【摘 要】 自從2008年，我國設(shè)立第一個國家公園試點以來，我國的國家公園從無到有。國家公園的快速發(fā)展，亟需頒布我國的《國家公園法》。我國的國家公園立法，在理論和實踐上還存在一系列的問題，比如相關(guān)理論研究不夠深入、管理理念落后、制度建設(shè)滯后等。法律移植是一個國家法律現(xiàn)代化的重要途徑，所以應當借鑒美國的國家公園立法，同時進行本土化的改造，以適應我國的國情。

【關(guān)鍵詞】 國家公園 國家公園法 法律移植 本土化

2013年，十八屆三中全會就明確提出了要建立我國國家公園體制的要求。經(jīng)過十多年的理論與實踐探索，國家林草局已經(jīng)正式啟動了《中華人民共和國公園法（草案）》（以下稱《公園法》）的研究論證與起草工作。2020年1月，全國人大環(huán)境與資源保護委員會表示，將會按計劃完成草案的起草工作，并按時提交全國人大常委會會議審議。這也是為了完成2017年，中共中央印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》所規(guī)定的立法任務(wù)。

我國國土面積遼闊，并且山地居多，自然環(huán)境多樣，無論是在人口密集地區(qū)，還是人煙稀少的地區(qū)，都有著大片具有重要生態(tài)價值的自然景觀。但是長期以來，由于我國的經(jīng)濟發(fā)展的中心在經(jīng)濟建設(shè)上，并且工業(yè)產(chǎn)值在我國的GDP中占有很高的比重，大量的污染性企業(yè)與工業(yè)在我國領(lǐng)域內(nèi)遍地開花，嚴重破壞了我國的自然生態(tài)。不僅如此，我國人口基數(shù)龐大，人地矛盾突出，導致我國自然環(huán)境承載力不強，大量的原生態(tài)環(huán)境遭到破壞。由于自然保護區(qū)的管理模式的種種不足，不能夠完全適應我國自然保護地的現(xiàn)狀，亟需對具有重要生態(tài)環(huán)境價值的綜合性生態(tài)環(huán)境區(qū)域進行單獨立法保護，經(jīng)過十多年的實踐摸索，《國家公園法》呼之欲出。

一、國家公園立法概述

（一）國家公園的概念

國家公園的概念起源于美國，世界上第一部國家公園立法也是誕生在美國。美國1782年制定的《黃石法案》中，率先對國家公園進行了定義。由于美國在國家公園立法領(lǐng)域具有先進的立法經(jīng)驗與立法理念，世界上大多數(shù)國家都以此為基礎(chǔ)來界定本國的國家公園。我國對于國家公園的概念尚沒有統(tǒng)一的認識，有學者認為，國家公園是國家以保護生態(tài)系統(tǒng)的完整性與原真性為目標，提供環(huán)境教育與生態(tài)旅游的場所，劃定的需特殊保護的區(qū)域。①由此可見，國家公園設(shè)立的目的是為了保持一定區(qū)域內(nèi)原生態(tài)的自然環(huán)境，并兼具多重功能。國家公園使以國家為主導的自然保護地，由國家出資建立，國家進行管理，其設(shè)立的層級較高，并具有多方面的功能，既能夠保持國家公園的完整性與原真性，又為人們提供休憩場所，讓人們能夠親近自然，增加人們的環(huán)保意識與對國家公園的支持。通過保留國家公園的游憩功能，讓人們切身體驗到大自然的魅力，增強群眾的參與感與積極性。

（二）國家公園的特點

國家公園是一種特殊的自然保護地類型，與目前我國大量存在的自然保護區(qū)，國家公園有如下特征：1.稀缺性。稀缺性是指國家公園總是有其獨特的自然景觀與植被類型，它是一個國家最典型的生態(tài)系統(tǒng)。國家公園總是在最在某國或者是某區(qū)域最典型自然生態(tài)的地域內(nèi)建立，可以在一定程度上作為國家形象的代表。這種景觀資源往往存在于人煙稀少的地區(qū)，由于人類活動較少，得以保持一定程度的原始生態(tài)，具有超高的生態(tài)與社會價值。2.整體性。國家公園是一個完整的生態(tài)體系，其內(nèi)部各生態(tài)要素相互影響和制約，每一要素的變化都會引起其他要素的變化，各個要素相互作用，相互影響，共同構(gòu)成一個整體。國家公園的每一個要素都是必不可少的，任何一個環(huán)節(jié)的缺失，都可能會引起生態(tài)鏈條的斷裂，進而對整個系統(tǒng)內(nèi)的生態(tài)造成無可挽回的后果。3.地域性。國家公園依托于某種自然環(huán)境，其也只能存在于特定的自然環(huán)境中。4.教育性。由國家公園的定義，就決定了它的教育屬性。通過讓群眾身臨其境，切身感受大自然的魅力，才能更好的加強公眾的環(huán)保意識。

