王燕梅 北京市社會科學(xué)院

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會[2012]21號）自2014年實(shí)施以來已經(jīng)6年，由于該制度試行以來，財(cái)政部又連續(xù)頒布了《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會[2015]24號）和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會[2017]1號），對各地內(nèi)控推進(jìn)情況進(jìn)行督促，北京市各級行政事業(yè)單位紛紛建立了內(nèi)控制度，對于個(gè)別沒有建立該制度的行政事業(yè)單位由于開展了不同形式的審計(jì)、績效考評，也促使其制定了內(nèi)控制度。相對于街道管理，由于內(nèi)控制度涉及內(nèi)容多、制度多、部門廣，所以實(shí)施了多年，更多地還是在停留在樹立意識層面上，離真正規(guī)范使用內(nèi)控，按照內(nèi)控進(jìn)行管理還有一定的距離。2019年11月北京市頒布了《北京市街道辦事處條例》之后，開啟了大部制改革，明確了街道辦事處工作以圍繞轄區(qū)管理、服務(wù)基層為主，并提出了機(jī)構(gòu)設(shè)置的要求。原有的部門結(jié)構(gòu)被打破，各部門的職能定位進(jìn)行了重新劃分，權(quán)利和義務(wù)也相應(yīng)得以擴(kuò)大，在這一背景下內(nèi)控不僅僅重要而是非常必要了。在原有基礎(chǔ)不扎實(shí)，現(xiàn)在又要重新確定內(nèi)控，必然會有重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

一、大部制改革前遺留的問題還沒有解決

（一）本身的制度建設(shè)還不夠完善

從北京市的一些街道來看，管理水平參差不齊，一些基礎(chǔ)制度的建設(shè)都還不能說是完善。主要體現(xiàn)為，一是制度不夠健全，按照內(nèi)控要求至少有六個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)活動必須建立相應(yīng)的制度，包括預(yù)算管理制度、收支管理制度、政府采購管理制度、資產(chǎn)管理制度、建設(shè)項(xiàng)目管理制度和合同管理制度，但是很多街道還使用“財(cái)務(wù)管理辦法”中涵蓋各業(yè)務(wù)管理制度的辦法，沒有單獨(dú)制定管理辦法，無法指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動；有的街道管理辦法是直接抄用財(cái)政局制定的預(yù)算管理辦法、采購管理辦法，與實(shí)際需要不吻合。二是在制度執(zhí)行方面較差，主要原因是對制度理解不到位。在一些管理比較薄弱的街道體現(xiàn)為專項(xiàng)資金管理意識不強(qiáng)，資金無法?？顚Ｓ?，預(yù)算調(diào)整及互相拆借使用的情況還存在；另外就是政府采購政策執(zhí)行不到位，從采購流程的時(shí)間邏輯關(guān)系看走過場情況比較嚴(yán)重，利益輸送的痕跡通過采購流程可以體現(xiàn)出來。

（二）綜合管理水平不高

由于歷史原因，街道的人員構(gòu)成比較復(fù)雜，尤其是成立時(shí)間較長的街道，各個(gè)歷史階段進(jìn)入該體系的人都有，體現(xiàn)為知識水平和管理能力的參差不齊，工作執(zhí)行中更多地依靠經(jīng)驗(yàn)。隨著城市管理重心下移，以及大部制改革后要求基層服務(wù)水平提升，對街道綜合管理提出了更高的要求，工作內(nèi)容復(fù)雜、工作面廣是普遍特點(diǎn)，要求工作流程和工作手段都要符合內(nèi)控要求。但是從實(shí)際情況看，有部分工作人員由于自身素質(zhì)和水平的限制對于現(xiàn)有的管理體制和要求不能馬上適應(yīng)。其結(jié)果就是導(dǎo)致內(nèi)控流程和制度僅僅停留在制定層面，無法落實(shí)到執(zhí)行層面。

（三）資金量大，內(nèi)控落實(shí)有難度

由于城市管理工作重心下沉，很多城市管理都交由街道開展，從老到小，從社區(qū)安全到城市建設(shè)，從衛(wèi)生到文化，從綜合整治到消防安全，不一而足形形色色的工作全部由街道辦事處負(fù)責(zé)。伴隨著事務(wù)性工作的增加，街道的預(yù)算資金量也越來越多，項(xiàng)目資金超過億元以上的街道部門預(yù)算比比皆是，項(xiàng)目數(shù)超過百個(gè)的也不是少數(shù)。街道作為政府派出機(jī)構(gòu)使用的財(cái)政資金，財(cái)政資金的使用有嚴(yán)格的要求，無論從預(yù)算編制還是預(yù)算執(zhí)行，都必須依靠科學(xué)的管理體系，依靠內(nèi)控制度保障規(guī)范執(zhí)行和效果驗(yàn)收。但是由于項(xiàng)目多而雜，不同的項(xiàng)目有不同的管理要求，執(zhí)行中會存在政策掌握不到位，事務(wù)性工作多而顧此失彼，而內(nèi)控?zé)o法涵蓋所有工作內(nèi)容的情況也普遍存在。

