于學(xué)農(nóng) 王維強(qiáng)

在功能區(qū)探索建立健全人大工作機(jī)制、推動(dòng)我國人民代表大會(huì)制度在新時(shí)代背景下與時(shí)俱進(jìn)，是推進(jìn)我國國家治理體系現(xiàn)代化、國家治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要舉措。

功能區(qū)一般是指國家或地區(qū)為了達(dá)成某種特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能，從而在一定的區(qū)域空間內(nèi)，集約高效利用有關(guān)資源，實(shí)施相對特殊政策和管理手段的特定區(qū)域。功能區(qū)具有不同的類型，根據(jù)功能定位的不同，可以劃分為經(jīng)濟(jì)技術(shù)功能區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、工業(yè)園區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、科技園、農(nóng)業(yè)高新區(qū)、旅游區(qū)、先行試驗(yàn)區(qū)等;依據(jù)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的不同，可以劃分為國家級、省級和市級以下功能區(qū)。自1984年國家設(shè)立首批沿海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以來，各類功能區(qū)在我國改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。根據(jù)國家有關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年，我國目前有國家級功能區(qū)522個(gè)，省級功能區(qū)1991個(gè)，省級以下和其他各類功能區(qū)2萬余個(gè)。近年來，隨著我國現(xiàn)代化、城市化程度不斷加深，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的不斷強(qiáng)化，城市空間形態(tài)和治理體系不斷變化，功能區(qū)已經(jīng)由相對單一功能園區(qū)向城市綜合區(qū)升級轉(zhuǎn)變，功能區(qū)政治制度、管理體系建設(shè)滯后的矛盾日益顯現(xiàn)， 滯后的政治制度、管理體系，一方面阻礙了功能區(qū)的進(jìn)一步自我發(fā)展完善，另一方面影響了功能區(qū)公民、法人和有關(guān)組織的權(quán)利義務(wù)行使。目前，功能區(qū)的管委會(huì)基本上是上一級政府的派出機(jī)構(gòu)，在憲法、地方組織法為主的法律體系層面不具有地方一級政府的地位，但實(shí)際上又行使著地方一級政府的權(quán)力和職能。很多功能區(qū)承擔(dān)著某些比如教育、醫(yī)療，甚至社會(huì)保障等重要的社會(huì)職能，在某些領(lǐng)域的權(quán)能甚至超過上一級政府，但是功能區(qū)普遍存在國家權(quán)力機(jī)關(guān)缺位，對行政權(quán)力的行使缺乏足夠的監(jiān)督。功能區(qū)在建設(shè)發(fā)展中形成了相對獨(dú)立、獨(dú)特的權(quán)力、職責(zé)、義務(wù)運(yùn)行模式，所在地的有關(guān)人民代表大會(huì)對功能區(qū)討論決定重大事項(xiàng)、法律實(shí)施監(jiān)督、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督等職權(quán)的行使能力較弱。

在功能區(qū)探索建立健全人大工作機(jī)制、推動(dòng)我國人民代表大會(huì)制度在新時(shí)代背景下與時(shí)俱進(jìn)，是推進(jìn)我國國家治理體系現(xiàn)代化、國家治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要舉措。

一、功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀概況

隨著時(shí)代發(fā)展變化，功能區(qū)較興起之初，為適應(yīng)發(fā)展要求，普遍有了較大的自主權(quán)，由此帶來的權(quán)力運(yùn)行和制約問題倒逼地方加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。由此，近年來各地功能區(qū)特別是國家級功能區(qū)紛紛開始探索建立人大工作機(jī)構(gòu)，據(jù)調(diào)查分析，主要形成了至少四種人大機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)類型和履職模式。

（一）功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)主要組織類型

第一種類型是在功能區(qū)設(shè)立本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)。功能區(qū)所在的市或縣、區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在功能區(qū)內(nèi)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，如人大工作委員會(huì)。派出機(jī)構(gòu)配備專職工作人員，根據(jù)上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)行使職權(quán)。此類型中的功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)在隸屬關(guān)系上，作為派出機(jī)構(gòu)，隸屬于上一級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì);在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，接受上一級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和同級黨工委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。全國范圍內(nèi)設(shè)置人大工作機(jī)構(gòu)的功能區(qū)中，采取此種類型的比例最高，在國家級功能區(qū)中較為普遍。

