顏龍

社會(huì)共治現(xiàn)象是由傳統(tǒng)高權(quán)行政演變而來的一種新的社會(huì)治理模式。我國(guó)自改革開放以來，經(jīng)過多年的發(fā)展，傳統(tǒng)的全能型政府管理模式也逐漸演變成社會(huì)共同治理模式。文章以社會(huì)突發(fā)事件為現(xiàn)實(shí)視角，從社會(huì)共治理論基礎(chǔ)入手，分析中國(guó)社會(huì)共治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與困境，初步探討了從政府，社會(huì)組織，公民三個(gè)層面著手改進(jìn)我國(guó)社會(huì)共治問題。

一、社會(huì)共治現(xiàn)象簡(jiǎn)論

19世紀(jì)的行政行為，其合法性的依據(jù)主要是一種高權(quán)行政下的社會(huì)治理模式。行政主體之行為合法性主要在于行政主體嚴(yán)格執(zhí)行了立法者的意志。受資本主義民主思想的影響，通常認(rèn)為立法者的意志就是民主合法性的基礎(chǔ)，由此行政主體的行政行為，便取得了合法性。行政主體的單方意志性和公定力效果也就視為是一種高權(quán)行政。高權(quán)行政的國(guó)家治理模式，是基于行政主體的民意基礎(chǔ)以及行政機(jī)關(guān)工作人員的專業(yè)與高效。高權(quán)行政模式的產(chǎn)生，源于社會(huì)分工的細(xì)化，在一定的歷史時(shí)期發(fā)揮了其專業(yè)高效應(yīng)有的作用。然而，20世紀(jì)80年代以來，高權(quán)行政的單向管理也漸漸的暴露出其固有缺陷，諸如：行政本質(zhì)屬性是管理還是服務(wù)，行政的理念，行政權(quán)的邊界與控權(quán)，行政手段簡(jiǎn)單，行政成本，行政信任程度等。行政學(xué)者開始思考與探索社會(huì)治理的更符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要的治理方式。高權(quán)行政逐步演變成有限的合作行政，有西方學(xué)者稱之為合作規(guī)制模式的社會(huì)治理。[1] 筆者認(rèn)為可以稱為合作行政模式。也有西方學(xué)者認(rèn)為，一個(gè)政府監(jiān)管行為，如果沒有公民的有效參與，則不能在行政決策和管理中，充分體現(xiàn)出利害關(guān)系人的相關(guān)訴求與主張，這同樣也會(huì)引發(fā)所謂的合法性危機(jī)。[2]在行政實(shí)踐上，也有不少實(shí)踐性的合作行政模式探索。西方國(guó)家早期嘗試對(duì)高權(quán)行政的改良主要在民眾十分關(guān)心且民眾自已也掌握有相當(dāng)關(guān)聯(lián)知識(shí)技能的領(lǐng)域，如食品安全領(lǐng)域，就有民眾舉報(bào)、曝光等民眾互相監(jiān)督與行政主體監(jiān)督合作治理的運(yùn)用。20世紀(jì)中期以后，高權(quán)行政逐步改良為私人有限參與的合作行政，這一趨勢(shì)也隨著民主化的浪潮的深入而逐步擴(kuò)大。

二、中國(guó)社會(huì)共治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與困境：以突發(fā)事件為視角

