王聰聰

摘要：基于農(nóng)業(yè)水權(quán)的保障功能與流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)等政策依據(jù)，現(xiàn)行法就農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)制定了諸如“流轉(zhuǎn)主體限于內(nèi)部成員之間”等大量限制性規(guī)范。私法視域下，農(nóng)業(yè)水權(quán)具有用益物權(quán)性質(zhì)，享有充分的法律上的處分權(quán)能。依權(quán)能分析視角檢視，既有限制性規(guī)范的存在已體現(xiàn)出諸多不合理性。為此，可嘗試采取強(qiáng)化農(nóng)業(yè)水權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能、揚(yáng)棄現(xiàn)行法中的相關(guān)限制性規(guī)范以及加強(qiáng)政府對(duì)流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù)等綜合舉措，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)限制性規(guī)范的制度完善。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;農(nóng)業(yè)水權(quán);流轉(zhuǎn);處分權(quán)能;限制性規(guī)范

中圖分類號(hào)：D922.3 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2020）06-0189-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.06.039 ? ? ? ? ? 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Research on the perfection of the system of restrictive norms for

the transfer of agricultural water rights

WANG Cong-cong

（College of Law，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： Based on legislative considerations such as the protection function and transfer risk of agricultural water rights， the current law has formulated a number of restrictive regulations on the transfer of agricultural water rights， such as "the subject of transfer is limited to internal members". From the perspective of private law， agricultural water rights have the nature of usufructuary rights and enjoy full legal powers of punishment. According to the perspective of power analysis， the existence of existing restrictive norms has reflected a lot of irrationality. To this end， we can try to take comprehensive measures such as strengthening the economic function of agricultural water rights， abandoning relevant restrictive norms in the current law， and strengthening the government's management and services of circulation， so as to achieve the scientific allocation of restrictive norms of agricultural water rights circulation.

Key words： separation of three rights; agricultural water rights; circulation; disposal power; restrictive norms

自水權(quán)提出以來(lái)，盡管不同學(xué)者基于不同的研究視角，對(duì)這一概念的法律表述各具特色，但大都承認(rèn)：水權(quán)是指在堅(jiān)持水資源國(guó)家所有的基本前提下，由非所有人所享有的使用、收益權(quán)，具有用益物權(quán)性質(zhì)[1]。就農(nóng)業(yè)用水而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)其享有使用、收益和處分的權(quán)利，即農(nóng)業(yè)水權(quán)。農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)則是指基于流轉(zhuǎn)合同等特定事由，該權(quán)利脫離原權(quán)利人而歸他人享有。在立法上，現(xiàn)行法對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)設(shè)定了諸多限制性規(guī)范，例如流轉(zhuǎn)主體限于內(nèi)部成員之間、流轉(zhuǎn)方式須為有償、流轉(zhuǎn)前提是行政確認(rèn)、流轉(zhuǎn)期限須事前備案等。

從物理實(shí)體上看，水資源依附于土地，存在地表或地下，因而水權(quán)與土地權(quán)利的劃分總是密不可分。雖然自20世紀(jì)以來(lái)，基于水資源的稀缺性和可支配性，世界各國(guó)都將水權(quán)從土地權(quán)利中分離出來(lái)，作為獨(dú)立的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，但不可否認(rèn)，在當(dāng)前《水法》體系下，中國(guó)水資源使用權(quán)利的發(fā)生、變更、消滅等仍與土地權(quán)利的變動(dòng)緊密相關(guān)，農(nóng)業(yè)水權(quán)尤為如此。隨著《農(nóng)村土地承包法》的修訂、實(shí)施，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革也由先前的政策話語(yǔ)上升為專業(yè)的法律表達(dá)。不難發(fā)現(xiàn)，隨著改革的深入推進(jìn)，越來(lái)越多的本集體成員之外的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都在廣泛地參與農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)交易。在此背景下，改革前既有的流轉(zhuǎn)限制性規(guī)范是否仍然適用于改革后全新的農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐就亟待檢視。若其限制性規(guī)范與新的農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐發(fā)生脫節(jié)，不必要地限制了農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)能，則不但與新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)水權(quán)的法律屬性相違背，更難收改革之實(shí)效。因而，本研究擬結(jié)合“三權(quán)分置”改革的初衷與實(shí)踐，對(duì)既有農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)范進(jìn)行反思與評(píng)析，并就其制度完善一陳管見(jiàn)。

