宋妙君

摘要：HECS為Higher Education Contribution Schemes的縮寫，即澳大利亞高等教育分攤計劃，是澳大利亞政府在上世紀80年代后期開始實行的高等教育資助政策，旨在平衡政府與個人對高等教育投入。其有效緩解了該國高等教育發(fā)展的資金壓力，也保證了貧困家庭學(xué)生接受高等教育的機會。本文以HECS計劃為中心，詳細闡述其產(chǎn)生及發(fā)展過程，并分析其實施結(jié)果及影響，進而提出自己的一些思考。

關(guān)鍵詞：澳大利亞;高等教育;學(xué)費

中圖分類號：F74文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.017

二戰(zhàn)前，澳大利亞的高等教育規(guī)模較小。1940年科廷工黨執(zhí)政，逐漸意識到高校畢業(yè)生對國家科研的重要作用，開始大力促進高等教育的發(fā)展，并對其進行資助。但由于各時期的執(zhí)政方針政策以及國家經(jīng)濟發(fā)展狀況不同，高等教育的資助政策常有變化。Higher Education Contribution Schemes是20世紀80年代后期，澳大利亞政府啟動的一個比較系統(tǒng)的高等教育資助政策。

1HECS的產(chǎn)生背景

20世紀30年代末以前，澳大利亞政府并未對高等教育進行資金投入。20世紀40年代以后，政府開始重視國內(nèi)高等教育的發(fā)展。為提高高校入學(xué)率，科廷工黨政府大規(guī)模增大高校學(xué)生的獎學(xué)金額度，并允許女大學(xué)生申請獎學(xué)金（在此之前，高校獎學(xué)金是男生獨有的）。之后的孟席斯政府在20世紀60年代新建了大學(xué)，來滿足不斷增長的入學(xué)需求。這些大學(xué)往往建在邊遠地區(qū)，并提供特別經(jīng)費鼓勵學(xué)生研究及進行研究生階段的學(xué)習。政府斥資大力發(fā)展高等教育在20世紀70年代幾乎到達頂峰，為了擴大下層民眾的高等教育入學(xué)率，威特蘭工黨政府決定完全取消高等教育學(xué)費。雖然這一措施沒有獲得理想的效果，下層人士的高教入學(xué)率并沒有顯著提高（因為社會經(jīng)濟的原因，他們甚至還無法完成中等教育），但隨著政府對高等教育的越發(fā)重視，以及一連串政策的出臺，至20世紀80年代，聯(lián)邦政府的資助占大學(xué)收入的比例已從20世紀50年代初期的20.5%上升至接近90%。20世紀80年代以后，政府致力于高等教育公平的政策依然沒有改變。但因這一時期澳大利亞經(jīng)濟發(fā)展受阻，政府財政縮減，投入高等院校的辦學(xué)經(jīng)費也趨于緊張。一方面是高等教育的快速發(fā)展，另一方面卻是政府可提供資金的減少，在此種兩難情境下，改革呼之欲出。1987年12月，聯(lián)邦政府宣布，在當前預(yù)算條件下，大力拓寬高等學(xué)校入學(xué)口徑，并成立高等教育資助委員會（又稱伍蘭委員會），推行新的高等教育資助政策。1988年4月，該委員會提出了Higher Education Contribution Schemes（縮寫為HECS）：部分高等教育成本由學(xué)生或家長分擔，而為確保學(xué)生不會因為沒錢繳費而失去上學(xué)機會，又出臺相應(yīng)的延緩繳費措施。后來，HECS被政府基本采納，并于1989年正式實施。

2HECS的內(nèi)容及發(fā)展變化

2.1HECS的內(nèi)容

“Higher Education Contribution Schemes”，可譯為高等教育貢獻計劃，也可譯為高等教育分攤計劃，筆者更傾向于后者。1988年澳大利亞國立大學(xué)經(jīng)濟教授布魯斯·查普曼在提出這項計劃的初衷，是希望政府和個人共同分擔高等教育的資金，以保證高等教育的穩(wěn)步發(fā)展所需的巨大開支。這種構(gòu)想，得到了當時教育部長約翰·道金斯的支持，并迅速予以實施。1989年，所有的高校在校生被要求支付1800美元的教育成本，不過其可以選擇延遲繳納，即政府財政暫時替學(xué)生繳了，但這部分費用會作為HECS債務(wù)，以后須再償還給政府。這種延遲繳納的方式通常也被稱為HECS幫助計劃。

