鄭萍 沈陽工程學院法學院

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，大量農(nóng)村人口落戶城市，農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。伴隨出現(xiàn)的是大量農(nóng)村宅基地閑置。農(nóng)村建設用地資源得不到有效配置，給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展帶來障礙。2018年中央提出宅基地“三權(quán)分置”的制度改革，在保障宅基地集體所有權(quán)和確認成員資格權(quán)的基礎(chǔ)上，擴大宅基地使用權(quán)的權(quán)能范圍。2019年新修正的《土地管理法》規(guī)定“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”，這是在立法層面肯定了宅基地退出。通過宅基地退出制度供給，實現(xiàn)閑置宅基地資源的有效配置。

一、宅基地退出的涵義

宅基地退出是基于宅基地使用權(quán)而提出的概念，其本意即原宅基地使用權(quán)人放棄宅基地使用權(quán)。這里包括兩種情形：一種是原宅基地使用權(quán)人將宅基地的使用權(quán)讓渡給他人，另一種是原宅基地使用權(quán)人放棄申請宅基地，或?qū)⑵浣贿€集體經(jīng)濟組織。有學者認為這兩種情形均構(gòu)成宅基地退出[1]，也有學者認為第一種情形可以稱為轉(zhuǎn)讓，宅基地退出僅指第二種情形。從試點情況來看，宅基地退出多是針對“一戶多宅”、超面積占有或入戶城鎮(zhèn)放棄集體經(jīng)濟組織成員身份的情形，因此，宅基地退出也指向第二種情形[2]。本文也針對第二種情形探討宅基地退出的機制創(chuàng)新。

二、宅基地退出的制度困境

（一）缺少頂層設計

當前，宅基地退出以試點運行的方式在全國各地開展，選中的試點地區(qū)情形各不相同，采用的退出模式呈現(xiàn)多元化。學界通過分析試點實踐中運行模式的利弊探討宅基地退出模式的制度設計，諸如宅基地退出渠道、宅基地退出補償、宅基地退出意愿，宅基地退出后處置、宅基地退出過程中農(nóng)民利益保障等多方面內(nèi)容，至今仍無定論。在“三權(quán)分置”背景下，宅基地退出制度設計依賴宅基地資格權(quán)的確認和宅基地使用權(quán)收益權(quán)能的實現(xiàn)，保障農(nóng)民居住權(quán)、耕地紅線和生態(tài)紅線的基礎(chǔ)上，確認宅基地使用權(quán)人，在法律允許框架內(nèi)推動宅基地使用權(quán)市場化，在改革宅基地制度體系整體考量的基礎(chǔ)上探討宅基地退出機制構(gòu)建。

（二）農(nóng)民利益保障制度不健全

第一，農(nóng)民利益表達機制欠缺。農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)，是直接的利益相關(guān)者。在宅基地退出后規(guī)劃、利用、收益分配等問題上沒有與農(nóng)民及時、全面的溝通，對宅基地使用權(quán)市場化后產(chǎn)生的收益農(nóng)民缺少利益表達渠道和表達機制。第二，宅基地的發(fā)展權(quán)利益分配忽視了農(nóng)民[3]。除居住保障以外，宅基地的土地發(fā)展權(quán)收益沒有考慮到農(nóng)民的利益，在宅基地退出補償范圍中應該加入宅基地發(fā)展權(quán)收益分配的考量。

三、健全宅基地退出的制度供給

（一）加強宅基地退出的頂層設計

宅基地退出機制作為宅基地制度體系的一個環(huán)節(jié)，既要在實踐中探索經(jīng)驗，又要及時提煉經(jīng)驗形成制度。在當前“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)造模式下，通過立法進一步明確宅基地使用權(quán)的權(quán)能邊界，使宅基地權(quán)利清晰化、法定化是當前的重要工作。特別是在宅基地使用權(quán)項下經(jīng)營權(quán)的立法表達尤為重要。激活宅基地財產(chǎn)屬性就在于賦予宅基地使用權(quán)以經(jīng)營性權(quán)能。宅基地退出機制需要建立在明確宅基地財產(chǎn)權(quán)屬性的基礎(chǔ)之上。

（二）加強對宅基地退出利益主體的權(quán)益保障

第一，健全宅基地權(quán)利人利益表達機制。在制度設計中要充分考慮宅基地退出機制中集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶的意愿，加強主體退出宅基地的動力機制建設。如福利政策安排機制、多占宅基地有償使用機制、宅基地復墾機制等[4]，村莊規(guī)劃編制要充分考慮宅基地退出后的利用規(guī)劃，聽取集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的利益訴求等。給予宅基地權(quán)利人以充分的尊重，提升宅基地使用權(quán)人退出的積極性，增強宅基地制度體系完善的內(nèi)心動力。

第二，保障宅基地利益主體合法權(quán)益。宅基地退出機制的核心問題之一是利益保障。一方面要堅持宅基地居住保障功能不放松，另一方面就是要將退出的宅基地未來的發(fā)展權(quán)利益予以充分考量和科學合理分配，著重提高宅基地退出的補償標準，適度擴大宅基地退出的補償范圍。特別是宅基地轉(zhuǎn)為建設用地后可能帶來的增值收益要加入到宅基地退出補償?shù)目剂恐校瑢⒃摬糠质找婀椒峙?，增大農(nóng)民分配比例，提升補償標準[5]，讓土地要素流轉(zhuǎn)帶來的收益惠及農(nóng)民。