劉淑妍，李志博，丁進(jìn)鋒

1.同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院,上海 200092

2.中國浦東干部學(xué)院牛津大學(xué)聯(lián)合城市研究中心,上海 201204

一、高速發(fā)展的城市化進(jìn)程與鄰避困境

改革開放以來，中國城市的數(shù)量不斷增加，城市人口不斷增多，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市群發(fā)展格局初步形成。在城市化進(jìn)程不斷加快的大環(huán)境下，需要建造更多用以維系城市穩(wěn)健發(fā)展和公眾正常生活的公共設(shè)施。一些貼近居住區(qū)的設(shè)施可能會(huì)對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、居民生命健康或財(cái)產(chǎn)等造成不良影響，這種設(shè)施被學(xué)界統(tǒng)稱為“鄰避設(shè)施”。例如，環(huán)境建設(shè)方面的鄰避設(shè)施有垃圾焚燒廠、污水處理廠、飛機(jī)場、通信基站等。

“鄰避”(NIMBY)這一概念最早由歐哈爾提出，他將大眾反對石油化工廠建設(shè)的態(tài)度總結(jié)為“不要建在我家(Not on my back,you don’t)”[1]。譚鴻仁、王俊隆將其翻譯為“鄰避”[2],并逐漸延伸出諸如“鄰避沖突”“鄰避設(shè)施”“鄰避運(yùn)動(dòng)”和“鄰避情結(jié)”等一系列概念。由此，越來越多的學(xué)者開始在“鄰避”這一概念框架下探討相關(guān)理論與實(shí)踐，并把由興建鄰避設(shè)施引發(fā)的一系列抗?fàn)幮袨榉Q為“鄰避沖突”。鄰避沖突的產(chǎn)生從表面上看是政府興建的部分提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施因具有強(qiáng)烈的負(fù)外部性特征而成為臨近地區(qū)公眾抵觸的對象，從本質(zhì)上看則是社會(huì)多元主體因?yàn)椴煌男袨槔砟詈同F(xiàn)實(shí)目標(biāo)而產(chǎn)生的對抗和碰撞。

鄰避運(yùn)動(dòng)最早出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家，伴隨著現(xiàn)代科技的快速發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，從20世紀(jì)60年代到80年代，大規(guī)模的鄰避運(yùn)動(dòng)在美國出現(xiàn)，并擴(kuò)展到歐洲一些國家。這個(gè)階段的鄰避運(yùn)動(dòng)主要是反對建設(shè)污染型鄰避設(shè)施，包括對建立垃圾填埋場和有毒廢棄物處理場等的抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)。由于擔(dān)心居住環(huán)境、生活質(zhì)量、公共安全、房屋價(jià)值等受到影響，鄰避情結(jié)(NIMBY Syndrome)愈演愈烈，社區(qū)協(xié)會(huì)常聯(lián)合激進(jìn)的居民向政府和施工單位施壓。1980年至1987年間，由于遭到居民的反對，歐洲81個(gè)有害廢物處理設(shè)施只有8個(gè)落成；為儲(chǔ)存處理廢棄物而設(shè)的工廠僅有3%的廠址被接受[3]。隨著城鎮(zhèn)化的深度發(fā)展，鄰避運(yùn)動(dòng)開始在亞洲出現(xiàn)。以日本為例，20世紀(jì)70年代，東京都決定在各區(qū)修建垃圾焚燒廠，但是杉并區(qū)的居民表示反對并組織了抗議活動(dòng)，被學(xué)界稱為“東京垃圾戰(zhàn)爭”[4]。中國香港、澳門和臺灣地區(qū)的鄰避運(yùn)動(dòng)自20世紀(jì)90年代以來迅速增加。其中，臺灣因?yàn)槔盥駡雒媾R飽和，出現(xiàn)了“一縣市一焚燒爐”運(yùn)動(dòng)[5]。澳門遭反對的鄰避設(shè)施包括加油站、停車場、垃圾房、輕軌路線等[6]。