1 ?農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)限制的依據(jù)

《水權(quán)交易管理暫行辦法》等規(guī)范性文件之所以對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)做如上限制，主要還是基于農(nóng)業(yè)水權(quán)的保障功能和流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)等政策考量。

1.1 ?農(nóng)業(yè)水權(quán)的保障功能

河清海晏，水潤(rùn)萬(wàn)物。加快水權(quán)制度改革、完善水利設(shè)施建設(shè)，既關(guān)乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)保，又與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全密不可分。幾千年來(lái)，作為一項(xiàng)重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，水一直在保障中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面發(fā)揮著舉足輕重的作用?？梢哉f(shuō)，完善的農(nóng)業(yè)水權(quán)制度是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)秩序的必然要求。在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)收成是農(nóng)民最基本的收入來(lái)源，而農(nóng)業(yè)水權(quán)制度的完善與否直接影響農(nóng)業(yè)收成的好壞。作為一種生產(chǎn)資料，其對(duì)位于鄉(xiāng)村的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)安身立命、維護(hù)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定具有重要意義。即便對(duì)于一部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民而言，當(dāng)他們?cè)诔鞘兄袩o(wú)法謀生時(shí)，仍然可以返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，此時(shí)引用農(nóng)業(yè)用水灌溉的農(nóng)地對(duì)于他們而言則起到了失業(yè)保險(xiǎn)的作用。

1.2 ?農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)面臨著不可避免的風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行立法模式下，立法者對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)能做出諸多限制，以防范本行政區(qū)域或灌溉區(qū)域內(nèi)成員以外的經(jīng)營(yíng)主體獲得農(nóng)業(yè)水權(quán)，破壞農(nóng)業(yè)用水關(guān)系的穩(wěn)定。但隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)用水的主體范圍將逐步擴(kuò)大到用水戶內(nèi)部成員之外的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。由于經(jīng)營(yíng)權(quán)主體準(zhǔn)入制度不健全、風(fēng)險(xiǎn)防范措施不到位、法律規(guī)定不完善等原因，農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)極易出現(xiàn)“受讓人權(quán)利過(guò)度集中”“壟斷水價(jià)”“農(nóng)業(yè)用水非農(nóng)化使用”等一系列風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響原農(nóng)業(yè)用水主體的生存狀態(tài)。因此，十分有必要對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)能予以限制。

2 ?農(nóng)業(yè)水權(quán)處分權(quán)能的闡釋

在法理層面上，權(quán)利性質(zhì)決定著權(quán)利的效力和保護(hù)方式，影響權(quán)能內(nèi)容。因而，在系統(tǒng)分析農(nóng)業(yè)水權(quán)的處分權(quán)能之前，準(zhǔn)確定位其法律性質(zhì)至關(guān)重要。

2.1 ?農(nóng)業(yè)水權(quán)在性質(zhì)上應(yīng)屬用益物權(quán)