第二種類型是在功能區(qū)設(shè)立本級及上一級人民代表大會(huì)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。在功能區(qū)黨工委或管委會(huì)設(shè)立下屬的人大工作職能部門，如人大代表工作聯(lián)絡(luò)處，承擔(dān)功能區(qū)相關(guān)的人大工作。如日照經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)黨工委下設(shè)人大工作聯(lián)絡(luò)處，主要負(fù)責(zé)為開發(fā)區(qū)內(nèi)各級人大代表履職行為提供支持和服務(wù)，包括聯(lián)系本開發(fā)區(qū)內(nèi)的各級人大代表，組織和協(xié)助人大代表開展履職活動(dòng)。開發(fā)區(qū)人大工作聯(lián)絡(luò)處同時(shí)承擔(dān)上一級人大及其常委會(huì)交辦的相關(guān)工作，并聯(lián)系和指導(dǎo)本開發(fā)區(qū)內(nèi)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級的人大工作。

在全國范圍內(nèi)，很多功能區(qū)人大代表聯(lián)系機(jī)構(gòu)的設(shè)立，是人大工作機(jī)構(gòu)設(shè)立的重要基礎(chǔ)。觀察部分功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的發(fā)展實(shí)踐過程，在一定程度上，人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)可以稱為功能區(qū)人大工作委員會(huì)設(shè)立的重要基礎(chǔ)和準(zhǔn)備。2010年10月，洛陽市高新區(qū)人大工作聯(lián)絡(luò)處經(jīng)洛陽市人大常委會(huì)批準(zhǔn)，正式成立洛陽市人大常委會(huì)高新區(qū)工作委員會(huì)，組織架構(gòu)和工作職責(zé)得到擴(kuò)充，成為上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的派出機(jī)構(gòu)。多年的實(shí)踐形成了這樣一條“線路圖”：功能區(qū)內(nèi)設(shè)立人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)是基礎(chǔ)，隨著功能區(qū)受益于人大代表聯(lián)系機(jī)構(gòu)，對人大代表工作更加重視，不斷強(qiáng)化人大工作機(jī)構(gòu)，形成良性循環(huán)。有部分功能區(qū)甚至在設(shè)立人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，設(shè)立黨代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，并且合署辦公，如山東省原萊蕪市，在一些功能區(qū)的街道建立了“兩代表一委員”工作站，取得了良好的社會(huì)效果。

第三種類型是在本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)設(shè)立功能區(qū)人大管理機(jī)構(gòu)。功能區(qū)所在市或縣、區(qū)一級的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)下設(shè)功能區(qū)人大管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)下屬功能區(qū)內(nèi)人大代表的聯(lián)絡(luò)和組織工作。代表法第四十條規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)是代表執(zhí)行代表職務(wù)的集體服務(wù)機(jī)構(gòu)，為代表執(zhí)行代表職務(wù)提供服務(wù)保障?！比珖嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)設(shè)有全國人大代表聯(lián)絡(luò)處，負(fù)責(zé)全國人大代表的聯(lián)絡(luò)工作，為全國人大代表履行職責(zé)提供服務(wù)。部分地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)效仿這一做法，設(shè)立人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，對其功能進(jìn)行拓展，成為常委會(huì)的一個(gè)重要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)，完善人大代表聯(lián)系群眾制度。部分轄區(qū)內(nèi)具有多個(gè)功能區(qū)的市或縣區(qū)采用了此種模式。

第四種類型是功能區(qū)與行政區(qū)合一體制的人大機(jī)構(gòu)設(shè)置。在很多地方，功能區(qū)與行政區(qū)的空間區(qū)域基本一致，有的發(fā)展成熟的功能區(qū)已經(jīng)轉(zhuǎn)型過渡為正規(guī)的行政區(qū)。近年來，隨著功能區(qū)發(fā)展成熟，如青島功能區(qū)與嶗山區(qū)等多個(gè)地區(qū)紛紛實(shí)現(xiàn)功能區(qū)與行政區(qū)一體化，功能區(qū)管委會(huì)與行政區(qū)政府實(shí)行“兩塊牌子、一套班子”的管理模式，功能區(qū)人大工作由行政區(qū)人大及其常委會(huì)依法正常行使職權(quán)，成為一種完全符合地方組織法有關(guān)規(guī)定的機(jī)構(gòu)模式。

（二）功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)主要履職模式

根據(jù)上文所述，功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)四種不同的組織機(jī)構(gòu)類型，主要有三種履職模式。

第一種是全權(quán)履職型。部分功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)在上級人大及其常委會(huì)支持下，大膽創(chuàng)新，召集區(qū)內(nèi)各級人大代表，成立議事機(jī)構(gòu)，召開功能區(qū)“人民代表大會(huì)”，履行人大部分職權(quán)，開展人大工作。如洛陽市人大常委會(huì)高新區(qū)工作委員會(huì)，在洛陽市人大常委會(huì)授權(quán)下，每年組織區(qū)內(nèi)各級人大代表召開聯(lián)席會(huì)議，聽取審議功能區(qū)管委會(huì)工作報(bào)告，審議年度財(cái)政預(yù)決算，并進(jìn)行表決形成會(huì)議決議，履行一級人民代表大會(huì)的部分職權(quán)。

