倪筱楠 閏旭

摘要：PPP項(xiàng)目最早出現(xiàn)在英國(guó)，具體是指在社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，私營(yíng)部門與政府部門同時(shí)參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)。近幾年，我國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)遭遇了前所未有的瓶頸危機(jī)。過(guò)去由國(guó)家主導(dǎo)的建設(shè)模式受到巨大的挑戰(zhàn)。本文就PPP模式進(jìn)行相關(guān)概念闡述，探究伴隨PPP模式不斷運(yùn)行出現(xiàn)的問(wèn)題，并給出相關(guān)建議與對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP模式;PPP項(xiàng)目社會(huì)公共服務(wù);項(xiàng)目監(jiān)管

一、PPP模式相關(guān)闡述

（一）PPP模式內(nèi)涵界定

PPP模式主要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作的方式得以運(yùn)行，即以雙方風(fēng)險(xiǎn)與利益共享和伙伴合作為原則，并將各自的目標(biāo)或者利益，在服務(wù)供給中以合同、契約等為約束而進(jìn)行合作的一類新型公共服務(wù)模式。社會(huì)公共服務(wù)主體首次準(zhǔn)許以謀求自身利益最大化的民營(yíng)機(jī)構(gòu)參與其中，更是社會(huì)公共服務(wù)供給主體的突破性創(chuàng)新。

（二）PPP項(xiàng)目運(yùn)行的優(yōu)勢(shì)分析

一方面，社會(huì)資本的高效率與專業(yè)性有助于公共服務(wù)供給效率的提高，降低公共服務(wù)的投入。社會(huì)資本關(guān)注的核心是自己的經(jīng)濟(jì)利益，為了達(dá)到利益最大化的目的，私營(yíng)企業(yè)需要持續(xù)地提升效率，這也是政府希望實(shí)現(xiàn)卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的。政府和社會(huì)資本達(dá)成合作是因?yàn)轫?xiàng)目目標(biāo)是一樣的，比如在公共服務(wù)上政府與私營(yíng)部門都希望用最少的資源圓滿完成公共服務(wù)工作。

另一方面，社會(huì)資本的融資形式也可以幫政府找到新的投資模式，讓財(cái)政支出效率最大化。PPP公共私營(yíng)合作制從它誕生后就一直被當(dāng)作一種融資模式參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)中。伴隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷提升，群眾在社會(huì)服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的要求越來(lái)越高，面對(duì)不斷增加的繁雜的公共事務(wù)，政府作為公共服務(wù)的主要提供方也沒(méi)有好的辦法應(yīng)對(duì)?，F(xiàn)階段國(guó)內(nèi)的地方政府大部分都背負(fù)著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府財(cái)政收入和支出不平衡，財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，在一段時(shí)間里很難承擔(dān)巨額公共支出。通常的公共服務(wù)任務(wù)因?yàn)樯a(chǎn)建設(shè)的時(shí)間長(zhǎng)、投入的資本較大，對(duì)政府而言需要投入巨大的資金支持，但因財(cái)政收入增長(zhǎng)渠道匱乏，所以只能減少其他方面的支出，勢(shì)必會(huì)影響政府的工作計(jì)劃?，F(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)內(nèi)有許多實(shí)力較強(qiáng)的私人資本，其希望參與到公共服務(wù)供給中，從而在這個(gè)領(lǐng)域分一杯羹，讓這些社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，能幫助建成穩(wěn)定、多樣的資金投入機(jī)制，使投融資模式得到新的發(fā)展，大大地降低了地方政府的財(cái)政壓力，同時(shí)讓地方政府在項(xiàng)目的實(shí)施和平衡地方財(cái)政預(yù)算方面能夠更加自如，使有限的財(cái)政資金得到最大限度的利用。

