張偉玉

2017年12月，特朗普政府發(fā)布美國《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，將中國視為首要的戰(zhàn)略競爭者。2018年1月，美國特朗普政府發(fā)布《國防戰(zhàn)略報(bào)告》，將美國的國防戰(zhàn)略“從反恐轉(zhuǎn)向大國競爭”，并渲染所謂的“中國軍事威脅”。2019年6月，美國國防部出臺《印太戰(zhàn)略報(bào)告》將中國定位為“一個(gè)修正主義大國”，將美國國家安全戰(zhàn)略的基本關(guān)注定位為國家問的戰(zhàn)略競爭，稱要增加美國主導(dǎo)、同盟國和安全伙伴參與的在印太地區(qū)的國防建設(shè)和軍事行動。根據(jù)清華大學(xué)國際關(guān)系研究院對外關(guān)系定量預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前中美關(guān)系分值持續(xù)下跌，已經(jīng)降至-6.7（見圖1），位于-9到-6區(qū)問，處于對抗等級，中美戰(zhàn)略競爭加劇。在此背景下，學(xué)界普遍認(rèn)為，東南亞國家將選擇對沖戰(zhàn)略來周旋于中美兩大國之間。

自2017年特朗普上臺以來，美國政府的東南亞政策就處于變化不定中，特朗普在國際上的各種“退群”行為削弱了美國在國內(nèi)外的信譽(yù)，美國的國際信譽(yù)在東南亞地區(qū)也迅速下降。2020年，美國將舉行大選，特朗普能否成功連任尚不明朗，這將繼續(xù)加劇美國在東南亞政策上的不確定性。預(yù)測組認(rèn)為，2020年，中國與東南亞多數(shù)國家的關(guān)系總體上將處于回暖趨勢。但是，受東南亞國家對外經(jīng)濟(jì)依賴度、安全威脅敏感度、領(lǐng)土（海）主權(quán)爭端是否激化、國內(nèi)政治因素、政策自主性強(qiáng)弱等因素的綜合影響，對沖的敏感性和穩(wěn)定性不同，東南亞國家在中美之間的對沖戰(zhàn)略將存在較大差異。從穩(wěn)定性維度看，2020年，越南、新加坡、菲律賓三國可能更多選擇在具體議題或事件上對沖，對沖行為可能更為頻繁;印尼、泰國、馬來西亞、文萊四國可能繼續(xù)領(lǐng)域?qū)_，在經(jīng)濟(jì)上更多依賴中國，在安全上繼續(xù)依靠美國，穩(wěn)定性較強(qiáng);緬甸、柬埔寨、老撾三國無論是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是安全領(lǐng)域，抑或是在具體議題或事件上，都將更為謹(jǐn)慎地選擇在中美之間對沖。從傾向性維度看，越南可能更傾向于向美國靠攏，新加坡、菲律賓、緬甸、柬埔寨、老撾可能更傾向于向中國靠近，印尼、泰國、馬來西亞、文萊四國則可能保持不變（見表1）。

在采取頻繁對沖戰(zhàn)略的東南亞國家中，越南較為典型。2020年，越南可能因與中國在敏感的南海主權(quán)爭端問題上發(fā)生摩擦而與中國的關(guān)系有所疏遠(yuǎn)，同時(shí)越南也企圖借助美國的軍事力量來對沖中國在南海的影響力而傾向于向美國靠近。預(yù)測組認(rèn)為，2020年中越關(guān)系將繼續(xù)受領(lǐng)海主權(quán)爭端的影響而有所波動，但雙方都會將爭端保持在一定的程度和范圍內(nèi)，尤其是中方將保持較大克制，中越關(guān)系可能下滑，但下滑幅度不大，越南的對沖戰(zhàn)略將向美國靠近。