第二種是受托協(xié)助型。部分功能區(qū)上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過向其在功能區(qū)的派出機(jī)構(gòu)或者功能區(qū)人大代表工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范化授權(quán)，賦予功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)一定的工作職責(zé)。功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)通過定期召開工作會(huì)議、組織人大代表活動(dòng)等形式，行使相應(yīng)權(quán)力，完成相應(yīng)職責(zé);同時(shí)根據(jù)授權(quán)情況，功能區(qū)人大探索創(chuàng)新人大工作。如遼寧省阜新市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人大工作委員會(huì)，作為阜新市人大常委會(huì)派出機(jī)構(gòu)，受市人大常委會(huì)委托，負(fù)責(zé)組織區(qū)內(nèi)人大代表開展人大工作，具體包括對功能區(qū)相關(guān)工作進(jìn)行視察或?qū)ｎ}調(diào)研，組織實(shí)施上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在區(qū)內(nèi)的視察、執(zhí)法檢查、調(diào)研等工作。

第三種是聯(lián)絡(luò)服務(wù)型。主要是設(shè)立人大聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的功能區(qū)，突出人大機(jī)構(gòu)關(guān)于人大代表的聯(lián)絡(luò)工作，為區(qū)內(nèi)人大代表履行職責(zé)提供服務(wù)。如濟(jì)南市萊蕪區(qū)萊城工業(yè)區(qū)建立“人大工作代表室”，負(fù)責(zé)組織區(qū)內(nèi)人大代表開展監(jiān)督區(qū)內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)督、信訪接待等工作，作為人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，為區(qū)內(nèi)人大代表履行職權(quán)提供平臺(tái)。

二、功能區(qū)人大工作中存在的缺陷

（一）對功能區(qū)人大工作認(rèn)識不足、定位模糊

由于缺少專門的法律法規(guī)作為功能區(qū)人大工作的法律依據(jù)，導(dǎo)致功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)長期定位不明、職責(zé)模糊，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員對功能區(qū)人大工作重要性認(rèn)識不足，功能區(qū)人大建設(shè)障礙重重。有的地方雖然針對功能區(qū)人大工作設(shè)立了人大機(jī)構(gòu)，但是對于功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職能還處于摸索階段，缺乏理論指導(dǎo)，人大工作難以有效展開;各個(gè)地方對于設(shè)立人大機(jī)構(gòu)的重要作用認(rèn)識不統(tǒng)一，做法各異，缺乏共識和理論性梳理，可推廣性、可借鑒性、可復(fù)制性較差。因此，提升功能區(qū)人大工作水平，首要的是必須解決功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能定位問題。

（二）功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)不夠完善

功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏統(tǒng)一的頂層制度設(shè)計(jì)，組織機(jī)構(gòu)類型各異，除以上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)為形式的全權(quán)履職型的功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)外，大部分人大機(jī)構(gòu)不具備完整的組織結(jié)構(gòu)、完善的工作制度。人大工作是一項(xiàng)復(fù)雜性和長期性政治工作，人大機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)的不完善，意味著其職權(quán)履行條件無法被滿足，職權(quán)無法正常全部行使。人大機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)不完整主要有兩種類型：一類是缺少專職專班，功能區(qū)設(shè)置了人大機(jī)構(gòu)，如人大工作室等，但是領(lǐng)導(dǎo)成員由功能區(qū)黨工委或管委會(huì)負(fù)責(zé)人兼任，沒有專職的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，無法獨(dú)立開展工作;另一類是缺少專職崗位和人員，功能區(qū)設(shè)置人大機(jī)構(gòu)，是通過掛靠功能區(qū)黨工委或管委會(huì)相關(guān)部門的形式，沒有單獨(dú)成立專職部門，無法以自身部門名義開展工作。很多功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)工作人員多為兼職，部分掛靠單位本身承擔(dān)了眾多的工作任務(wù)，難以保證精力投入，導(dǎo)致人大工作難以有效開展。

（三）功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)能力較弱

按照目前的實(shí)際情況看，功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的職權(quán)主要來源于上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)，但是因?yàn)槿鄙傧嚓P(guān)的法律法規(guī)，相當(dāng)一部分功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)職權(quán)行使能力非常薄弱。一是人事任免權(quán)無法行使。功能區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)主要由上級政府任命或由上級政府領(lǐng)導(dǎo)兼任，功能區(qū)法院、檢察院以及管委會(huì)各職能部門負(fù)責(zé)人均無需人大任免。二是監(jiān)督權(quán)無法行使。由于功能區(qū)的特殊性，管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)的級別均高于同級別的人大機(jī)構(gòu)，監(jiān)督工作難以有效實(shí)施。人大機(jī)構(gòu)與功能區(qū)管委會(huì)、法院、檢察院之間的關(guān)系未能厘清，人大機(jī)構(gòu)管委會(huì)的監(jiān)督缺乏制度設(shè)計(jì)，對法院、檢察院的監(jiān)督出現(xiàn)了“空檔”。在財(cái)政監(jiān)督上，有的功能區(qū)財(cái)政預(yù)決算沒有通過法定途徑審查，財(cái)政收支有失控的危險(xiǎn)。