《1988年高等教育資助法案》對HECS的操作和運行有詳細的說明，每個獲得高等教育資格的學(xué)生都被要求選擇費用的繳納方式，并填寫相應(yīng)的表格。一般來說，學(xué)生有三種選擇：第一，一次性支付所有學(xué)費，并得到25%的折扣。第二，預(yù)先支付500澳元以上費用（可享受一定折扣），剩余延遲支付。第三，所有學(xué)費延遲支付，到收入達到一定水平后，通過個人稅收系統(tǒng)支付。此外，自愿提前還貸的學(xué)生，可獲得15%的獎勵。

2.2HECS的發(fā)展變化

當然，在后來發(fā)展過程中，HECS的有關(guān)條款幾乎年年有新的變化。例如，2005年，一次性預(yù)先支付學(xué)費的折扣已經(jīng)降到20%，而提前自愿還貸學(xué)生的獎勵也降到10%。而更為重要的變化表現(xiàn)在以下兩個方面：一是在償還方面，償還率逐漸與學(xué)生就業(yè)薪金緊密相關(guān)。起初，HECS計劃規(guī)定，債務(wù)人每年的償還比例為其工資收入的2%。到1994年，每年的償還比例變?yōu)閺?%到6%四個等級，直至全部還清，具體見表1。

2005年還款的最低收入提高到$36，185，并且還款等級也被改成改為9級。二是在分攤方面，不同專業(yè)所需繳納的學(xué)費有一定差異。1997年，聯(lián)邦政府根據(jù)不同專業(yè)的收入前景，制定了各不相同的收費標準，主要表現(xiàn)為三級，具體見表2。

雖然，之后各學(xué)科教育成本呈逐年上升的趨勢，但其三級格局卻基本沒有太大變化。此外，從2005起，為鼓勵各高等教育提供者在成本和質(zhì)量方面相互競爭，高等教育機構(gòu)可在政府規(guī)定的收費標準范圍內(nèi)自行確定確定學(xué)費的數(shù)額。

3HECS的實施結(jié)果

3.1對HECS的評價

高等教育分攤計劃，是一項機智的政策。首先，由于高校學(xué)生、家長支付了部分的高等教育發(fā)展資金，緩解了政府財政的投資困境，同時也保證了高等院校發(fā)展所需的經(jīng)濟支持。其次，延緩繳費政策的出臺，捍衛(wèi)了來自貧困家庭學(xué)生接受高等教育的權(quán)利。表面上看，學(xué)生是從政府借款完成學(xué)業(yè)，并且約定在有能力時償還，但當此計劃真正運行，前面接受過幫助的貧困家庭學(xué)生償還了債務(wù)，政府即可將這筆資金再借給后面的貧困家庭學(xué)生。也就是說，政府只需要一部分的啟動資金，就可以很大程度上依靠HECS系統(tǒng)自身的運轉(zhuǎn)，來保證該計劃的順利實施。與此同時，政府獲得了來自富裕家庭學(xué)生的教育成本分攤，為高等教育發(fā)展積累了更多財富。從某種意義上講，HECS是一個希望富人為高等教育多做貢獻，而窮人通過互助來完成高等教育的計劃。其中，政府不僅扮演了組織者的角色，還扮演了維護社會公平的角色。

高等教育分攤計劃，是一項人性化的政策。首先，申請資格上，不需要個人經(jīng)濟情況調(diào)查、也不需要學(xué)術(shù)方面的挑選，體現(xiàn)了政策面前人人平等。其次，從利率方面說，其同物價消費指數(shù)密切關(guān)聯(lián)，基本上是零利率。再次，根據(jù)償付條款，只有當償還人收入達到一定水平時，才有償還義務(wù)。同時，收入越低，每年需償還債務(wù)所占收入的百分比也越低?？梢哉f，高等教育分攤計劃的償還條款，充分保證了該債務(wù)不會影響償還人的正常生活。最后，關(guān)于債務(wù)免除的規(guī)定，除了收入未達還款底線無需還款外，債務(wù)人去世后，HECS債務(wù)也將自動免除，他人沒有連帶償還義務(wù)。

高等教育分攤計劃，是一項由政府主導(dǎo)的貸款計劃。一方面該政策由政府制定并推行，旨在確保無經(jīng)濟能力支付高等教育學(xué)費的學(xué)生能夠入學(xué)。另一方面，政府負擔、補助一部分貸款的成本。拖欠的損失、預(yù)先支付的折扣、提前還貸的獎勵及無法償還者免除的貸款等，都是由政府財政直接補貼的。

當然，有一點必須指出的是，HECS的對象是全體澳籍國民，而澳大利亞政府對本國公民公平、人性的背后，是留學(xué)生所面臨高額學(xué)費和全額支付，這一點同樣不能忽視。