隨著城市化進(jìn)程的加快和中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，城市居住人口密度不斷加大，這對鄰避設(shè)施建設(shè)的數(shù)量和規(guī)模，以及政府的公共服務(wù)供給能力和城市治理能力均提出了更高的要求。與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)加劇了鄰避運(yùn)動(dòng)的社會(huì)效應(yīng)。在網(wǎng)絡(luò)“鄰避”活動(dòng)中，“無中心化”特征明顯。由于多頭無序、參與者素質(zhì)不一，活動(dòng)失控的風(fēng)險(xiǎn)很大[7]。當(dāng)前，無論是在基礎(chǔ)設(shè)施較為完備的發(fā)達(dá)國家，還是在公共服務(wù)發(fā)展水平不高的發(fā)展中國家，鄰避設(shè)施的選址、建設(shè)和運(yùn)營都面臨巨大的困難和挑戰(zhàn)。鄰避沖突普遍存在,成為世界各國社會(huì)治理的難題之一。

二、“一核多元”協(xié)同治理：中國環(huán)境鄰避沖突治理的實(shí)踐發(fā)展

鄰避沖突近年來在我國頻發(fā)，作為城市化高速發(fā)展與公眾權(quán)利意識覺醒之間矛盾激化的產(chǎn)物,它具有較為鮮明的時(shí)代特征，在一定程度上影響著我國的社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄰避沖突的產(chǎn)生源于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)倫理等多方面的因素,本質(zhì)上反映了民眾對于公共事務(wù)參與權(quán)的迫切需求與政府封閉式?jīng)Q策之間的矛盾。美國于1970年頒布的《國家環(huán)境政策法案》被認(rèn)為是公眾參與環(huán)境治理的最早嘗試。此后,許多西方國家將吸納公眾參與作為提升環(huán)境治理有效性的基本措施，探討新型環(huán)境保護(hù)模式[8]。目前，學(xué)術(shù)界基本都承認(rèn)以整合不同社會(huì)力量為目標(biāo)的協(xié)同治理觀念在應(yīng)對鄰避沖突中的積極價(jià)值。有學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)的管制性管理框架存在缺陷，需要整合協(xié)同治理理念，將行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)分析融入鄰避治理中建構(gòu)新的模型[9]。有關(guān)政策建議也多將吸納社會(huì)力量參與、調(diào)整政府本身的職能定位視作解決鄰避治理問題的關(guān)鍵點(diǎn)，認(rèn)為府際協(xié)同治理和多元主體協(xié)同治理是有效解決鄰避沖突的兩大路徑，提出構(gòu)建基于政府、企業(yè)、民眾、非政府環(huán)保組織“四個(gè)中心”的橫向鄰避沖突協(xié)同治理模式[10]。

盡管在環(huán)境鄰避治理的過程中，地方政府已采取了很多措施，但仍然存在諸多問題。越來越多的學(xué)者提出政府應(yīng)該改變環(huán)境治理的方式，尋求與社會(huì)的協(xié)作與溝通。隨著基于自然科學(xué)協(xié)同論和社會(huì)科學(xué)治理理論的“協(xié)同治理”概念進(jìn)入學(xué)術(shù)界的視野，鄰避沖突治理方式經(jīng)歷了從傳統(tǒng)技術(shù)性治理向吸納民眾參與的社會(huì)性治理的轉(zhuǎn)變。鄰避沖突協(xié)同治理是指沖突的多元利益相關(guān)方就特定環(huán)境鄰避建設(shè)議題開展溝通對話，協(xié)同完成鄰避治理的一種治理模式。這種運(yùn)用協(xié)同治理理念的鄰避沖突治理，以尋求多方合作“協(xié)商-對話-共識”的橫向模式代替了原有的政府 “拍板-通知-辯護(hù)”的縱向模式。在環(huán)境鄰避沖突的協(xié)同治理中，政府不再是唯一的問題解決者，而是有序協(xié)商討論的引導(dǎo)者，在引導(dǎo)其他主體正視某些議題、維護(hù)政府權(quán)威的同時(shí)穩(wěn)定社會(huì)秩序、滿足多元主體的利益需求。

