徐永

摘 要： 2016年，合肥市啟動(dòng)了土地整治規(guī)劃。通過規(guī)劃，一方面落實(shí)了最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障國家糧食安全的重要舉措。另一方面優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局、改善了城鄉(xiāng)人居環(huán)境、提升建設(shè)用地利用效率、促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源資產(chǎn)資本有序合理流動(dòng)。

關(guān)鍵詞： 土地整治;生態(tài)文明;合肥

【Abstract】In 2016， Hefei City launched a land remediation plan. Through the planning， on the one hand， the most stringent farmland protection system has been implemented， important measures to promote the development of modern agriculture， and guarantee national food security. On the other hand， the structure and layout of urban and rural land are optimized， the urban and rural human settlement environment is improved， the utilization efficiency of construction land is improved， and the orderly and rational flow of capital resources of urban and rural land resources is promoted.

【Key words】Land remediation; ecological civilization; Hefei

【中圖分類號(hào)】TU984.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-3733（2020）02-0024-02

1 項(xiàng)目背景

1.1 政策背景

多年來，土地整治領(lǐng)域出臺(tái)了不少政策，包括城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、農(nóng)村宅基地復(fù)墾、“三舊”改造、耕地體質(zhì)改造、墾造水田等等。土地整治是提升土地集約節(jié)約用地和保護(hù)耕地的主要手法，也是助力鄉(xiāng)村振興的重要抓手。此外，通過通過土地整治，可以有效的規(guī)范農(nóng)村宅基地整理，解決農(nóng)村土地問題[1]。

1.2 合肥市背景

合肥市是安徽省省會(huì)，面積11408平方公里。合肥市土地整治工作經(jīng)歷了由小到大、由點(diǎn)到面，由單一農(nóng)用地整理，轉(zhuǎn)向土地整治集中連片、整村推進(jìn)的發(fā)展歷程，實(shí)現(xiàn)了由政府投資向多元投資，由部門推動(dòng)向黨委政府統(tǒng)籌實(shí)施的轉(zhuǎn)變。

目前為止，合肥市土地整治模式共包含三個(gè)階段：即土地開發(fā)整理復(fù)墾階段（1999年—2007年）、整村推進(jìn)土地整治階段（2008—2011年）和大規(guī)模區(qū)域推進(jìn)土地綜合整治階段（2012年以來）。第一階段以土地開發(fā)復(fù)墾為主，重在落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的要求，主要為了保證新增耕地?cái)?shù)量。工作任務(wù)單一。第二階段結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，將土地整理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有效結(jié)合，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地格局。第三階段，結(jié)合國家對(duì)土地整治和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的全面清理檢查，提出推進(jìn)區(qū)域性土地整治的工作方案。將土地整治和區(qū)域性的水網(wǎng)、路網(wǎng)、田地規(guī)劃相結(jié)合，有效推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有序進(jìn)行。

2 土地整治目的

合肥市此輪土地整治主要目的包括四個(gè)方面。

一是通過整治優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局和用地結(jié)構(gòu)。

二是提升土地節(jié)約集約利用水平，通過增加土地整治后用地的容積率、開發(fā)強(qiáng)度來提高土地的空間使用效率。

三是確保城市專項(xiàng)規(guī)劃能有落地空間。在鄉(xiāng)村振興的背景下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制了旅游專業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃，但由于沒有和土地利用規(guī)劃及現(xiàn)狀做好協(xié)調(diào)，或是水電氣熱等基礎(chǔ)設(shè)施條件無法滿足項(xiàng)目需求，導(dǎo)致諸多項(xiàng)目無法落地。通過土地整治，可以較為清晰的明確下一步建設(shè)用地布局，從而有效解決這類實(shí)際問題。

四是規(guī)范農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地管理。通過整治調(diào)整建設(shè)用地布局、拆舊復(fù)墾的指標(biāo)交易為農(nóng)民建房和系農(nóng)村建設(shè)提供資金支持和政策補(bǔ)助，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地的依法依規(guī)。