（三）我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀

截至2020年初，我國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模整體上均呈現(xiàn)出先增后降的態(tài)勢(shì)。2014到2019年間，PPP項(xiàng)目的數(shù)量不斷增多，規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。2017年，我國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)量高達(dá)2 633個(gè)，投資規(guī)模達(dá)396萬(wàn)億元，達(dá)到最高峰。我國(guó)PPP項(xiàng)目規(guī)模從2018年開始降低，累計(jì)簽訂2 185個(gè)合同，總投資規(guī)模為273萬(wàn)億。從項(xiàng)目公司情況來(lái)看，2014至2019年共有5 032個(gè)項(xiàng)目成立了項(xiàng)目公司，復(fù)合增長(zhǎng)率為98.37%，但項(xiàng)目落地率每年都在降低，從2014年的97%下降到2019年的41%，可見(jiàn)雖然項(xiàng)目整體規(guī)模很大，但實(shí)際落地過(guò)程中會(huì)有諸多風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致項(xiàng)目最終無(wú)法落地。從2019年P(guān)PP模式中標(biāo)企業(yè)資本類型來(lái)看，國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的數(shù)量占比較大，民營(yíng)企業(yè)雖然參與，按規(guī)模統(tǒng)計(jì)，占項(xiàng)目規(guī)模總數(shù)的比例為58.35%，參與的項(xiàng)目數(shù)量接近一半，但從資金投入上遠(yuǎn)不及國(guó)有企業(yè)，這估計(jì)也是近年來(lái)國(guó)家一直鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)積極參與PPP項(xiàng)目的重要原因。

二、PPP項(xiàng)目運(yùn)行存在的瓶頸與成因

（一）缺乏頂層設(shè)計(jì)與項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)管

中國(guó)現(xiàn)行制度下并沒(méi)有針對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，更未健全相關(guān)法律法規(guī)體系，雖然有諸多相似的“通告…‘指南”“報(bào)告”等建議性文件，但治理效果差強(qiáng)人意，以整體角度來(lái)看立法層次較低。同時(shí)，PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系存有漏洞，服務(wù)內(nèi)容也不統(tǒng)一，當(dāng)前的PPP項(xiàng)目大都由各部委依照自身需求進(jìn)行制定再實(shí)施，但因各部委員人員數(shù)量太過(guò)于復(fù)雜，因其設(shè)計(jì)人員太分散，為其互相之間進(jìn)行高效便捷的協(xié)調(diào)、溝通和配合工作提升了難度。

（二）PPP項(xiàng)目落到實(shí)地難，導(dǎo)致運(yùn)行受阻

目前，中國(guó)各級(jí)政府推行的PPP項(xiàng)目，主要分為非經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，但是非經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目占很高比例，進(jìn)而影響民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性。因此，政府需要解決兩類項(xiàng)目如何優(yōu)化投資回報(bào)問(wèn)題和構(gòu)建合理的項(xiàng)目分配機(jī)制，以及明確雙方關(guān)系屬于行政關(guān)系還是民事關(guān)系。地方政府將PPP項(xiàng)目當(dāng)作一種新型融資渠道，雙方都難以做到利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，違背PPP模式的初始目標(biāo)，影響項(xiàng)目的簽約及日常運(yùn)營(yíng)，這也增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）地方政府誠(chéng)信影響項(xiàng)目運(yùn)行

在各級(jí)地方政府面臨財(cái)政收入低增長(zhǎng)和可支配資金萎縮的困境下，地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目缺乏合理認(rèn)知，只是當(dāng)作替換原有融資平臺(tái)、能夠緩和政府資金匱乏的一種新型融資渠道，使PPP模式的理念并沒(méi)有得到真正且完整的運(yùn)行，如領(lǐng)導(dǎo)之間的升遷、規(guī)劃之間的變更和財(cái)政等問(wèn)題而造成合同違約，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目難以運(yùn)行，這其實(shí)是一種飲鴆止渴的行為。

（四）PPP項(xiàng)目收益低，社會(huì)資本投入不高

PPP項(xiàng)目存在盈利較少甚至出現(xiàn)虧本賺吆喝的情況，其與投入相比，收入就顯得較少，進(jìn)而就會(huì)影響社會(huì)資本的積極性，因?yàn)镻PP項(xiàng)目的回報(bào)收益的不確定性，并且大多數(shù)項(xiàng)目收費(fèi)價(jià)格都取決于政府調(diào)控，社會(huì)企業(yè)參與度低，并且PPP項(xiàng)目沒(méi)有可預(yù)測(cè)性，進(jìn)而影響企業(yè)投資PPP項(xiàng)目。

（五）缺乏有效的項(xiàng)目監(jiān)管環(huán)節(jié)

現(xiàn)行各級(jí)地方政府監(jiān)管意識(shí)弱、防止風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)滯后、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善及缺乏科學(xué)合理的融資管理等，這就會(huì)使不良企業(yè)心存僥幸，惡意利用監(jiān)管制度漏洞，并通過(guò)對(duì)其原有PPP存量項(xiàng)目進(jìn)行惡意包裝與偽造財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，就可以騙取項(xiàng)目合同和政府財(cái)政支持，當(dāng)事情敗漏便逃之天天，最終導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的營(yíng)運(yùn)失敗。