農(nóng)業(yè)水權(quán)是水權(quán)在農(nóng)業(yè)用水領(lǐng)域的一項(xiàng)具體化權(quán)利，對(duì)其法律性質(zhì)的精準(zhǔn)把握離不開(kāi)對(duì)水權(quán)的科學(xué)認(rèn)識(shí)。從私法視域考察有關(guān)水權(quán)的性質(zhì)，當(dāng)前學(xué)界主要存在兩種典型觀點(diǎn)，①用益物權(quán)（即水權(quán)僅指水資源使用權(quán)，且該權(quán)利符合物權(quán)中的用益物權(quán)性質(zhì)）[2];②復(fù)合權(quán)利（即水權(quán)既包括水資源所有權(quán)，也包括水資源使用權(quán)）[3]。根據(jù)一般的物權(quán)法理，所有權(quán)與用益物權(quán)乃兩項(xiàng)相互獨(dú)立的物權(quán)，且用益物權(quán)行使時(shí)所有權(quán)受到相應(yīng)的限制。上述第二種觀點(diǎn)賦予同一權(quán)利兩種相互獨(dú)立的性質(zhì)，既與20世紀(jì)以來(lái)各國(guó)關(guān)于水資源所有權(quán)與使用權(quán)“二分模式”的立法潮流不符，又突破了物權(quán)內(nèi)在的位階秩序，容易造成實(shí)踐中水資源權(quán)利行使的矛盾和混亂，明顯不當(dāng)。反觀第一種觀點(diǎn)，因其準(zhǔn)確把握了水資源使用的實(shí)質(zhì)，因而更具妥當(dāng)性。首先，囿于水資源的“公有物”屬性，為維護(hù)公共用水安全，各國(guó)一般都將水資源視為公共財(cái)產(chǎn)，由國(guó)家統(tǒng)一行使所有權(quán)。同樣，中國(guó)水資源的所有權(quán)也早已由《憲法》《水法》等法律明文賦予國(guó)家，以非所有人使用為目的的水權(quán)自應(yīng)與水資源所有權(quán)相分離。其次，水權(quán)系水資源所有權(quán)的派生權(quán)利，其權(quán)利生成及構(gòu)造與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等傳統(tǒng)用益物權(quán)在本質(zhì)上無(wú)異，如水權(quán)的產(chǎn)生得益于所有權(quán)人的授予，一經(jīng)設(shè)立便具有占有、使用、收益等法定權(quán)能，且在行使時(shí)不受任何人干涉。綜上，將水權(quán)定位為用益物權(quán)性質(zhì)更具妥當(dāng)性，作為水權(quán)下位概念的農(nóng)業(yè)水權(quán)自無(wú)須多言。

2.2 ?農(nóng)業(yè)水權(quán)在內(nèi)容上包含處分權(quán)能

在民法中，所謂“處分”概指通過(guò)對(duì)物進(jìn)行物理事實(shí)或抽象法律上的處置從而影響該物命運(yùn)的權(quán)能，包括“事實(shí)上的處分”與“法律上的處分”兩類[4]。前者的處分對(duì)象是物本身，如毀損滅失標(biāo)的物;而后者的處分對(duì)象是該物上存在的權(quán)利，如設(shè)立質(zhì)權(quán)等權(quán)利負(fù)擔(dān)。作為一項(xiàng)對(duì)物的支配權(quán)，用益物權(quán)同樣具有處分權(quán)能。只不過(guò)受限于其定限物權(quán)性質(zhì)，用益物權(quán)的處分權(quán)能通常僅指對(duì)權(quán)利進(jìn)行變動(dòng)或設(shè)定負(fù)擔(dān)，而不包括對(duì)物本身進(jìn)行事實(shí)上的處分[5]。