越南可能因與中國在南海漁業(yè)沖突和油氣開發(fā)方面而與中國產(chǎn)生摩擦，影響雙邊關(guān)系。2019年11月25日，越南國防部發(fā)布《2019年越南國防白皮書》，宣稱“大國之間的戰(zhàn)略競爭變得越來越激烈，有時(shí)使東海（越南稱謂，即南中國海）成為一個(gè)爆發(fā)點(diǎn)，可能導(dǎo)致沖突”。2019年，越南就曾因執(zhí)意在萬安灘附近進(jìn)行新的油氣開發(fā)作業(yè)而與中國在萬安灘海域上進(jìn)行對峙，2020年越南很有可能繼續(xù)在南海漁業(yè)資源和油氣資源開發(fā)方面挑起事端。2020年是“南海行為準(zhǔn)則”案文磋商加速推進(jìn)的關(guān)鍵年份，地區(qū)規(guī)則構(gòu)建將進(jìn)入影響力和主導(dǎo)權(quán)爭奪的博弈時(shí)期。越南國防部公開表示，盡管南海問題取得了積極進(jìn)展，但可能導(dǎo)致不穩(wěn)定和緊張局勢的因素仍然存在，并以復(fù)雜的方式演變。2020年，也是越南擔(dān)任東盟輪值主席國的一年，在東盟會議上越南可能會利用其擔(dān)任輪值主席國的身份和契機(jī)掌握設(shè)定議題的權(quán)利并進(jìn)而主導(dǎo)南海議題，一方面游說東盟其他成員國的立場與越南靠攏，另一方面協(xié)調(diào)與中國有領(lǐng)海主權(quán)爭端或海洋權(quán)益摩擦的其他東盟國家，為“南海行為準(zhǔn)則”最終案文的形成謀取更多籌碼。同時(shí)，由于2020年中國在國內(nèi)要應(yīng)對大規(guī)模爆發(fā)的新冠肺炎疫情帶來的系列問題和經(jīng)濟(jì)下行的巨大壓力，以及處理臺海問題、香港問題等各種棘手難題，在國際上要應(yīng)對美國挑起的經(jīng)貿(mào)摩擦和爭端，無暇也無意在南海與越南發(fā)生正面沖突或激烈摩擦，因此中國將可能對越南的挑釁行為保持克制和忍耐。越南也表示，不希望因?yàn)槟虾Ｖ鳈?quán)爭端的分歧而影響中越兩國和平友好、合作發(fā)展的大局，因此中越關(guān)系可能會有所下降，但幅度不會太大。

越南或?qū)⒂幸馓嵘c美國的伙伴關(guān)系，并通過加強(qiáng)軍事合作，對沖中國在南海的實(shí)力和影響力;美國也會趁機(jī)拉攏越南聯(lián)合制華，將越南打造成遏制中國的重要抓手。美國繼續(xù)夯實(shí)“印太戰(zhàn)略”，邀請?jiān)侥霞尤朊廊沼“乃姆桨踩珜υ挘瑫r(shí)還加強(qiáng)軍事互動以阻止中國對南海管控能力的加強(qiáng)。2018年12月，美國駐越南大使丹尼爾·克萊登布萊克在胡志明市就越美關(guān)系和“印太戰(zhàn)略”發(fā)表演時(shí)表示，美國將在南海實(shí)施“三管齊下”的戰(zhàn)略：繼續(xù)在南海實(shí)施“自由航行”，確保美越等國在南?！昂戏ā庇蜌忾_采項(xiàng)目的安全;繼續(xù)為越南提供軟性軍援，以幫助越南提高海洋執(zhí)法、抵抗侵略和維護(hù)本國安全的能力;由美國出面牽頭各跨國公司，幫助越南進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源開發(fā)，使其免遭“某個(gè)大國”控制和壓迫。2020年2月，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特單方面宣布終止美菲《訪問部隊(duì)協(xié)議》，將可能使美國在亞太地區(qū)的軍事存在受損，美國也需要進(jìn)一步與越南加強(qiáng)軍事合作，以填補(bǔ)和強(qiáng)化其在亞太地區(qū)的軍事存在，抵消美菲軍事同盟削弱帶來的影響。2020年3月5日，美國海軍派遣“羅斯?！碧柡侥负汀鞍羁松健碧枌?dǎo)彈巡洋艦抵達(dá)越南峴港進(jìn)行港口訪問，這是越南戰(zhàn)爭結(jié)束以來美國航母第二次訪問越南，可見雙方都有意進(jìn)一步加強(qiáng)防務(wù)合作，提升雙邊關(guān)系。中越關(guān)系分值變化如圖2所示。

在采取穩(wěn)定對沖戰(zhàn)略的東南亞國家中，東盟的“領(lǐng)頭羊”印尼具有代表性。預(yù)測組認(rèn)為，2020年，中國可能與印尼會因在南海部分海域存在海洋權(quán)益主張重疊而產(chǎn)生矛盾，但中國和印尼不存在領(lǐng)土主權(quán)爭議，短期內(nèi)不會因此影響兩國關(guān)系發(fā)展的大局，中國與印尼關(guān)系總體上將可能保持平穩(wěn)。印尼將在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域繼續(xù)加大對中國的依賴，在安全領(lǐng)域則會繼續(xù)保持對美國的追隨，印尼的對沖戰(zhàn)略將維持不變。