（四）功能區(qū)內(nèi)人大代表履職活動(dòng)缺乏保障

我國人大代表大部分是以行政區(qū)為基本單位選舉而來，由于目前多數(shù)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)基本獨(dú)立于行政區(qū)，導(dǎo)致行政區(qū)內(nèi)的人大代表在功能區(qū)內(nèi)履職難度較大。一是人大代表與選區(qū)的分離，功能區(qū)內(nèi)人大代表在人大會(huì)議期間，僅限于參加行政區(qū)人民代表大會(huì)會(huì)議，聽取審議行政區(qū)工作報(bào)告，功能區(qū)人大代表不能對所在選區(qū)內(nèi)的行政工作等行使審議、監(jiān)督、提出議案和意見建議的權(quán)力;二是人大代表與組織的分離，功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的缺失，無法對區(qū)內(nèi)人大代表形成有效的組織，無法提供人大代表履職所必需的平臺(tái)，功能區(qū)人大代表視察、調(diào)研地方發(fā)展，聯(lián)系選民等活動(dòng)無法開展或者活動(dòng)效果難以保障;三是人大代表與公共事務(wù)的分離，功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)或缺失，或缺少工作開展的法律支持，功能區(qū)內(nèi)的各級人大代表長期與功能區(qū)行政或司法部門缺乏互動(dòng)聯(lián)系，人大代表的建議或意見不能有效地反饋給功能區(qū)行政或司法部門，對區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)缺乏有效的參與。

三、完善功能區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)的法理基礎(chǔ)梳理

（一）從權(quán)力的合法性維度

人大機(jī)關(guān)是重要的政治機(jī)關(guān)，我國憲法規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)”。人民代表大會(huì)是我國根本政治制度，體現(xiàn)了最廣泛的民主，為我國國家權(quán)力的來源及行使提供了合法性基礎(chǔ)。近年來，功能區(qū)面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展，從原先相對單一的職能區(qū)向城市綜合區(qū)轉(zhuǎn)型，相應(yīng)的功能區(qū)管理部門的權(quán)能職責(zé)從相對單一的、被授予的權(quán)力向綜合性權(quán)力轉(zhuǎn)變。目前，以功能區(qū)管委會(huì)為代表的管理機(jī)構(gòu)其權(quán)力結(jié)構(gòu)分為了兩部分：一部分是上級機(jī)關(guān)授予的權(quán)力，另一部分是在功能區(qū)治理實(shí)踐中“獲得”的權(quán)力。功能區(qū)管委會(huì)作為上級行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，從法理上僅能行使被授予的權(quán)力;在功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)缺位的情況下，管委會(huì)“擁有”的非被授予權(quán)力不具備合法性資格。因此，建立與現(xiàn)行發(fā)展階段相適應(yīng)的功能區(qū)人大制度和人大工作機(jī)構(gòu)，讓功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源和依法管理國家事務(wù)擁有合法性基礎(chǔ)是十分必要的。

（二）從堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度維度

人民代表大會(huì)制度是踐行人民當(dāng)家作主原則最好的組織形式，它不僅是人民民主的要求，也是人民民主的保障。地方各級人民代表大會(huì)的人大代表在我國人民代表大會(huì)制度中具有基礎(chǔ)作用，也是推進(jìn)我國基層民主建設(shè)，進(jìn)一步落實(shí)人民當(dāng)家作主原則的體現(xiàn)。在人民代表大會(huì)制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置缺位的功能區(qū)，功能區(qū)人民的政治權(quán)利難以得到有效保障。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)。堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用”。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，尤其是在基層的具體制度設(shè)計(jì)和體制機(jī)制運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)人民民主從形式到內(nèi)容上的全覆蓋，是我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)的必然要求。在功能區(qū)探索建設(shè)與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)的人大運(yùn)行制度和機(jī)構(gòu)，作為我國人民代表大會(huì)在基層民主法治建設(shè)中的有效補(bǔ)充，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的必然要求。