農(nóng)業(yè)水權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)決定了其必然具有處分權(quán)能。但在中國(guó)當(dāng)前的政策、法律背景下，其僅具有法律上的處分權(quán)能，而不具有事實(shí)上的處分權(quán)能。實(shí)踐中，為獲得可觀的收益，農(nóng)業(yè)水權(quán)人往往通過(guò)修渠、引流等行為對(duì)農(nóng)業(yè)用水進(jìn)行改良或保存，以致農(nóng)業(yè)用水出現(xiàn)一定程度的變形、改造。但究其本質(zhì)，這些行為僅是權(quán)利人實(shí)現(xiàn)使用、收益權(quán)能的前提條件，是水利灌溉的一種形式，屬于農(nóng)業(yè)用水的改良行為，遠(yuǎn)未達(dá)到事實(shí)上的處分要求。欲對(duì)農(nóng)業(yè)用水實(shí)行事實(shí)上的處分，則必須對(duì)其進(jìn)行一種實(shí)質(zhì)上的改變，即需要對(duì)農(nóng)業(yè)用水的性質(zhì)或用途造成改變。而更改農(nóng)業(yè)用水的性質(zhì)和用途，在現(xiàn)實(shí)的立法、司法、實(shí)踐中均存在諸多限制和障礙，不易實(shí)現(xiàn)。因此，農(nóng)業(yè)水權(quán)的處分權(quán)能僅指法律上的處分，亦即權(quán)利人依法享有的以流轉(zhuǎn)等方式變動(dòng)其農(nóng)業(yè)水權(quán)的權(quán)利。

“三權(quán)分置”改革前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)尚未從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離而出、獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，基于前述農(nóng)業(yè)水權(quán)的社會(huì)保障職能和流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)行法在流轉(zhuǎn)主體、對(duì)象和方式等方面對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)設(shè)有較多限制，致其處分權(quán)能的發(fā)揮并不充分?！叭龣?quán)分置”改革后，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能被提升到舉足輕重的地位。在“穩(wěn)定承包權(quán)”的政策導(dǎo)向下，農(nóng)地舊有的救濟(jì)功能轉(zhuǎn)而由土地承包權(quán)負(fù)擔(dān)，農(nóng)民基本的生存保障絲毫不受影響。對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)而言，此時(shí)若繼續(xù)不假思索地沿用原有過(guò)于嚴(yán)苛的流轉(zhuǎn)限制性規(guī)范，則不但不利于充分調(diào)動(dòng)新型農(nóng)業(yè)用水主體的積極性，更可能有悖于最大限度地發(fā)揮農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益的改革目的。因此，有必要適當(dāng)刪改舊有農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)所附加的無(wú)意義的限制，充分釋放農(nóng)業(yè)水權(quán)的處分權(quán)能。

3 ?權(quán)能分析視角下流轉(zhuǎn)限制性規(guī)范的檢視

“三權(quán)分置”背景下，與農(nóng)村土地密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)水權(quán)理應(yīng)作為一種典型的用益物權(quán)來(lái)進(jìn)行制度配置，因而其流轉(zhuǎn)權(quán)能必須予以充分釋放才能符合用益物權(quán)本質(zhì)。以農(nóng)業(yè)水權(quán)的處分權(quán)能為視角檢視，不難看出，現(xiàn)行立法規(guī)定的部分限制性規(guī)范已明顯不符合“三權(quán)分置”改革后的農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐。

3.1 ?流轉(zhuǎn)主體范圍過(guò)窄，抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

依現(xiàn)行法，農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)主體僅限于內(nèi)部用水戶或者用水組織之間，而所謂的“內(nèi)部用水戶或者用水組織”，主要是指位于灌溉區(qū)的農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。隨著“三權(quán)分置”改革的不斷推進(jìn)，基于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化的發(fā)展需要，除原有內(nèi)部用水主體外，以工商企業(yè)為代表的一大批社會(huì)資本越來(lái)越廣泛地投身農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，自此，原有農(nóng)業(yè)用水的主體范圍也迅速擴(kuò)大。在這種情況下，若仍堅(jiān)持“流轉(zhuǎn)主體限于內(nèi)部成員之間”，而將社會(huì)資本等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體排除在外，則明顯不公。因?yàn)椤叭龣?quán)分置”改革的直接目的即是擴(kuò)大農(nóng)地的流轉(zhuǎn)范圍，增進(jìn)農(nóng)地利用效益，而效益的增進(jìn)卻廣泛地依賴于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施規(guī)?；?、集約化的經(jīng)營(yíng)方式。2016年《水權(quán)交易管理暫行辦法》要求“培育水權(quán)交易市場(chǎng)”，既謂“市場(chǎng)”，要實(shí)現(xiàn)真正地流轉(zhuǎn)，必然要求減少主體不必要的身份限制，否則即與市場(chǎng)的本質(zhì)相悖。若對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)主體的身份要求過(guò)于嚴(yán)苛，則無(wú)法使那些有經(jīng)營(yíng)意愿的集體經(jīng)濟(jì)組織之外的經(jīng)營(yíng)主體平等地參與到流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，無(wú)法使農(nóng)業(yè)用水真正作為一種生產(chǎn)要素按市場(chǎng)價(jià)格流轉(zhuǎn)。因而，作為社會(huì)協(xié)調(diào)的一種手段，法律必須公平合理地對(duì)待舊有的內(nèi)部用水戶和新進(jìn)的農(nóng)業(yè)用水主體，使有限的水資源自由流轉(zhuǎn)到高效率的使用者手中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)的真正意義。

