝大葉，含糊其詞。比如：合理化布局對零售戶之間“間距”要求。如何解釋這一名詞，怎樣測量才算科學合理？這就需要在方案中解釋到位，不能讓群眾產(chǎn)生歧義。在現(xiàn)實中還會碰到這樣的一些個例：在拐角處的兩個緊挨商店，一個門朝北，一個門朝東，按一般維思理解，兩家商店間距為零，但如果測量商店門口之間的距離，卻超過規(guī)定的間距范圍。這樣的考查結果如何認定？還有“繁華街道、一般街道、主要公路、一般公路、自然村、行政村”等名詞，從字面看起來不難理解，但如何確認？就需要標注權威部門的標準和依據(jù)。還有中小學校周圍不得設立煙草零售點，學校是否包括幼兒園，中等技術學校、中學生補習學校，等等這些問題，都需要考慮周全，不可遺漏。

3、剛性有余，服務不足。合理化布局既要講原則性，又要統(tǒng)籌兼顧，服務社會，保持靈活性。一些合理化布局方案只講剛性，缺乏柔性，無形增添了群眾辦證難度。如：對軍烈屬、自謀職業(yè)的復退軍人、低保戶、殘疾人（具有獨立經(jīng)營行為能力）等申請辦理煙草專賣零售許可證的，需要放寬辦證條件，以體現(xiàn)行業(yè)社會責任;對農(nóng)村百惠兩三點等國家扶持的產(chǎn)業(yè)，在合理化布局上需要“特殊情況，特殊對待”，不能搞“一刀切”;除此之外，要照顧農(nóng)村辦證戶，適當提升農(nóng)村辦證比例，消滅“空白村”。在實際執(zhí)行中，一些縣局為了控制許可證數(shù)量，沒有考慮或者很少考慮這些現(xiàn)實問題，導致市場出現(xiàn)許多難以取締的無證戶。

4、墨守成規(guī)、缺乏創(chuàng)新。行業(yè)對合理化布局沒有統(tǒng)一固定的模式，是考慮到各地的人口、經(jīng)濟、交通、消費能力存在差異，這些因素也是動態(tài)的。這就要求各地在制定自己的合理化布局方案時，既要因地制宜，又要適時不過時，而不能墨守成規(guī)，一成不變。實際中，一些縣局的合理化布局方案沒有做到與時俱進，而是“一管就是七八年”，無法適應當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的需要。比如：有的城鎮(zhèn)建設加快，城區(qū)面積翻番，人口數(shù)量劇增，卷煙消費群體諸多，但由于受煙草零售點“退一進一”的數(shù)量限制，諸多零辦證戶遲遲辦不了許可證;在農(nóng)村，有的群眾辦起了超市，因本村零售點飽和，也無法取得許可證，成了無證經(jīng)營戶。

二、提升合理化布局水平的有效途徑

1、深入調(diào)查研究。在修訂合理化布局方案前，要扎實細致做好調(diào)研工作。一要深入市場，走訪消費者、持證戶、無證戶，了解卷煙消費需求、零售點的商圈劃分、無證戶數(shù)量及形成原因，繪制現(xiàn)有煙草制品零售點分布平面圖;為修訂合理化布局方案找到切入點和平衡點;二要走訪當?shù)孛裾?、公安、市管、統(tǒng)計等部門，收集掌握轄區(qū)最新的城鎮(zhèn)、農(nóng)村行政地圖、常住、暫住人口數(shù)字;個體工商戶、企業(yè)數(shù)量及分布情況;轄區(qū)賓館酒樓、網(wǎng)吧等服務娛樂場所、旅游景點數(shù)量及分布情況;轄區(qū)社會生產(chǎn)總值、物價、消費指數(shù)等關鍵數(shù)據(jù);轄區(qū)城鎮(zhèn)建設規(guī)劃、交通規(guī)范等等，為修訂合理化布局方案提供第一手真實依據(jù)。

2、堅持合理規(guī)劃。一是不能單純以人口數(shù)量為標準來事先設定總體辦證數(shù)量。在合理化布局中，一些縣級局預先設置辦證指標，人為堵塞辦證渠道，一度時期出現(xiàn)“停止辦證、等待辦證”的問題，引起群眾不滿。為此，國家局明確反對這種做法，這也是合理化布局所不允許的。個別專賣管理部門要及時走出合理化布局“誤區(qū)”，切勿設置辦證指標，確保辦證渠道暢通。二是不能未經(jīng)聽證直接公布實施合理化布局方案。對合理化布局而言，制定方案是必要的，經(jīng)過聽證更是必須的。不經(jīng)過聽證的合理化布局方案，不具備合法性。同時，未通過聽證的合理化布局方案，也不能直接實施，需要再次修訂提交聽證會。一旦聽證會通過，就要依照方案實施，不能朝令夕改，隨意變更。可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況，擬定為3-5年修訂一次。

3、及時備案審查。根據(jù)《煙草專賣許可管理辦法》第十五條第二款規(guī)定，合理布局規(guī)劃必須報上一級煙草專賣局備案?？h級局制定的煙草制品零售點布局規(guī)劃應當及時報所屬地市級煙草專賣局法規(guī)工作部門審查備案。地方政府法制部門要求備案的，縣級煙草專賣局應當按照要求及時將制定的煙草制品零售點布局規(guī)劃報備。

4、依法發(fā)布生效。合理布局規(guī)劃應當在制定的機關指定的政府網(wǎng)站上公布，還可以通過報紙、雜志、廣播、電視等新聞媒體公布。有條件的地方，制定的合理布局規(guī)劃也可在當?shù)卣珗笊瞎?，政府公報登載的合理布局規(guī)劃文本為標椎文本，未向社會公布的合理布局規(guī)劃，不得作為實施煙草專賣零售許可證許可的依據(jù)。

總之，合理化布局是專賣管理基礎工作。作為“政策”制定和具體實施者，縣級局一定要高度重視此項工作，切實做到“深入調(diào)研定方案、依法聽證求完善、嚴格規(guī)范抓實施、與時俱進促發(fā)展”，確保合理化布局工作才能順利開展，取得實效。