（三）從現(xiàn)代民主政治實(shí)踐客觀規(guī)律維度

民主集中制是我國國家機(jī)構(gòu)的基本原則，人民代表大會(huì)制度是民主集中制的具體體現(xiàn)。國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)，地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)是地方各級人民代表大會(huì)，都由人民選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，由各級權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生各級行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)都要受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督并對其負(fù)責(zé)。根據(jù)現(xiàn)代民主政治的客觀規(guī)律，以代議制民主為特征的人民代表大會(huì)制度，規(guī)范和保證了國家權(quán)力的有效運(yùn)行和不同權(quán)力部門之間的關(guān)系，是國家和地方治理穩(wěn)定有序的保障。長期以來，功能區(qū)的運(yùn)行發(fā)展主要依靠強(qiáng)大的行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，但各個(gè)功能區(qū)不同程度地存在權(quán)力過度集中的風(fēng)險(xiǎn)，缺少人民代表大會(huì)制度這樣的民主運(yùn)行制度和權(quán)力制約制度，功能區(qū)的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展缺少有效的制度供給，監(jiān)督機(jī)制的缺失也使得行政權(quán)力決策的科學(xué)性難以保證。人民代表大會(huì)制度能夠最廣泛地代表人民群眾的意愿和訴求，通過人大制度集中最廣泛人民群眾的智慧和力量，能夠?yàn)楣δ軈^(qū)管理部門決策提供決策依據(jù)，提高決策的科學(xué)性和民主性;民主監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)，能夠?yàn)闆Q策提供反饋和糾錯(cuò)機(jī)制，有利于保障功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展和科學(xué)發(fā)展;為區(qū)域民意表達(dá)提供機(jī)會(huì)，有利于形成最廣泛的人民共識，為實(shí)現(xiàn)國家和地方良好的、整體穩(wěn)定的、現(xiàn)代化的社會(huì)治理形成堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）從功能區(qū)依法治理實(shí)踐維度

功能區(qū)目前的治理實(shí)踐現(xiàn)實(shí)情況為人大制度及人大工作機(jī)構(gòu)的設(shè)立提出了現(xiàn)實(shí)需求。功能區(qū)成立初期或一定時(shí)期內(nèi)，區(qū)域主要功能是招才引智、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，那么經(jīng)過十幾年的發(fā)展，隨著功能區(qū)區(qū)域空間的擴(kuò)大、人口的增加，民生事業(yè)、社會(huì)治理等大量非經(jīng)濟(jì)職能的增多，區(qū)域建設(shè)發(fā)展不斷產(chǎn)生新問題、新矛盾，如果相應(yīng)的政治、社會(huì)、文化等方面的制度供給不能與之適應(yīng)，功能區(qū)將呈現(xiàn)畸形發(fā)展，嚴(yán)重影響區(qū)域穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。近年來，部分功能區(qū)成立人大機(jī)構(gòu)，開展人大工作，在反映民情民意等方面發(fā)揮了人大和人民群眾在區(qū)域治理中的獨(dú)特作用，既能滿足人民群眾的訴求，又能提升人民群眾對功能區(qū)政策、決策的理解度和支持度，還能從人民群眾利益需求中發(fā)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)路徑，有效推進(jìn)功能區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

功能區(qū)高度集中的行政管理體制，雖然運(yùn)行效率較高，但缺少監(jiān)督是其體制機(jī)制的最大弊端。尤其是國家級功能區(qū)，大都擁有特殊的政策支持，行使著高出本身級別的部分權(quán)力。然而人大制度在功能區(qū)的缺位，使得地方人大監(jiān)督和人民監(jiān)督這兩種非常重要的監(jiān)督形式及其效果被削弱。絕對的權(quán)力必然產(chǎn)生絕對的腐敗，改革開放以來，特別是在黨的十八大以來的反腐敗斗爭中，不少功能區(qū)的腐敗現(xiàn)象令人觸目驚心，有些甚至出現(xiàn)“塌方式”的腐敗。人民代表大會(huì)制度是我國根本政治制度，將人大制度創(chuàng)新性地逐步覆蓋到各個(gè)功能區(qū)，切實(shí)發(fā)揮人民代表大會(huì)對功能區(qū)的監(jiān)督作用，能夠有效地遏制和解決腐敗問題的發(fā)生，進(jìn)一步優(yōu)化功能區(qū)發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)功能區(qū)建設(shè)發(fā)展的長治久安。

四、功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的設(shè)立依據(jù)和職權(quán)定位

（一）功能區(qū)人大設(shè)立的法理和法律依據(jù)

科學(xué)合理地劃分各級地方事權(quán)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，功能區(qū)這一新生事物的特性，正如前文所述，在事權(quán)上具有新生性、探索性、不固定性，本應(yīng)屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，既沒有完整意義上的憲法法律授權(quán)，也沒有與生俱來的固有權(quán)力。我國地方組織法第三十五條第一款規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)?！?014年山東省人大工作會(huì)議通過《中共山東省委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見》，提出“國家級和省級功能區(qū)可明確相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員承擔(dān)有關(guān)人大工作”。這是目前設(shè)立功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的主要依據(jù)。