印尼佐科政府將在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加大與中國的合作力度。印尼總統(tǒng)佐科在其第一任期內(nèi)提出“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略構(gòu)想，注重構(gòu)建印尼中等強(qiáng)國、海洋強(qiáng)國和區(qū)域大國身份，積極在全球與地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮獨(dú)特作用，堅(jiān)持大國平衡戰(zhàn)略，不在中美兩國之間選邊站，且與中美兩大國同時(shí)保持伙伴關(guān)系，體現(xiàn)出印尼外交政策的靈活自主性。2019年5月，佐科以55.5%的得票率贏得選舉，成功實(shí)現(xiàn)連任。佐科繼任總統(tǒng)后，印尼對外政策將保持其連續(xù)性與延續(xù)性，繼續(xù)實(shí)施靈活務(wù)實(shí)的外交政策，將會同時(shí)與中國和美國等多個(gè)大國強(qiáng)化戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，提升印尼在印太地區(qū)和伊斯蘭世界的地位以及國際社會的影響力。2019年10月，佐科在其宣誓就職的演講中提出“印尼要在建國100周年時(shí)成為世界前五大經(jīng)濟(jì)體的宏偉發(fā)展目標(biāo)”，他表示將在未來5年的任期中率領(lǐng)政府全力確保發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。佐科在其競選時(shí)也承諾，將繼續(xù)推動大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，大力開發(fā)人力資本，加快推進(jìn)"212業(yè)4.0”計(jì)劃，降低印尼經(jīng)濟(jì)對大宗商品出口的依賴?？梢?，2020年及今后一段時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍將是佐科政府工作的重中之重。由于特朗普政府十分關(guān)注與主要出口國的貿(mào)易不平衡問題，聚焦被其視為與印尼不平等的貿(mào)易關(guān)系，印尼對此會保持高度警惕，印尼將可能分散對美國的經(jīng)濟(jì)依賴風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)而大力加強(qiáng)與中國“21世紀(jì)海上絲綢之路”和印尼建設(shè)“世界海洋軸心”的對接，在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、工業(yè)發(fā)展、深海港口建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域與中國加強(qiáng)合作，繼續(xù)推進(jìn)諸如雅萬鐵路等雙方合作的旗艦項(xiàng)目的順利建設(shè)。

中國與印尼關(guān)系短期內(nèi)不會因納土納群島附近海域捕魚沖突受到大的影響。長期以來印尼在南海問題上一直試圖扮演和擔(dān)當(dāng)調(diào)停者角色，在中國與其他東盟國家的南海主權(quán)爭端上持中立立場，避免南海局勢升級和失控。2020年1月，中國與印尼在納土納群島附近海域因捕魚問題發(fā)生軍事對峙，印尼空軍宣布在納土納群島海域部署4架F-16戰(zhàn)機(jī)，并進(jìn)行日常巡視。中國外交部發(fā)言人耿爽表示，中國和印尼一直在通過外交渠道就此進(jìn)行溝通，中國和印尼作為全面戰(zhàn)略伙伴，友好合作是大局、是主流，分歧是局部、是支流。2020年是中國與印尼建交70周年的重要年份，雙方均有意管控分歧，創(chuàng)造適宜的氛圍和良好的條件，雙方一致同意進(jìn)一步密切在各領(lǐng)域的交往與合作，推動雙邊關(guān)系邁上一個(gè)新臺階。

印尼將繼續(xù)與美國在反恐合作、打擊海盜等方面進(jìn)一步加強(qiáng)安全合作。雖然美國總統(tǒng)特朗普上臺給印尼與美國關(guān)系帶來了諸多困難和不確定，但美國政府仍然重視印尼的重要地位與戰(zhàn)略價(jià)值。2017年4月，美國副總統(tǒng)邁克·彭斯在訪問印尼時(shí)提出進(jìn)一步強(qiáng)化雙邊戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，意圖將印尼打造成美國“印太戰(zhàn)略”的支點(diǎn)。印尼與美國的軍事合作也并未因此而受影響，兩國仍然舉行例行的雙邊年度“對抗西部”（Cope West）空軍演習(xí)和“哥魯達(dá)盾牌”（Garuda Shield）陸軍演習(xí)等軍事演習(xí)項(xiàng)目。兩國還共同參與多個(gè)多國聯(lián)合軍演，包括亞太地區(qū)最大規(guī)模的軍演“金色眼鏡蛇”（CobraGold）演習(xí)以及“環(huán)太平洋”軍演（RIMPAC）等，雙方都有意繼續(xù)維持和加強(qiáng)防務(wù)合作。中印關(guān)系分值變化如圖3所示。

在采取謹(jǐn)慎對沖戰(zhàn)略的東南亞國家中，緬甸較為明顯。預(yù)測組認(rèn)為，2020年初中緬兩國同意致力于構(gòu)建中緬命運(yùn)共同體，兩國將會以建交70周年為契機(jī)，加強(qiáng)各領(lǐng)域的互動合作和各層級的友好交往，預(yù)計(jì)雙邊關(guān)系將可能大幅全面提升。緬甸無論是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是安全領(lǐng)域，抑或在具體議題或事件上，都將十分謹(jǐn)慎地在中美之問對沖。緬甸的對沖戰(zhàn)略將更多向中國傾斜。