（三）國家公園與自然保護區(qū)的異同

國家公園與自然保護區(qū)既有相似之處，又有著諸多不同。相同之處在于：首先，他們都是重要的自然保護地類型。無論是國家公園還是自然保護區(qū)，其目的都是保護自然生態(tài)，保護其中的動植物資源。其次，他們都嚴格受到保護。二者的主體功能區(qū)都屬于禁止開發(fā)區(qū)。其范圍內(nèi)都必須維持其自然原始的狀態(tài)，是不能夠以建設(shè)為目的的開發(fā)利用，也是國家重點督查的對象。最后，他們同樣都是統(tǒng)一管理。在以往 ，自然保護地面臨著“九龍治水”的尷尬境地，在中央設(shè)立國家林業(yè)和草原局之后，統(tǒng)一管理全國范圍內(nèi)的各種自然保護地。與保護區(qū)不同，國家公園是由國家設(shè)立，由國家進行管理，不分層級，直接由中央國家機關(guān)管轄。這與自然保護區(qū)有很大的不同，后者是由地方申報，分別由各級政府批準，所以有不同的層級，在管理上，也是以地方政府為主。國家公園在一定程度上是國家的名片，在全國乃至世界范圍內(nèi)，都具有較大的生態(tài)環(huán)境價值。我國已經(jīng)設(shè)立的國家公園管理體系的試點來看，國家公園都是在極具中國特色的自然環(huán)境中。而自然保護區(qū)分布范圍極為廣泛，更多地是一般的生態(tài)環(huán)境區(qū)域，無論是城市還是鄉(xiāng)村，都具有保護區(qū)的存在。國家公園數(shù)量不多，但是單體面積往往很大。在如此龐大的生態(tài)系統(tǒng)之內(nèi)，國家需要對國家公園進行精細化的管理，所以需要設(shè)定一定的分區(qū)。主要有核心區(qū)、控制區(qū)等。核心區(qū)一般是要禁止人為活動，最大限度的保持生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的原生態(tài)?？刂茀^(qū)僅僅是限制人的活動，可以設(shè)置休憩等功能區(qū)，但是要嚴格限定對自然生態(tài)的影響。這也是國家公園的定位所決定的，它強調(diào)原生性的生態(tài)體系，目的在于保證領(lǐng)域內(nèi)的完整性。并且，其不會受到行政區(qū)劃的限制。自然保護區(qū)則沒有這些要求，既不要求完整性，也不具有規(guī)模大小的限制。

二、我國國家公園的立法存在的問題

（一）國家公園相關(guān)理論研究不夠深入

目前，我國的國家公園法尚在草案階段，正式的立法還處于空白。相比之下，自美國1782年完成第一部國家公園以來，已經(jīng)有一百多個國家建立了上萬個國家公園。國外有著成熟且完善的立法經(jīng)驗，雖然我們也不能夠照抄，但是法律移植也是本國法律實現(xiàn)全球化的重要方式。國家公園規(guī)模龐大，在建設(shè)的過程中，會遇到各種各樣的障礙，都需要相關(guān)理論指導。國家公園是國家行為，是具有公益性質(zhì)的，注定不能夠像一般的保護區(qū)那樣進行開發(fā)利用，這也就意味著其建設(shè)只能夠依靠國家的財政支持。尤其是在涉及到有長居人口的時候，情況則更為復雜，比如是否需要異地搬遷，在控制區(qū)是否可以讓本地居民在滿足條件的情況下繼續(xù)在原地生活。另外，在國家公園范圍內(nèi)，還會有大量的集體土地、集體林地的存在，土地權(quán)屬的相關(guān)理論問題也需要及時得到解決。