地方組織法第五十三條規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。”街道人大工作機(jī)構(gòu)主要職能為“負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人大代表，組織代表開展活動(dòng)，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常委會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常委會(huì)報(bào)告工作”。這一規(guī)定為功能區(qū)相關(guān)人大機(jī)構(gòu)的職能定位提供了可參考的依據(jù)。

（二）功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位

全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主編的《地方組織法、選舉法、代表法導(dǎo)讀與釋義》，明確人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)“是為人大及其常委會(huì)、各專門委員會(huì)、常委會(huì)組成人員及人大代表行使職權(quán)、履行義務(wù)、發(fā)揮作用提供服務(wù)的”。

首先從性質(zhì)上講，應(yīng)該明確功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)不擁有實(shí)體權(quán)力，不等同一級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì);其次從定位上講，上級人大常委會(huì)在某區(qū)域內(nèi)設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，不屬于地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，不具備相關(guān)法定職權(quán)。僅僅根據(jù)授權(quán)內(nèi)容，具備被授予的工作職權(quán)。由此功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)屬于設(shè)立與功能區(qū)的政府同一級的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的一部分，原則上應(yīng)當(dāng)具有派出機(jī)構(gòu)的特性。但同時(shí)功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)不是一級權(quán)力機(jī)關(guān)，不是依法履職的主體，非授權(quán)的情況下不能承擔(dān)應(yīng)屬于人民代表大會(huì)及其常委會(huì)職權(quán)的事項(xiàng)。對上而言，功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)僅為上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，職權(quán)來自上級授予;對下而言，與功能區(qū)內(nèi)各下級人大組織或機(jī)構(gòu)之間僅具有業(yè)務(wù)工作聯(lián)系，沒有領(lǐng)導(dǎo)或隸屬關(guān)系，甚至沒有直接的指導(dǎo)關(guān)系。

（三）功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的主要職能探討

人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)相關(guān)工作關(guān)系，會(huì)設(shè)立相關(guān)的工作機(jī)構(gòu)，為人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使職權(quán)提供服務(wù)。功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)即為此類工作機(jī)構(gòu)。相較于政府、業(yè)務(wù)部門和其他工作機(jī)構(gòu)，功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)在職責(zé)任務(wù)和工作方式上指向了具體的職權(quán)區(qū)域，但同時(shí)工作內(nèi)容相對廣泛。功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)權(quán)能范圍依賴于上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)，大多數(shù)人大工作機(jī)構(gòu)基本職能限于人大代表組織職能、民意收集和反映職能，監(jiān)督職能較弱，決策、任免職能相應(yīng)缺失。

1.人大代表活動(dòng)組織協(xié)調(diào)服務(wù)的基本職能。服務(wù)轄區(qū)內(nèi)人大代表組織職能，是功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的基本職能。我國代表法第四十條規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)是代表執(zhí)行代表職務(wù)的集體服務(wù)機(jī)構(gòu)，為代表執(zhí)行代表職務(wù)提供服務(wù)保障?！惫δ軈^(qū)人大機(jī)構(gòu)在上級人大常委會(huì)的授權(quán)下，聯(lián)系轄區(qū)內(nèi)人大代表，為人大代表履職行為提供支持和服務(wù)，應(yīng)當(dāng)作為功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)基本職責(zé)和常態(tài)化的重要工作。功能區(qū)沒有相應(yīng)的人民代表大會(huì)，沒有功能區(qū)人大代表，但是區(qū)內(nèi)有常住的其他各級人大代表，特別是上級人大代表。功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)要通過人大代表聯(lián)系機(jī)制等路徑，將轄區(qū)內(nèi)的各級人大代表聯(lián)系和組織起來，促進(jìn)人大代表聯(lián)系選民，開展相應(yīng)的履職活動(dòng)，為人大代表履行職務(wù)提供保障和服務(wù)。

2.依法實(shí)施法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的職能。嚴(yán)格意義上講，功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能缺少明確的法律依據(jù)，沒有法定的監(jiān)督職權(quán)，但是作為上級人大的派出機(jī)構(gòu)或功能區(qū)管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以進(jìn)行授權(quán)，從而保障功能區(qū)人大履行監(jiān)督職能，開展法律實(shí)施監(jiān)督工作。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能主要包括：第一，按照上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的工作安排和要求，協(xié)助上級部門在本地區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法檢查、視察調(diào)研、走訪評議等活動(dòng);第二，提供政策咨詢，組織常住區(qū)內(nèi)的人大代表開展履職活動(dòng)，為人大代表履職提供服務(wù)，針對某些問題形成匯總報(bào)告或提出有關(guān)建議意見，向上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或功能區(qū)管委會(huì)提出工作建議;第三，在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)應(yīng)積極支持發(fā)揮人大代表的主體作用，組織人大代表對功能區(qū)管委會(huì)以及上級在本地區(qū)的派駐機(jī)構(gòu)執(zhí)行法律監(jiān)督，監(jiān)督本地區(qū)對上級人大及其常委會(huì)決議、決定的執(zhí)行情況;第四，對區(qū)域重要工作和重大事項(xiàng)進(jìn)行視察評議，提出建議和意見。