3 合肥市土地整治分區(qū)劃定

劃定土地整治分區(qū)的目的是為下一步制定分區(qū)整治策略提供支撐。在實(shí)地考察和現(xiàn)場調(diào)查的基礎(chǔ)上，合肥市結(jié)合了2015年土地利用變更調(diào)查以及自然地貌、城市建設(shè)情況以及城市的后續(xù)發(fā)展等諸多要素共劃定了城市主體功能區(qū)、環(huán)巢湖整治區(qū)、西南部丘陵區(qū)和北部平原崗地區(qū)四個(gè)土地整治區(qū)。

（1）城市主體功能區(qū)：該區(qū)域主要包括合肥市主城區(qū)、長豐縣城區(qū)、肥東縣城區(qū)、肥西縣城區(qū)、廬江縣城區(qū)、巢湖市城區(qū)。該區(qū)面積1646平方公里，占全市土地總面積的14.03%。

（2）環(huán)巢湖整治區(qū)：該區(qū)域主要包括環(huán)巢湖及環(huán)黃陂湖區(qū)域，該區(qū)面積3260平方公里，占全市土地總面積的27.35%。

（3）西南部丘陵區(qū)：該區(qū)位于廬江縣西南部，面積1092平方公里，占全市土地總面積的9.45%。

（4）北部平原崗地區(qū)：該區(qū)域涉及長豐縣（不包含水湖鎮(zhèn)），面積3914平方公里，占全市土地總面積的30.78%。

4 土地整治重點(diǎn)項(xiàng)目和規(guī)劃手法

4.1 土地整治潛力評(píng)價(jià)

土地整治潛力評(píng)價(jià)是土地整治規(guī)劃的前置內(nèi)容，包括五部分內(nèi)容，分別是農(nóng)用地評(píng)價(jià)、農(nóng)村建設(shè)用地評(píng)價(jià)、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地評(píng)價(jià)、土地復(fù)墾潛力和宜耕后備土地資源開發(fā)潛力評(píng)價(jià)。

農(nóng)用地評(píng)價(jià)是指對(duì)農(nóng)用地區(qū)域內(nèi)的田、路、溝渠、坑塘等進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，得出其整理后可節(jié)省的用地。

農(nóng)村建設(shè)用地評(píng)價(jià)，主要是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中村鎮(zhèn)體系以及現(xiàn)狀村民的搬遷意向，參照宅基地的標(biāo)準(zhǔn)來確定建設(shè)用地可整治的量。

城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地的潛力評(píng)價(jià)包括舊城、舊廠、城中村等，分為廢棄、空閑、低效三類。

土地復(fù)墾潛力調(diào)查，重點(diǎn)調(diào)查各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用于復(fù)墾的土地。用于甄別整治后適宜復(fù)墾的土地量。

宜耕后備土地資源指根據(jù)水源條件、地形地貌、土壤質(zhì)地等影響因子作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，確定適宜作為宜耕后備土地資源的區(qū)域。

4.2 土地整治重點(diǎn)項(xiàng)目

合肥市土地整治的重點(diǎn)項(xiàng)目主要需要滿足以下四個(gè)條件：一是落實(shí)上位規(guī)劃中確定的省、市級(jí)重點(diǎn)工程。二是選擇現(xiàn)狀基礎(chǔ)條件好，分布相對(duì)集中的地域空間。三是預(yù)期效益明顯，具有較強(qiáng)的示范意義的地域空間。四是有一定群眾基礎(chǔ)，群眾搬遷意愿較強(qiáng)的地域空間。

4.3 土地整治手法

土地的整治的規(guī)劃手法包括以下三類：

①通過騰退零星分散的鄉(xiāng)村工礦倉儲(chǔ)用地，拓展城市發(fā)展空間。改變農(nóng)村中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的破碎化，使得低效產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模大幅度減少。

②整理農(nóng)村居民點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。逐步推進(jìn)自然村落的撤并與整合，發(fā)展中心村，聚居的模式使得小城鎮(zhèn)中生活空間集聚度大幅提高，以往生活空間的破碎化得以改善。促進(jìn)農(nóng)村人口從自然聚集向集中布局轉(zhuǎn)變。通過配套建設(shè)的完善，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