（四）缺少內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我修正

規(guī)模大些的街道人員編制超過百人，小的街道也會有幾十人，如果加上社工、勞務(wù)派遣和保安，人員的規(guī)模已經(jīng)非常龐大。但是財(cái)務(wù)和審計(jì)卻沒有相應(yīng)的匹配，從現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看，大部分街道財(cái)務(wù)部門沒有獨(dú)立，而是設(shè)在綜合辦公室下，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人通常是辦公室副主任。在財(cái)務(wù)都沒有獨(dú)立的街道辦事處，內(nèi)審工作更是沒有安排的可能性。按照內(nèi)控規(guī)范要求“內(nèi)部審計(jì)部門或崗位應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況”，該工作因?yàn)槿鄙賰?nèi)部審計(jì)工作而無法開展。

二、大部制改革帶來的沖擊需要時(shí)間消化

北京市街道的大部制改革為街道帶來了重新梳理部門職能，工作內(nèi)容與職能匹配一致，更好地服務(wù)群眾的機(jī)遇，同時(shí)也給剛剛執(zhí)行了五年的內(nèi)控管理帶來了新的挑戰(zhàn)。

大部制改革帶來的不僅僅是部門職能調(diào)整，而且還有思維方式、工作方式的改變。

按照北京市街道辦事處條例對機(jī)構(gòu)設(shè)置要求，按規(guī)定應(yīng)設(shè)立“民生保障、城市管理、平安建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、綜合行政執(zhí)法等工作機(jī)構(gòu)”，同時(shí)“做好政務(wù)服務(wù)、市民活動、訴求處置等工作”。明確了街道辦事處的重點(diǎn)及中心工作內(nèi)容，是為基層服務(wù)，為所轄區(qū)域市民服務(wù)。同時(shí)條例還規(guī)定了“除法律、法規(guī)明確規(guī)定外，市、區(qū)人民政府工作部門不得要求街道辦事處、居民委員會對口設(shè)立機(jī)構(gòu)或者加掛牌子”，也就是將原來街道辦事處按照區(qū)級各委辦局處設(shè)置對口科室及中心的做法予以了否定，并且對于將來該種做法進(jìn)行了法律上的禁止?？梢姮F(xiàn)有的管理不僅僅是機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整，而是工作重心的調(diào)整，條例改變了街道原來機(jī)構(gòu)設(shè)置以對口向上服務(wù)作為重心的做法，而是直接針對街道需要開展的服務(wù)職能進(jìn)行職能劃分，方便了居民，也使得“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”工作也得以保障，服務(wù)街鄉(xiāng)的職能得以保障和提升。但是由于街道作為政府工作的最基層組織，需要街道協(xié)調(diào)的工作內(nèi)容多而雜，街道工作就是為了完成上級排下來的任務(wù)已經(jīng)成為了一種共識和慣性，各區(qū)委辦局處并不會因?yàn)榻值拦ぷ鳁l例的頒布減少工作內(nèi)容，還是會有很多的工作需要街道辦事處配合，也有很多數(shù)據(jù)需要基層提供，這種慣性在較長的時(shí)期內(nèi)還存在，負(fù)擔(dān)沒有減輕。但是由于職能轉(zhuǎn)變，對口方式發(fā)生了較大的變化，改革帶來的沖擊是需要一定的時(shí)間進(jìn)行磨合及適應(yīng)。

大部制改革雖然在北京是逐步推行的，內(nèi)控管理實(shí)施多年來，必要性和重要性也逐漸被各層面管理人員所認(rèn)可，但是由于內(nèi)控對于街道大部人來件還沒有達(dá)到全面深入人心程度，很多人對內(nèi)控的認(rèn)識還停留在“管理留痕”、做事需要多簽幾個(gè)字方面，至于內(nèi)控制度是通過規(guī)范流程來規(guī)范管理，是通過明確責(zé)任保護(hù)當(dāng)事人這一理念還沒有深入人心，內(nèi)控制度及內(nèi)控流程對人和事的約束還不夠深入。大部制改革后由于職能合并，街道各管理部門的職權(quán)加大，原來小部門小事務(wù)變成了大部門大資金，不僅僅考驗(yàn)人的職業(yè)操守和勝任能力，更是考驗(yàn)街道對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和制度的規(guī)范性及適應(yīng)性。

三、幾點(diǎn)建議

（一）提高內(nèi)控管理意識，及時(shí)修訂內(nèi)控制度

依據(jù)新的職能機(jī)構(gòu)設(shè)置，對于內(nèi)控關(guān)鍵點(diǎn)重新梳理。雖然機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，但是街道的經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動內(nèi)容沒有發(fā)生根本改變。但是由于職能的重新劃分，管理的架構(gòu)和崗位職責(zé)發(fā)生了變化，權(quán)力流和信息流發(fā)生了變化。原來的街道辦事處副主任會擔(dān)任新的分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，原來的分管變?yōu)榱酥惫埽瓉硐鄬Κ?dú)立的主任辦公會變?yōu)榱藖碜愿鞣降睦鏍幦∪?。議事決策制度、“三重一大”的標(biāo)準(zhǔn)和要求、部門責(zé)任配置及授權(quán)大小均發(fā)生了改變。內(nèi)控就要重新進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，明確議事決策要求，明確三重一大通報(bào)制度，確定關(guān)鍵崗位和重點(diǎn)領(lǐng)域。