3.民意收集和反映職能即民意代表機(jī)關(guān)職能。人民代表大會(huì)制度是我國人民當(dāng)家作主的主要形式和保證人民享有國家權(quán)力的根本政治制度，是維護(hù)最廣大人民群眾根本利益的制度保證，是聯(lián)系群眾、反映民意、整合民意的主要民主渠道。功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)要通過自身工作，與人民群眾建立直接聯(lián)系，收集和反映基層的民意信息。一是暢通民意表達(dá)渠道。地方組織法第三十七條第一款規(guī)定：“地方各級人民代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)和原選舉單位或者選民保持密切聯(lián)系，宣傳法律和政策，協(xié)助本級人民政府推行工作，并且向人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民政府反映群眾的意見和要求?！币M織好區(qū)內(nèi)人大代表聯(lián)系選民，深入了解人民群眾方方面面的生活工作情況，搭建平臺(tái)、開拓渠道，通過人大代表的履職工作，暢通民意表達(dá)。二是協(xié)助做好民生督辦事項(xiàng)。要按照上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作要求，協(xié)同有關(guān)部門加強(qiáng)對人大常委會(huì)相關(guān)決議、決定的落實(shí)督辦，加強(qiáng)對人大代表提出的建議意見或者本地區(qū)涉及民生問題事項(xiàng)的督辦檢查，將人大決策和人大代表意見建議落到實(shí)處，切實(shí)解決和保障人民群眾最關(guān)心的利益問題。三是要積極化解社會(huì)矛盾。要發(fā)揮基層人大代表的優(yōu)勢，積極協(xié)助人大代表接受群眾來信來訪，與信訪部門加強(qiáng)工作聯(lián)動(dòng)，協(xié)助做好信訪工作，化解基層社會(huì)矛盾，解決人民群眾最急切的需求。積極受理來信來訪，很多地方的功能區(qū)人大代表，借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，發(fā)揮代表來自基層、熟悉基層情況，往往能在第一時(shí)間化解基層矛盾的獨(dú)特優(yōu)勢，取得了很多成功經(jīng)驗(yàn)，如濟(jì)南市鋼城區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)駐地街道人大的“民情工作室”，人大代表能在現(xiàn)場解決很多矛盾和問題。

五、對功能區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議

（一）加強(qiáng)和改進(jìn)黨對功能區(qū)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持人大依法履職

黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，人大應(yīng)主動(dòng)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。人大工作是黨和國家工作的重要組成部分，各級黨委要站在事關(guān)全局的政治高度，全面加強(qiáng)和改進(jìn)黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，從完善功能區(qū)治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)功能區(qū)基層民主建設(shè)的角度出發(fā)，高度重視功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)建設(shè)和依法履職工作。上級黨委要將支持人大機(jī)構(gòu)在功能區(qū)依法履職作為重要責(zé)任，營造全社會(huì)關(guān)心人大工作、支持人大建設(shè)的良好氛圍。功能區(qū)黨（工）委要自覺把功能區(qū)人大工作擺上重要位置，自覺建立、健全和完善黨（工）委領(lǐng)導(dǎo)下人大工作開展的相關(guān)制度機(jī)制，更加積極主動(dòng)地為功能區(qū)人大工作和建設(shè)創(chuàng)造良好條件，更加有效地推動(dòng)人大機(jī)構(gòu)抓好自身建設(shè)。

（二）加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化功能區(qū)人大工作理論研究，盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)

從全國來看，功能區(qū)人大工作仍處于起步階段，存在諸多問題和困難。加強(qiáng)功能區(qū)人大工作理論研究，解決人大工作機(jī)制體制問題，要從鞏固人民代表大會(huì)制度這一我國根本政治制度的高度出發(fā)，深刻認(rèn)識到加強(qiáng)功能區(qū)人大工作的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義?？梢越Y(jié)合實(shí)際，有計(jì)劃地開展功能區(qū)人大工作理論創(chuàng)新和試點(diǎn)實(shí)踐工作，形成具有可推廣性的模式，同時(shí)制定有關(guān)功能區(qū)人大工作的相關(guān)法律，規(guī)范功能區(qū)人大的性質(zhì)、定位、職權(quán)和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)功能區(qū)人大工作的法制化、制度化、規(guī)范化，把握規(guī)律性、富有時(shí)代性，積極推進(jìn)人民代表大會(huì)制度在功能區(qū)的落實(shí)，完善具有中國特色社會(huì)主義的民主政治制度。