3.2 ?流轉(zhuǎn)方式單一僵化，忽視鄉(xiāng)土社會(huì)實(shí)際

農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)的方式不應(yīng)僅限于有償，而應(yīng)由當(dāng)事人依照意愿自治自主決定，可以無(wú)償。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是一種鄉(xiāng)土社會(huì)，形成穩(wěn)固的“差序格局”[6]。自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)行和城鄉(xiāng)現(xiàn)代化進(jìn)程的開(kāi)始，“差序格局”和“熟人社會(huì)”的影響雖然逐步減弱，但仍然有著頑強(qiáng)的生命力，這在農(nóng)村體現(xiàn)的尤為明顯。整個(gè)社會(huì)關(guān)系和處事規(guī)則以血親關(guān)系為紐帶，自內(nèi)向外，由親到疏，同時(shí)，根植已久的鄉(xiāng)土風(fēng)俗和倫理道德也深深影響著農(nóng)地流轉(zhuǎn)[7]。與之相關(guān)的農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)同樣如此，在同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，進(jìn)行農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)的雙方通常要么具有較強(qiáng)的血緣關(guān)系，要么具有較近的地緣關(guān)聯(lián)?；凇笆烊松鐣?huì)”的相互信任，流轉(zhuǎn)過(guò)程中一般不會(huì)簽訂專門的流轉(zhuǎn)協(xié)議，也無(wú)須另行約定流轉(zhuǎn)價(jià)格等，本質(zhì)上體現(xiàn)了一種內(nèi)部共同體的互惠機(jī)制，而非單純追求流轉(zhuǎn)利潤(rùn)的最大化[8]，這也是農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)始終未能實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化的重要原因之一。此外，即便伴隨“三權(quán)分置”改革陸續(xù)有本集體之外的經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，基于農(nóng)業(yè)水權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，也同樣應(yīng)賦予權(quán)利人在自由意志下選擇有償或無(wú)償流轉(zhuǎn)的自由。

3.3 ?流轉(zhuǎn)程序冗雜繁瑣，阻礙政策貫徹落實(shí)

總體而言，當(dāng)前政府在農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中干預(yù)過(guò)多，行政審批程序繁瑣，不利于流轉(zhuǎn)效率的提高。例如，依現(xiàn)行法，農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)前提包括行政確認(rèn)和事前備案，也即只有在水行政管理部門通過(guò)水權(quán)證等形式，將用水權(quán)益明確到灌溉用水戶或者用水組織之后，方能開(kāi)始流轉(zhuǎn)交易。同時(shí)，《取水許可管理辦法》規(guī)定，在取水許可證的有效期限內(nèi)，如果取水量或者取水用途發(fā)生變化的，原取水人必須重新提出取水申請(qǐng)，這一規(guī)定的初衷或許是好的，但在實(shí)際操作中無(wú)疑加重了用水主體的負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生一系列負(fù)面影響。因?yàn)楦鶕?jù)《土地管理法》等規(guī)定，中國(guó)并不禁止將水田變?yōu)楹档?、普通農(nóng)業(yè)變?yōu)樵O(shè)施農(nóng)業(yè)?！叭龣?quán)分置”背景下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者基于投資計(jì)劃和實(shí)際經(jīng)營(yíng)需要，諸如此類土地用途上的變化也只會(huì)變得更加常見(jiàn)。與之相應(yīng)的農(nóng)業(yè)水權(quán)一并流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)用水的質(zhì)和量必然會(huì)發(fā)生變化，也就意味著，在原許可有效期內(nèi)，取水許可人必須重新按“申請(qǐng)—受理—審查—決定”的行政許可程序，再次提出取水申請(qǐng)。這不但對(duì)用水主體而言是一項(xiàng)額外的時(shí)間和財(cái)力付出，對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也是一種無(wú)形的負(fù)擔(dān)，顯然與“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”、增進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的“三權(quán)分置”政策目標(biāo)相悖。