③對(duì)農(nóng)田、河網(wǎng)、水系等生態(tài)用地的整理。通過生態(tài)用地的整理和重劃，完善農(nóng)田水利、田間道路和防護(hù)林網(wǎng)等配套設(shè)施，有效補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量。

5 效益分析

5.1 經(jīng)濟(jì)效益

經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)主要從增加糧食生產(chǎn)能力、對(duì)農(nóng)民收入水平的提高，和建設(shè)用地對(duì)于城鎮(zhèn)發(fā)展的促進(jìn)等幾個(gè)方面評(píng)價(jià)的。

（1）增加糧食生產(chǎn)能力。

規(guī)劃期間，通過開展各類土地整治活動(dòng)，可補(bǔ)充耕地9533.00公頃，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田64940.00公頃。通過農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，整治后耕地質(zhì)量提高0.5-1個(gè)等級(jí)，通過土地集中化、規(guī)?；?jīng)營，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，從根本上保障糧食的生產(chǎn)力的提高。

（2）提高農(nóng)民收入水平。

整理后的田塊相對(duì)規(guī)整，可通過機(jī)械化耕作可節(jié)約的成本。

（3）保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

土地整理后的新增耕地指標(biāo)可以作為城鄉(xiāng)增減掛指標(biāo)，將有效盤活城鄉(xiāng)建設(shè)用地，保障城鎮(zhèn)發(fā)展空間。把這些掛鉤指標(biāo)用于工業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入和土地出讓收益，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[2]。

5.2 社會(huì)效益

社會(huì)效益主要指農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境改善等方面。通過土地整治規(guī)劃的實(shí)施，改變了以往因零散分布的村莊帶來環(huán)境、市政配套設(shè)施不健全，導(dǎo)致的垃圾滿地、污水亂排的現(xiàn)象。集中化的農(nóng)民居民點(diǎn)更有利于政府配置相應(yīng)生活的配套設(shè)施[3]。

5.3 生態(tài)效益

土地整治后，通過平整土地、建設(shè)生態(tài)防護(hù)林、整理農(nóng)田水利設(shè)施等措施可以有效的防止水土流失、改善農(nóng)田的生態(tài)系統(tǒng)。

6 結(jié)語

土地整治實(shí)現(xiàn)了由增加耕地?cái)?shù)量向提高耕地質(zhì)量、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局、改善生態(tài)環(huán)境并重轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三方面的效益。

2019年12月，自然資源部部署申報(bào)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，將浙江“千村示范、萬村整治”的全域土地綜合整治的經(jīng)驗(yàn)在全國予以推廣。全域土地整治包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、生態(tài)修復(fù)。這一系列內(nèi)容和當(dāng)前的國土空間規(guī)劃一脈相承，將山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體統(tǒng)籌考慮。根據(jù)自然資源部在試點(diǎn)申報(bào)通知，試點(diǎn)省份內(nèi)部的用地基本農(nóng)田調(diào)整和增加掛鉤指標(biāo)可以在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，這一政策的出臺(tái)，有利于保障省域內(nèi)的土地整治“放開拳腳”，增減掛鉤指標(biāo)在省域內(nèi)的流轉(zhuǎn)也保障了土地整治項(xiàng)目的資金多了一個(gè)途徑。

隨著土地整治的進(jìn)一步推廣，仍然面臨一些新的挑戰(zhàn)。比如土地使用功能和土地權(quán)屬變更帶來的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)如何解決[4]？現(xiàn)有的“先拆后建”的方式往往導(dǎo)致很多村莊在拆遷后無法得到及時(shí)復(fù)墾，拆遷居民無法及時(shí)安置的現(xiàn)象，是否可以通過“先建后拆”的方式來解決？在項(xiàng)目具體的實(shí)施過程中這些問題仍需要引起足夠的重視。

參考文獻(xiàn)

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