中國(guó)是人民主權(quán)國(guó)家，政府是真正的人民政府。在黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持群眾路線實(shí)質(zhì)上也內(nèi)含人民參與社會(huì)治理。黨和政府在社會(huì)治理方面也一貫強(qiáng)調(diào)政府與人民的合作。經(jīng)過40年的改革開放與發(fā)展，我國(guó)政府已經(jīng)逐步由傳統(tǒng)的劃漿型政府逐步地演變成掌舵型政府。政府角色的轉(zhuǎn)變，民眾參與度的提高，共同構(gòu)成了社會(huì)共治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。表現(xiàn)在突發(fā)事件期間。我國(guó)對(duì)于公共突發(fā)衛(wèi)生事件的防范與處置方式上，政所有了更積極地回應(yīng)性與責(zé)任性，社會(huì)主體有更多的積極性和主動(dòng)性。加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控、統(tǒng)籌調(diào)度，強(qiáng)化對(duì)各地常態(tài)化防控工作的指導(dǎo)和支持。醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員，在公共場(chǎng)所工作的營(yíng)業(yè)員、保安員、保潔員、司乘人員、客運(yùn)場(chǎng)站服務(wù)人員、警察等人員以及就醫(yī)人員等要佩戴口罩?？茖W(xué)劃定防控區(qū)域范圍至最小單元（如樓棟、病區(qū)、居民小區(qū)、村組等），采取限制人員聚集性活動(dòng)、封鎖等措施，切斷傳播途徑，盡最大可能降低感染風(fēng)險(xiǎn)。重點(diǎn)場(chǎng)所、重點(diǎn)機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)人群防控。做好全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“健康信息碼”入境人員版的推廣應(yīng)用，加強(qiáng)入境人員閉環(huán)管理。國(guó)務(wù)院要求各級(jí)政府建立聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制或防控指揮部，及時(shí)調(diào)整防控策略。強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、勇于擔(dān)當(dāng)作為，建立健全防控工作機(jī)制和網(wǎng)格化工作體系，主動(dòng)開展病例監(jiān)測(cè)追蹤、科普宣教、健康提示、信息報(bào)告、愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)等綜合防控工作，有效控制擴(kuò)散和傳播。充分發(fā)揮社區(qū)動(dòng)員能力，實(shí)施網(wǎng)格化、地毯式管理，群防群控，穩(wěn)防穩(wěn)控，有效落實(shí)綜合性防控措施，做到“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早診斷、早治療”。

盡管突發(fā)事件期間，我國(guó)依社會(huì)共治核心理念，充分調(diào)動(dòng)了政府與社會(huì)組織、公民協(xié)同應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的積極性，一定程度上實(shí)現(xiàn)公共安全，甚至比世界上其他國(guó)家更體現(xiàn)出我們的制度優(yōu)勢(shì)。但是在社會(huì)共治上，我們?nèi)匀槐┞冻鲆恍├Ь?。第一，政府層面。一部分政府部門的極少數(shù)行政主體在觀念意識(shí)上存在形式主義和部分的官僚主義。忽視政府部門的聯(lián)動(dòng)配合與協(xié)作。特別是在應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件方面。一些職能部門對(duì)于突發(fā)事件的接入反應(yīng)能力很差。甚至有的部門僅僅滿足于自己的一畝三分地，完全沒有落實(shí)好國(guó)務(wù)院關(guān)于聯(lián)防聯(lián)治的相關(guān)政府職能部門責(zé)任的規(guī)定。第二，社會(huì)組織。我國(guó)在營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局的重任中，社會(huì)組織的參與必不可少，進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)組織發(fā)展迎來了新機(jī)遇，也對(duì)社會(huì)組織如何參與社會(huì)治理提出了新使命和新要求。按照中國(guó)社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)的最新數(shù)據(jù)，截止到2020年2月10日，全國(guó)社會(huì)組織共866，169個(gè)。[3]作為社會(huì)組織而言，無論從國(guó)家動(dòng)員，還是組織使命都會(huì)推動(dòng)社會(huì)組織參與到社會(huì)突發(fā)事件的防控中來。但需指出，社會(huì)組織本身的不足也明顯。社會(huì)組織參與社會(huì)治理仍處在初級(jí)階段，社會(huì)組織的能力不足，參與社會(huì)治理的能力較弱，參與社會(huì)治理的創(chuàng)新動(dòng)力不足。社會(huì)組織發(fā)展嚴(yán)重不足，社會(huì)組織的政府依賴性較強(qiáng)，自身沒有穩(wěn)定的資金來源，也缺乏高素質(zhì)的社會(huì)工作專業(yè)人才，沒有形成規(guī)范的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。[4]第三，公民參與。突發(fā)事件期間，各社區(qū)（村）紛紛組織志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)，精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)、嚴(yán)防死守。抗“疫”志愿者對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有小區(qū)、超市、賓館等進(jìn)行摸排。拉起居民微信群，打造線上共享商店，居民只需列出購(gòu)物清單發(fā)在群里，第二天志愿者便會(huì)送貨上門。[5]但公民參與公共管理呈現(xiàn)出無序性和無組織性的情況， 造成公民參與社會(huì)治理效率的相應(yīng)降低。突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，各地居民有的自發(fā)組織堵門截路，造成城市小區(qū)之間甚至樓棟之間通行不便，更有村民挖坑堵路引發(fā)嚴(yán)重沖突案件發(fā)生。