4 ?農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)限制性規(guī)范的完善

毋庸諱言，現(xiàn)行法中相關(guān)限制性規(guī)范的設(shè)置有失偏頗。為充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)水權(quán)的處分權(quán)能、減少不必要限制性規(guī)范的不當(dāng)干預(yù)，必須對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)限制性規(guī)范進(jìn)行科學(xué)配置，以期達(dá)到“三權(quán)分置”政策要求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改良與革新。首先，應(yīng)順應(yīng)“三權(quán)分置”改革，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)水權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能。其次，要對(duì)現(xiàn)行法中的相關(guān)限制性規(guī)范進(jìn)行揚(yáng)棄。最后，通過(guò)積極轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)等，為農(nóng)業(yè)水權(quán)的規(guī)范性流轉(zhuǎn)提供制度保障。如此，方可實(shí)現(xiàn)限制性規(guī)范的科學(xué)配置。

4.1 ?強(qiáng)化農(nóng)業(yè)水權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能

與城市土地不同，農(nóng)村土地制度涉及國(guó)家、社會(huì)、集體、集體成員、非集體成員等多方主體的利益平衡[9]。自新中國(guó)成立以來(lái)，縱使中國(guó)的農(nóng)地制度經(jīng)歷過(guò)漫長(zhǎng)的歷史演進(jìn)，承載于農(nóng)地之上的多方利益沖突卻從未消失。當(dāng)前的“三權(quán)分置”改革，正是對(duì)多方主體的利益沖突實(shí)行新的抉擇與協(xié)調(diào)。所謂“三權(quán)分置”，本質(zhì)上即是吸引工商企業(yè)等社會(huì)第三方主體參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利的市場(chǎng)化運(yùn)行[10]。而附著于農(nóng)地之上的農(nóng)業(yè)水權(quán)，因其直接關(guān)涉社會(huì)主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入與價(jià)值收益，因而市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)需求更為迫切。通常來(lái)說(shuō)，一項(xiàng)制度的功能及其發(fā)揮很大程度上取決于制度最初設(shè)定的目的。農(nóng)業(yè)水權(quán)在性質(zhì)上應(yīng)定位為用益物權(quán)。秉承物權(quán)的一般邏輯，將農(nóng)業(yè)水權(quán)視為一種典型的用益物權(quán)來(lái)做制度安排乃應(yīng)有之義。而該目的的實(shí)現(xiàn)，有賴于在穩(wěn)定保障功能之后的農(nóng)業(yè)水權(quán)，減少不必要限制性規(guī)范的干預(yù)，充分發(fā)揮物的效用，負(fù)載保證農(nóng)業(yè)水權(quán)經(jīng)濟(jì)效益最大限度發(fā)揮的功能。