3.2HECS的實施影響

作為澳大利亞高等教育最重要的投資體制政策，HECS的實施必然給國家的高等教育發(fā)展全局帶來一定影響，當然這其中既有積極影響，也有消極影響。

第一，HECS的實施，擴大了澳大利亞高等教育的資金來源，為高等教育發(fā)展提供資金保障。以2002年為例，“高等教育分攤計劃占當年高等教育機構(gòu)經(jīng)常性收入來源總量的16%，相比1995年，高等教育貢獻計劃增長了9.310億澳元，在高等教育資金投入總量中的比例，增長了6個百分點?！?/p>

第二，由于HECS具有良好的延遲付款機制，所以它的實施并沒有阻礙高等教育的普及。自該計劃實施至今，澳大利亞高等教育入學(xué)率仍保持持續(xù)增長的趨勢。“根據(jù)澳大利亞學(xué)者Chapman和Ryan對計劃實施前、計劃實施、計劃修正后三組學(xué)生的數(shù)據(jù)分析，得出HECS并沒有降低低收入家庭的學(xué)生高等教育參與度的結(jié)論”同時，中等收入家庭的學(xué)生高等教育入學(xué)率有很大增加，女性高等教育入學(xué)率明顯提升。

第三，HECS的施行，同樣也帶來一些問題。最突出的有兩方面體現(xiàn)，一點是，是離開校園者重返校園的比率下降。對于一些年紀較大、工作后又重返校園、半工半讀的學(xué)生來說，一方面他們可能需要面對曾經(jīng)的HECS債務(wù)需要償還，另一方面又面臨目前所要承擔的教育成本，并且由于政府對公民的HECS貸款有最高上限，即便先前的債務(wù)已經(jīng)還清，也不可能再次獲得額外的HECS貸款，因此，對這些大齡學(xué)生來說，需承受很大的經(jīng)濟壓力。當然，澳大利亞國內(nèi)的有關(guān)研究也給出了相關(guān)的數(shù)據(jù)支持。另一點是，由于HECS改進后，專業(yè)前景不同的所要承擔的教育成本是不同的，文學(xué)、教育之類前景相對較差的專業(yè)所要承擔的成本較低，醫(yī)學(xué)、法律之類前景較好的專業(yè)所要承擔的成本較高，這使得醫(yī)學(xué)、法律等專業(yè)的貧困家庭學(xué)生人數(shù)下降，而富裕家庭學(xué)生人數(shù)增加。

4對HECS的一些思考

縱觀整個HECS條款，核心思想是，受教育者本人需要為其自身的高等教育機會承擔相應(yīng)的經(jīng)濟責任。人力資本理論認為，人力資本是體現(xiàn)在勞動者身上的一種資本類型，可以通過投資而形成，而學(xué)校教育就是其中一項非常重要的投資。個人支付的高等教育資金，也是一種人力資本投資，并在未來會產(chǎn)生一定的投資回報率。可見，該計劃很好地踐行了這一理論。

同時，政府希望通過“學(xué)費緩交”的措施保證高等教育入學(xué)公平。從某種意義上說，教育是社會的一項公益事業(yè)，雖然高等教育已在義務(wù)教育之外，但高等教育作為一種公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，具有很大的外部性，政府對它的投資能獲得巨大的經(jīng)濟效益和社會效益，國家理應(yīng)確保其穩(wěn)步發(fā)展。對于那些有能力獲得高等教育的學(xué)生，政府更應(yīng)該幫助其獲得公平的教育機會。從另一個角度來說，在政府財政緊張的狀況下，如果還對來自于富裕家庭接受高等教育的學(xué)生給予補貼，可以說就相對減少了貧困家庭學(xué)生所得到的教育資源，這是有悖于教育作為公益事業(yè)的公平性的。

此外，值得指出的是，HECS債務(wù)除了一次還清外，另一種很重要的償付方式是通過個人所得稅的方式支付。稅收是國家財政收入的主要形式，是國家進行公共事業(yè)建設(shè)、提供公共產(chǎn)品服務(wù)的重要經(jīng)濟保證。而公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的一個重大區(qū)別就是，個人是通過繳納稅收的方式來獲得公共產(chǎn)品服務(wù)的。因此，HECS債務(wù)的此種償還方式，也從另一個層面證實了高等教育的公共產(chǎn)品性質(zhì)。長久以來，人們對于義務(wù)教育的公共產(chǎn)品性質(zhì)早已達成共識，然而對于高等教育的性質(zhì)卻是莫衷一是。其中一個很重要的原因是，義務(wù)教育是全民共享的，而高等教育卻只有少部分人享有的，那些沒有從高等教育中受益的人卻要為自己并未享受的服務(wù)買單顯然是不合理的。而如果將HECS當作一種個人所得稅，是向那些獲得了高等教育服務(wù)并從中受益的人額外征收的稅則顯得相對合理。

參考文獻

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