在政治方面，2020年不排除緬甸“羅興亞人”問題在國際上進(jìn)一步發(fā)酵而使問題更加復(fù)雜，從而引發(fā)外交風(fēng)波。2019年11月，西非國家岡比亞就代表57個(gè)伊斯蘭合作組織（OIC）國家，向聯(lián)合國國際法院（ICJ）控告緬甸在“羅興亞人”問題上存在“種族屠殺”，英國“羅興亞人”組織也與曾任聯(lián)合國首任緬甸人權(quán)事務(wù)特使的金塔納向阿根廷法庭控告緬甸軍方高層和昂山素季，國際刑事法院（ICC）也因孟加拉國的控訴而準(zhǔn)備審理緬甸“羅興亞人”問題，這都使得緬甸在國際社會面臨巨大的政治壓力和輿論壓力。2019年12月，中國國務(wù)委員兼外長王毅訪問緬甸時(shí)表示，“在緬甸今后的國家發(fā)展進(jìn)程中，中方將和緬甸人民堅(jiān)定站在一起”，將“堅(jiān)定支持緬甸在國際舞臺維護(hù)正當(dāng)權(quán)益和國家尊嚴(yán)”，愿“推動中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系邁上新臺階，進(jìn)入新時(shí)代”。2020年，若緬甸“羅興亞人”問題持續(xù)發(fā)酵，緬甸將急切需要中國在聯(lián)合國安理會等國際平臺上為緬甸發(fā)聲，中國也愿意繼續(xù)給予緬甸政治支持而借此籠絡(luò)緬甸民心和換取緬甸在東盟等區(qū)域組織支持中國的南海立場，因此雙方都有意愿提升雙邊戰(zhàn)略關(guān)系，共同致力于構(gòu)建中緬命運(yùn)共同體。

在經(jīng)濟(jì)方面，2020年緬甸即將舉行大選，緬甸國務(wù)資政兼外交部長昂山素季主導(dǎo)的民盟政府為贏得大選、實(shí)現(xiàn)連任，將急于向國內(nèi)民眾凸顯其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展成效，與中國“一帶一路”倡議的對接將更加積極，從而降低緬甸民眾對其第一任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不力的不滿和質(zhì)疑。2018年12月，緬甸為積極推動和落實(shí)與中國的“一帶一路”合作項(xiàng)目，專門成立了“一帶一路”指導(dǎo)委員會，該委員會由昂山素季擔(dān)任委員會主席，第一副總統(tǒng)吳敏瑞擔(dān)任副主席，各部長擔(dān)任委員會成員，其規(guī)格和級別之高足見其對加強(qiáng)與中國經(jīng)濟(jì)合作的重視。中國為順利推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，也有意夯實(shí)與緬甸在“一帶一路”框架下的經(jīng)濟(jì)合作，推動各具體項(xiàng)目實(shí)質(zhì)落地。2020年新年伊始，習(xí)近平主席就首訪緬甸，雙方簽署《中華人民共和國和緬甸聯(lián)邦共和國聯(lián)合聲明》，正式宣布“中緬人字形經(jīng)濟(jì)走廊”從概念規(guī)劃轉(zhuǎn)入實(shí)質(zhì)建設(shè)階段。2020年，隨著皎漂深水港、中緬鐵路、中緬邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、仰光新城等項(xiàng)目陸續(xù)啟動，中緬經(jīng)濟(jì)合作將提質(zhì)增速，中緬經(jīng)濟(jì)關(guān)系將大幅提升。

綜上所述，特朗普上臺后中美戰(zhàn)略對抗進(jìn)一步加劇，雙方的博弈態(tài)勢也趨于固化，東南亞國家被置于美國的“印太戰(zhàn)略”框架之下。在中美競爭加劇的背景下，東南亞國家紛紛采取對沖戰(zhàn)略在兩個(gè)大國之間尋求平衡，但不同國家受對外經(jīng)濟(jì)依賴度、安全威脅敏感度、是否存在領(lǐng)土（海）主權(quán)爭端等因素的影響而采取不同的對沖戰(zhàn)略，對沖行為也呈現(xiàn)出較大差異。2020年，越南將可能傾向于向美國靠攏，而新加坡、菲律賓、緬甸、柬埔寨、老撾可能傾向于向中國靠近，印尼、泰國、馬來西亞、文萊四國則可能保持不變?？傮w來看，2020年中國與東南亞多數(shù)國家的關(guān)系將保持回暖的趨勢。