（三）加強(qiáng)對功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的分類指導(dǎo)，杜絕“一刀切”

功能區(qū)本身是一個(gè)動(dòng)態(tài)的研究對象，功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)在憲法法律的框架內(nèi)，適應(yīng)這種動(dòng)態(tài)變化，因地制宜、因時(shí)制宜、因需制宜。目前，各地功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的建設(shè)模式和體量參差不齊，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能職權(quán)也不盡相同。近幾年來，各地相繼出臺(tái)了功能區(qū)管理規(guī)定，正在逐步實(shí)現(xiàn)對功能區(qū)社會(huì)職能剝離，成為功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)建設(shè)的新變量。因此，為進(jìn)一步規(guī)范功能區(qū)人大工作，必須與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)對功能區(qū)人大工作和體制機(jī)制建設(shè)的分類指導(dǎo)，推動(dòng)各地功能區(qū)人大工作走上正軌，分別建立符合區(qū)域特點(diǎn)和實(shí)際情況的人大工作機(jī)制。首先，把對功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)建設(shè)和發(fā)展的指導(dǎo)擺在人民代表大會(huì)制度建設(shè)完善的重要位置，加強(qiáng)對功能區(qū)人大工作的整體統(tǒng)籌和部署;其次，針對現(xiàn)有的功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)科學(xué)梳理、合理分類，在尊重各地特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)各地健全相應(yīng)的規(guī)范化工作機(jī)制;第三，加強(qiáng)對功能區(qū)人大工作的指導(dǎo)，通過建立密切的工作聯(lián)系，健全功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)與上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)之間，與功能區(qū)黨工位、管委會(huì)之間的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升功能區(qū)人大工作水平。

（四）嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力授受關(guān)系，推進(jìn)功能區(qū)人大工作規(guī)范化發(fā)展

嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力授受關(guān)系，是推進(jìn)功能區(qū)人大建設(shè)的最重要方式。功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)是上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，不屬于一級權(quán)力機(jī)關(guān)，因此其職權(quán)必須由上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過依法授權(quán)形式給予合法化。一方面，上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)要根據(jù)功能區(qū)的特點(diǎn)，將人大機(jī)構(gòu)在功能區(qū)內(nèi)的人大代表組織職權(quán)、監(jiān)督職權(quán)、民意收集和反映職權(quán)通過充分授權(quán)、書面授權(quán)等形式授予功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)，形成正式的權(quán)力授受關(guān)系;另一方面，上級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)要深入研究本轄區(qū)內(nèi)功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的發(fā)展階段，建立彈性授權(quán)機(jī)制，在指導(dǎo)功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)組織建設(shè)、工作機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展情況，分階段授權(quán)，以確保功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，推動(dòng)功能區(qū)人大工作規(guī)范化發(fā)展。

（五）突出發(fā)揮功能區(qū)人大代表的主體作用，切實(shí)保障人大代表履職

代表工作是人大工作的基礎(chǔ)，也是功能區(qū)人大工作的基礎(chǔ)。人大代表是人民代表大會(huì)的主體，做好功能區(qū)人大工作必須充分發(fā)揮功能區(qū)內(nèi)各級人大代表的主體作用，將發(fā)揮人大代表作用擺在人大工作的突出位置。各級人大常委會(huì)和功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)要將組織代表活動(dòng)作為主要工作載體，密切與人大代表的聯(lián)系，做好人大代表履職服務(wù)工作，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、活動(dòng)場所、工作經(jīng)費(fèi)等方面予以重點(diǎn)保障。同時(shí)，要積極探索創(chuàng)新功能區(qū)人大代表活動(dòng)的組織形式、活動(dòng)方式，有針對性地加強(qiáng)功能區(qū)人大代表的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，提高代表履職水平。進(jìn)一步加強(qiáng)人大代表和人民群眾的聯(lián)系，在人大代表履職工作中，履行好政治監(jiān)督、民意收集和反映職能。政府相關(guān)部門要進(jìn)一步提高人大代表意見建議辦理效率，確保辦理質(zhì)量，進(jìn)一步激發(fā)功能區(qū)人大代表履職的主動(dòng)性和積極性，通過多種途徑，夯實(shí)人大代表工作基礎(chǔ)，筑牢功能區(qū)人大工作根基。

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（作者單位：山東省濟(jì)南市人大常委會(huì)研究室）