三、我國(guó)社會(huì)共治的出路

實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的良性發(fā)展，需要從政府，社會(huì)組織，公民個(gè)人三個(gè)層面著手改進(jìn)。首先，政府要轉(zhuǎn)變職能。各職能部門不能只守著自己的一畝三分地。要各自掃好門前雪，還要管好他人瓦上霜。對(duì)于某一領(lǐng)域的社會(huì)共治，政府要適應(yīng)網(wǎng)格化管理機(jī)制要求，在做好本職崗位的同時(shí)，要注意協(xié)同配合相關(guān)領(lǐng)域部門的工作。除了很好的完成自己的規(guī)定動(dòng)作之外，還要善于打組合拳。要充分挖掘政府相關(guān)機(jī)關(guān)的協(xié)作潛能，整體提升在社會(huì)治理中的“正規(guī)軍”的主體作用。其次，擴(kuò)大社會(huì)組織的培育途徑。社會(huì)組織的存在，一定程度上至少能夠解決社會(huì)治理中的某一方面的問題。實(shí)踐中要減少社會(huì)組織對(duì)于政府的依賴性。社會(huì)組織的自身發(fā)展要做到自強(qiáng)自立，自我發(fā)展。社會(huì)組織要充分參與到社會(huì)相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的服務(wù)與管理。探索社會(huì)組織與政府服務(wù)與管理領(lǐng)域的互享與交叉。社會(huì)組織與政府治理的方式方法的交融與相互借鑒。社會(huì)組織之間的橫向聯(lián)合與聯(lián)動(dòng)機(jī)制探索。充分利用社會(huì)組織的主觀能動(dòng)性與專業(yè)技能特點(diǎn)，服務(wù)于社會(huì)共治。提升社會(huì)組織化解矛盾的能力，鼓勵(lì)利用社會(huì)組織條約、協(xié)會(huì)規(guī)則，利用村規(guī)民約，交易習(xí)慣，行業(yè)章程等規(guī)則。規(guī)范社團(tuán)組織健康發(fā)展，加強(qiáng)行業(yè)引導(dǎo)，監(jiān)督服務(wù)與管理。第三，尋求多種方式調(diào)動(dòng)公民參與社會(huì)共治。實(shí)現(xiàn)公民參與社會(huì)共治目的，必須不斷克服公民參與的制度、組織、文化和個(gè)人素質(zhì)的障礙，對(duì)公民自主參與行為給予充分信任。激發(fā)和創(chuàng)造公民對(duì)基層治理的愿望，建立與社會(huì)治理相融合的工作機(jī)制。把公民參與作為新時(shí)代社會(huì)共治、走向現(xiàn)代化的必要方案對(duì)待。英格爾斯指出：“如果一個(gè)國(guó)家的人民缺乏一種能賦予這些制度以珍視生命力的廣泛現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運(yùn)用這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個(gè)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的，再完美的現(xiàn)代制度和管理方式，再先進(jìn)的技術(shù)工藝，也會(huì)在一群傳統(tǒng)的人手中變成廢紙一堆?！盵6]探索擴(kuò)大公民參與社會(huì)共治，我國(guó)才能真正培育出多元化治理主體，充分利用多方智慧實(shí)現(xiàn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的民主政治。（作者單位：湖南女子學(xué)院）