三、推動(dòng)PPP項(xiàng)目有效運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）制定完善頂層設(shè)計(jì)與完善項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制

首先，政府部門應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行立法，國(guó)家應(yīng)盡早擬定相關(guān)的法律法規(guī)提案，制定完善頂層設(shè)計(jì)，為PPP項(xiàng)目成功運(yùn)營(yíng)保駕護(hù)航。其次，PPP項(xiàng)目相關(guān)監(jiān)管機(jī)制必須進(jìn)行建立與完善，保障整個(gè)項(xiàng)目可以順利運(yùn)營(yíng)，對(duì)當(dāng)前施行的部分指導(dǎo)建議與操作指南進(jìn)行分析，這些大部分屬于行政性范疇的規(guī)章制度，所以當(dāng)下首要任務(wù)是重點(diǎn)推進(jìn)PPP項(xiàng)目的立法制定。

（二）理性選擇打包項(xiàng)目

PPP項(xiàng)目采取打包項(xiàng)目模式操作或者是項(xiàng)目單獨(dú)分別操作應(yīng)該是科學(xué)的、高效的，并且應(yīng)該考慮如何提高公共服務(wù)供給效率與整個(gè)項(xiàng)目各部分之間的互動(dòng)關(guān)聯(lián)性。公共服務(wù)供給效率分析指采用項(xiàng)目打包模式提高管理效率，降低投資、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)成本，提供更好的社會(huì)公共服務(wù)的一種可行性分析研究。關(guān)聯(lián)性分析具體是指子項(xiàng)目之間是否存在連接，主體運(yùn)營(yíng)是否具有較強(qiáng)的可實(shí)現(xiàn)性。

（三）借助厘清項(xiàng)目邊界完善績(jī)效考核

盡管PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)復(fù)雜，需求操作難，但是前期工作處理好，有利于厘清項(xiàng)目邊界。對(duì)于咨詢公司來(lái)說(shuō)，首先，充分做足調(diào)研前期準(zhǔn)備工作，掌握項(xiàng)目基本信息，保障項(xiàng)目方案的編寫信息準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)真實(shí);其次，單一項(xiàng)目情況要落到實(shí)處，在核心邊界設(shè)計(jì)中要完全考慮到PPP項(xiàng)目的特征與內(nèi)涵，例如整體建設(shè)期較短的項(xiàng)目，也要考慮分別進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，分別考核、移交的問(wèn)題;最后，項(xiàng)目負(fù)責(zé)方要與實(shí)施機(jī)構(gòu)充分溝通，對(duì)于用地規(guī)模、資產(chǎn)權(quán)屬、績(jī)效考核、交接等核心邊界條件設(shè)計(jì)的可行性達(dá)成一致。

（四）利用長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)形成協(xié)作配合新格局

若要達(dá)成社會(huì)資本與政府部門協(xié)作合作的零障礙，首先要保障合同得以完全履行，并構(gòu)造長(zhǎng)效完整的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。總的來(lái)說(shuō)，要?jiǎng)?chuàng)立合理務(wù)實(shí)的員工收入分配方案，增加其對(duì)企業(yè)的認(rèn)同感，提高工作效率。同時(shí)，要完善監(jiān)督管理機(jī)制全方位覆蓋PPP項(xiàng)目中規(guī)劃、招標(biāo)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)項(xiàng)目整體監(jiān)管，更要建立公平、合理的利益分配機(jī)制，政府機(jī)關(guān)同私人企業(yè)就PPP項(xiàng)目利益分配要達(dá)成各方均認(rèn)可的分配方案，并簽訂切實(shí)可行的合作協(xié)議，規(guī)范各參與方的運(yùn)營(yíng)行為。

（五）完善運(yùn)營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)

國(guó)內(nèi)有關(guān)部門要完善相關(guān)的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)、技術(shù)支撐服務(wù)機(jī)構(gòu)等，全面提升PPP項(xiàng)目的組織管理能力，解決當(dāng)前PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)缺乏經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題。第一，要提供項(xiàng)目支撐服務(wù)，降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中可削減的成本，提高項(xiàng)目利潤(rùn);第二，提供全方位的項(xiàng)目信息查詢服務(wù)，降低項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行中的違例違規(guī)幾率;第三，提供技術(shù)服務(wù)，要消除因技術(shù)故障造成的項(xiàng)目進(jìn)展減緩的概率，進(jìn)一步提高項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量與效率。