（二）管理理念落后

我國在2008年才建立了第一個真正意義上的國家公園，開啟了建立國家公園的探索。經(jīng)過十二年的試點經(jīng)驗，我國將在2020年底建立我國第一個正式的國家公園—三江源國家公園。從實踐上來看，我國的國家公園發(fā)展迅速，但是管理理念卻沒有跟上實踐的步伐。我國的自然保護區(qū)的實踐由來已久，地方政府往往在經(jīng)濟效益的驅(qū)動下，忽視對自然保護區(qū)的管理，或者將保護區(qū)作為地方經(jīng)濟發(fā)展的引擎進行旅游開發(fā)。由此形成的生態(tài)理念，將會給國家公園的管理帶來嚴重挑戰(zhàn)。

（三）法律及相關(guān)制度滯后

首先，國家公園的內(nèi)涵與外延都不明晰。概念是法學研究的基礎(chǔ)，沒有科學清晰的概念，對國家公園的深入研究將會事倍功半。長久以來，我國對自然保護地使用保護區(qū)的概念，以避免與日常人們固有認識的“公園”相混淆，避免造成人們的混淆，不利于國家對國家公園進一步的實施管理措施。其次，國家公園的建設(shè)缺乏完善的監(jiān)督機制。由于法律的缺位，有關(guān)監(jiān)管的法律依據(jù)主要是一些地方法規(guī)或者是部門規(guī)章，但是這些規(guī)定的效力層級決定了其不可能對所有的公家公園進行全面、及時有效的監(jiān)控。最后，國家公園體系的權(quán)利配置存在問題。公家公園雖然屬于國家統(tǒng)一管理，但是部分的管理也需要各部門的參與。我國的國家公園的管理體制為綜合管理與分部門管理相結(jié)合。這樣一來，具有管理權(quán)限的組成部門就比較復雜，難免會出現(xiàn)職權(quán)交叉的情形，容易造成相互推諉、權(quán)責不清的窘境。

三、美國國家公園的立法經(jīng)驗

美國是聯(lián)邦制的國家，在國家公園的管理上，采用聯(lián)邦政府與州政府分權(quán)管理模式。聯(lián)邦政府制定環(huán)境基本法律、政策，州政府負責執(zhí)行并行使具體的管理職權(quán)。在這種管理體制下，美國國家公園的立法，呈現(xiàn)出多層次的特征，最終形成了內(nèi)容全面豐富的法律體系。美國的國家公園建設(shè)，還充分發(fā)動公眾積極參與，與社會力量形成合力，因此在管理決策上，也能夠在最大程度上體現(xiàn)民意，從而得到民眾的認可與支持。美國的立法體系完整，目前已經(jīng)具有二十多部相關(guān)的聯(lián)邦法律，幾十部規(guī)則。在聯(lián)邦一系列法律制度的指導下，每一個國家公園都有獨立的授權(quán)性立法，能夠根據(jù)國家公園的具體情況因地制宜。

（一）《國家公園管理局基本法》為主導

美國國家公園由聯(lián)邦直接管理，對所有國家公園進行垂直領(lǐng)導。聯(lián)邦政府內(nèi)務(wù)部設(shè)置國家公園管理局作為專門的管理機構(gòu)。聯(lián)邦政府享有對國家公園的一切管理權(quán)，體現(xiàn)了國家對于國家公園重要性的正確認識。如此一來，將會有效的避免各州政府職權(quán)沖突可能帶來的影響國家公園管理的行為。由于國家公園規(guī)模龐大，國家公園管理局的管理不容有失，否則稍有不慎，將會造成國家公園內(nèi)生態(tài)的破壞，給整個國家的生態(tài)帶來難以承受的環(huán)境代價。因此，美國專門針對國家公園管理局制定了《國家公園管理局基本法》，明確了管理局進行行政管理的基本原則與行為準則，也防止可能帶來的環(huán)境問題，由此來主導國家公園的管理。

（二）“一園一法”模式

國家公園規(guī)模龐大，往往都是跨越不同的行政區(qū)，甚至會跨越不同的自然類型，因此每個國家公園都具有自己的特色。國家公園具有地域性的特征，難以采用統(tǒng)一的立法、統(tǒng)一的管理模式以及統(tǒng)一的管理標準。所以美國國家公園對每一個國家公園都進行了立法授權(quán)，每一個國家公園都想有一定的立法權(quán)限，能夠在聯(lián)邦政府的統(tǒng)一管理之下，針對本地區(qū)的實際環(huán)境特征與居民生活習慣，作出相應的立法，從而進行精細化的管理。美國的國家公園，一般都會對公園的區(qū)域規(guī)模、保護對象、生態(tài)價值以及其他重要事項作出規(guī)定，能夠使得國家公園的日常管理都能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范化。