（二）關(guān)注資金執(zhí)行重點(diǎn)環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)

1.關(guān)注采購環(huán)節(jié)，做到“應(yīng)采盡采”

內(nèi)控關(guān)注的重點(diǎn)是公共資源的掌握程度、資金分配權(quán)力的大小、公共工程的建設(shè)、資產(chǎn)的監(jiān)管權(quán)力以及政府采購。在這些要素中，采購是個(gè)工作線，可以把上述工作連起來。由于職能調(diào)整，街道各工作部門均需履行服務(wù)基層的職能，服務(wù)內(nèi)容增加和資金分配增加是一致的，各個(gè)職能部門均不同程度地掌握著上述要素，從內(nèi)控看均存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。對該要素的內(nèi)控的關(guān)鍵措施是政府采購政策的執(zhí)行和執(zhí)行的程度。但是由于政府采購政策既涉及資金大小和采購形式，同時(shí)又有品目劃分，近年又在政府采購基礎(chǔ)上推出了政府購買服務(wù)的采購方式，掌握好要求及尺度是有些難度的。對于采購有兩點(diǎn)需要關(guān)注，一是“應(yīng)采盡采”，另外要注意的是在實(shí)際工作中由于部分工作不符合集采目錄和分散采購的資金量，采購時(shí)有了較大的執(zhí)行空間。所以采購問題是內(nèi)控的重點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

2.以效果為導(dǎo)向，關(guān)注項(xiàng)目管理流程

對街道來講內(nèi)控的重點(diǎn)和難點(diǎn)還是資金使用問題，在大部制改革后大量的資金分散在不同的業(yè)務(wù)管理部門形成了資金使用的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)控的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)該從關(guān)注資金流角度關(guān)注管理流程。大部分資金是以項(xiàng)目資金的形式落實(shí)到業(yè)務(wù)部門去執(zhí)行，對于該類項(xiàng)目可以以效果為導(dǎo)向，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。因?yàn)橐粋€(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)是否可以實(shí)現(xiàn)，首先涉及到了預(yù)算的科學(xué)性（預(yù)算管理），執(zhí)行的規(guī)范性（采購管理及資金使用），項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)的規(guī)范性及效果可利用性。

（三）針對街道工作難點(diǎn)和特點(diǎn)，補(bǔ)充短板

由于街道在機(jī)構(gòu)設(shè)置上缺少財(cái)務(wù)的獨(dú)立性，缺少審計(jì)機(jī)構(gòu)，是內(nèi)控不容易做好的原因，需要特別予以重視。

1.重視財(cái)務(wù)的監(jiān)管作用

財(cái)務(wù)監(jiān)管是內(nèi)控的重要組成部分，他們了解資金管理要求及財(cái)政資金支付要求，對于不符合內(nèi)控流程的資金使用具有發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在建立內(nèi)控流程時(shí)要重視財(cái)務(wù)主管人員的審核責(zé)任，在審批流的最后環(huán)節(jié)應(yīng)該有一票否決權(quán)。就北京市大部分街道機(jī)構(gòu)設(shè)置看，均存在財(cái)務(wù)不獨(dú)立，在綜合辦公室下設(shè)財(cái)務(wù)管理部門的情況，大部分辦公室主任對于財(cái)務(wù)工作不熟悉，對于財(cái)務(wù)這種專業(yè)性很強(qiáng)的崗位勝任能力不強(qiáng)，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置對于實(shí)施有效的財(cái)務(wù)監(jiān)管非常不利。

2.加強(qiáng)審計(jì)工作

審計(jì)工作對于街道內(nèi)控來講是必不可少的重要環(huán)節(jié)，可以包括部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和對項(xiàng)目資金使用的專項(xiàng)審計(jì)，通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控流程中存在的問題和漏洞，也可以作為崗位調(diào)整和輪換的依據(jù)。但是現(xiàn)在大部門街道在財(cái)務(wù)尚且不獨(dú)立的情況下，是缺少內(nèi)部審計(jì)這一獨(dú)立部門的。在審計(jì)工作作為內(nèi)控流程必不可少的這一情況下，應(yīng)該聘請外腦長期跟蹤街道資金使用情況以及預(yù)算的執(zhí)行情況。

小結(jié)：街道作為政府派出機(jī)構(gòu)，直接服務(wù)基層，規(guī)范的管理，良好的工作的作風(fēng)代表了政府形象。街道內(nèi)控是保護(hù)干部、服務(wù)群眾的重要保障。所以在機(jī)構(gòu)改革后應(yīng)該盡快建立符合現(xiàn)有管理架構(gòu)的內(nèi)控體系和機(jī)制，提高內(nèi)控的有效性和監(jiān)管效力。