4.2 ?揚(yáng)棄現(xiàn)行法中的相關(guān)限制性規(guī)范

如前所述，現(xiàn)行法針對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置的大量限制性規(guī)范已體現(xiàn)出諸多不合理性，必須對(duì)其進(jìn)行揚(yáng)棄。如此，方能充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)水權(quán)應(yīng)有的處分權(quán)能，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要，符合鄉(xiāng)土社會(huì)和“差序格局”秩序下的農(nóng)村現(xiàn)狀。例如，“流轉(zhuǎn)主體限于內(nèi)部成員之間”“流轉(zhuǎn)方式須為有償”等限制性規(guī)范的設(shè)置，嚴(yán)重欠缺學(xué)理依據(jù)，應(yīng)予刪除。至于“流轉(zhuǎn)前提是行政確權(quán)”“流轉(zhuǎn)期限須事前備案”等程序性規(guī)范，雖有其存在的必要，但必須嚴(yán)格限制，以提高農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)效率，適應(yīng)農(nóng)地“三權(quán)分置”模式下農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)制度的新形勢(shì)。

4.3 ?加強(qiáng)政府對(duì)流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù)

農(nóng)業(yè)水權(quán)的有序流轉(zhuǎn)離不開(kāi)政府的宏觀調(diào)控和有效監(jiān)督。但在當(dāng)前政府由重管理職能向重服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，更應(yīng)在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定作用的基礎(chǔ)上，發(fā)揮有限監(jiān)管的作用，做好流轉(zhuǎn)服務(wù)。

一是簡(jiǎn)化流轉(zhuǎn)交易程序。首先，簡(jiǎn)化流轉(zhuǎn)程序具有法律依據(jù)，《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》第18條、《水權(quán)交易管理暫行辦法》第22條等規(guī)定，已為簡(jiǎn)化農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)程序提供充分的法律依據(jù)。其次，簡(jiǎn)化流轉(zhuǎn)程序也是“三權(quán)分置”背景下提高農(nóng)地效益的基本要求。最后，簡(jiǎn)化流轉(zhuǎn)程序也有利于政府“簡(jiǎn)政放權(quán)”，優(yōu)化服務(wù)，同時(shí)增進(jìn)農(nóng)民收入。

二是完善流轉(zhuǎn)登記制度。物權(quán)法中，有關(guān)用益物權(quán)的登記模式不外乎兩種，“登記要件主義”與“登記對(duì)抗主義”。就農(nóng)業(yè)水權(quán)這一用益物權(quán)而言，從深化“三權(quán)分置”改革方向的角度出發(fā)，本研究認(rèn)為采用“登記要件主義”模式將更為可取?！叭龣?quán)分置”背景下，隨著工商企業(yè)等社會(huì)資本不斷參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，水權(quán)交易市場(chǎng)愈加開(kāi)放、發(fā)達(dá)。而在這樣一種開(kāi)放性的市場(chǎng)里，農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大幅度增加完全可以預(yù)期。此時(shí)，權(quán)利人對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)間接占有的情況勢(shì)必增多，其外觀狀態(tài)無(wú)法直接折射出權(quán)利關(guān)系，需以登記作為判斷權(quán)利的惟一標(biāo)準(zhǔn)。因而對(duì)繼受農(nóng)業(yè)水權(quán)實(shí)行“登記要件主義”模式，將登記作為公示權(quán)利變動(dòng)和確認(rèn)權(quán)利歸屬的基本方式，無(wú)疑更加有利于維護(hù)交易安全和交易秩序，減少農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。

5 ?小結(jié)

改革開(kāi)放40余年來(lái)，農(nóng)業(yè)水權(quán)制度的創(chuàng)設(shè)為緩解中國(guó)農(nóng)業(yè)水資源分布不均窘境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了巨大作用。但是，隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的不斷推進(jìn)，現(xiàn)行法對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)所設(shè)定的限制性規(guī)范已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的需要，亦與實(shí)踐中農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀不甚相符。為此，基于宏觀層面“三權(quán)分置”的立法精神指引，本研究主張通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)水權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能、揚(yáng)棄現(xiàn)行法中的相關(guān)限制性規(guī)范以及加強(qiáng)政府對(duì)流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù)等綜合舉措，擬為農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)限制性規(guī)范的制度完善提供一條新思路，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施。

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