（三）完備的配套措施

美國除了針對國家公園，制定了完備的法律規(guī)范，還制定了一連串的配套措施，使得國家公園的各種政策能夠落地實施，也能夠細化管理模式。這些措施主要有，明確土地權(quán)屬、對國家公園進行分區(qū)管理、特許經(jīng)營等。美國的的土地是私有化的國家，國家公園的設(shè)立，不可避免的會涉及到私人土地。美國為解決這一問題，規(guī)定了國家公園可以由公共土地、私有土地以及印第安人保留地三種屬性的土地組成。分區(qū)管理是指對龐大得國家公園進行分區(qū)，一般包含原始自然保護區(qū)、特殊自然保護區(qū)、公園建設(shè)區(qū)域以及獨特使用區(qū)域四個類型。為了保證園區(qū)的良性發(fā)展，園區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性事項，均采用招標的形式，經(jīng)營者的收入，必須用于園區(qū)保護，用來改善園區(qū)環(huán)境。

四、構(gòu)建本土化的國家公園體系

（一）建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度

國家公園具有地域性，立法必須立足于中國國情。新時期，我國已經(jīng)明確了要建設(shè)生態(tài)文明的社會主義現(xiàn)代化國家。但是自然資源的產(chǎn)權(quán)問題時國家公園法律體制建設(shè)的核心問題，是在國家公園建設(shè)過程中所必須要解決的問題。雖然我國的自然資源及土地資源屬于國家所有，但是國家所有的資源還分為集體所有和國家所有，而國家公園涵蓋的區(qū)域大多分屬于不同的自然資源管理部門，在處理產(chǎn)權(quán)的問題上，就顯得更加的復雜。土地權(quán)屬問題又是權(quán)屬問題的首要問題?！秶夜珗@體制建設(shè)總體方案》指出，要堅持產(chǎn)權(quán)的公有制。在人口稀少的區(qū)域，國家公園的土地產(chǎn)權(quán)往往比較簡單，大多屬于國家所有，很少存在爭議。但是在人口較為稠密的地域，存在大量的集體土地與集體林地，還會有大量的個人承包的土地，這就給土地產(chǎn)權(quán)的國有化帶來很大的挑戰(zhàn)。因此必須加快建立我國的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。

（二）建立統(tǒng)一的中央管理機構(gòu)

美國在聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部建立的國家公園管理局，就是很好地立法經(jīng)驗。我國的國家公園由國家統(tǒng)一管理，綜合協(xié)調(diào)各種社會資源，對園區(qū)進行統(tǒng)一管理，因此設(shè)立統(tǒng)一的園區(qū)管理機構(gòu)就成了理想之舉。美國的綜合管理制度收到了良好的社會效果，在全世界都得到了廣泛的應用。國家公園所在區(qū)域包含了大量的環(huán)境要素，且各環(huán)境要素之間相互聯(lián)系，亟需一個統(tǒng)一的管理部門。統(tǒng)一的管理部門，能夠在全國范圍內(nèi)，統(tǒng)一管理全部的國家公園，讓國家公園的建立最大限度的少受或者不受地方的干預，以改變自然保護區(qū)所面臨的“九龍治水”的弊端。

（三）合理劃定功能分區(qū)

國家公園具有多重功能，但是最根本的目的還是保證生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的原真性與完整性。在此基礎(chǔ)上，也應當保障公眾的游憩功能，以調(diào)動群眾參與國家公園建設(shè)的積極性。國家公園應當根據(jù)不同的功能定位，劃定不同的功能分區(qū)。在國家公園的核心區(qū)，應當禁止一切人類活動，以確保園區(qū)最核心的生態(tài)系統(tǒng)的原真性。在園區(qū)邊緣，設(shè)立限制區(qū)，嚴格限制人類活動，并禁止大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)行為。立法上，必須要根據(jù)各功能分區(qū)，科學合理的制定相應的管理措施。

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作者簡介：徐士奎（1994—），男，漢族，河南省淮陽縣人，法律碩士，中南財經(jīng)政法大學法律碩士教育中心，研究方向：環(huán)境法

基金項目：中南財經(jīng)政法大學研究生科研創(chuàng)新平臺《國家公園立法的本土化》;項目編號：202019116。