我國當(dāng)前的環(huán)境治理正逐漸打破“政府主動(dòng)、企業(yè)被動(dòng)、公眾不動(dòng)”的格局，逐步形成合作治理的態(tài)勢。但是公民個(gè)體、社區(qū)、社會(huì)組織的力量相對薄弱，還不足以承接政府下放的公共權(quán)力。因此，構(gòu)建一個(gè)完善的、政府主導(dǎo)的、多元主體協(xié)同的環(huán)境鄰避治理模式顯得尤為重要。

林尚立認(rèn)為，在中國當(dāng)前社會(huì)中打造多元治理主體的格局是無可爭議的，若想在此基礎(chǔ)上形成更有意義的合作共治，需要依賴治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展，同時(shí)也離不開制度的權(quán)威[11]。這就要求我們在“多元”治理的格局下，結(jié)合中國當(dāng)前的政治現(xiàn)實(shí)，引入政府作為“一核”的制度權(quán)威，充分發(fā)揮其對全局的把控與引導(dǎo)作用。因此，本文立足當(dāng)前中國環(huán)境鄰避沖突治理實(shí)踐，通過考察各主體在鄰避治理過程中的相關(guān)利益訴求、態(tài)度行為和應(yīng)對策略，發(fā)現(xiàn)并提煉政策目標(biāo)與行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)間出現(xiàn)的異質(zhì)性信號和關(guān)鍵要素，從協(xié)同治理的角度出發(fā)，提出對中國環(huán)境鄰避沖突治理“一核多元”模式的優(yōu)化路徑。

三、當(dāng)前我國環(huán)境鄰避沖突演化趨勢與治理現(xiàn)狀

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，政府的服務(wù)意識不斷提升，合作治理與協(xié)商對話觀念深入人心，簡政放權(quán)措施卓有成效；民眾的權(quán)利意識和生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識普遍增強(qiáng)，對生活環(huán)境質(zhì)量的要求不斷提高；企業(yè)的技術(shù)發(fā)展水平與資源需求不斷攀升；社會(huì)組織的規(guī)模不斷擴(kuò)大，資源整合力度持續(xù)加強(qiáng)。但由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所引發(fā)的環(huán)境鄰避沖突，已成為影響社會(huì)安定的突出問題，也成為環(huán)境保護(hù)工作與社會(huì)治理工作面臨的重大挑戰(zhàn)。原環(huán)保部部長周生賢表示,“發(fā)達(dá)國家一兩百年出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國改革開放幾十年的快速發(fā)展中就已經(jīng)出現(xiàn)了……中國當(dāng)前的狀況可以用四句話形容：局部有所好轉(zhuǎn)、總體尚未遏制、形勢依然嚴(yán)峻、壓力持續(xù)增大”[12]。特別是在福建、廣東、遼寧等東部沿海地區(qū)，不斷發(fā)生因鄰避設(shè)施選址所引發(fā)的公眾群體抗?fàn)幨录?。由?可以看出，從2007年到2017年，以PX事件為首的環(huán)境鄰避沖突事件層出不窮，幾乎以每年一次的頻率發(fā)生，抗?fàn)幏绞蕉鄻印?/p>

表1 2007—2017年P(guān)X事件匯總

注：作者根據(jù)相關(guān)媒體數(shù)據(jù)資料整理而成

從鄰避治理的角度分析，上述案例中出現(xiàn)的問題主要有：一是決策前幾乎都沒有充分征求公眾意見, 即便有少數(shù)的項(xiàng)目公開措施，也多是流于形式，“告知”的色彩明顯大于“意見征詢”的色彩，這導(dǎo)致環(huán)境鄰避決策的開放度和參與度嚴(yán)重不足；二是政府和相關(guān)建設(shè)企業(yè)對鄰避設(shè)施選址和定位的判斷不同，強(qiáng)行推動(dòng)一些民眾擔(dān)心存在較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目；三是應(yīng)對手段情緒化，政府和民眾在處置初期存在溝通嚴(yán)重不足的情況；四是在地方維穩(wěn)壓力下,項(xiàng)目常常陷入“立項(xiàng)-抗議-停建”的怪圈，“不鬧不停,一鬧就停”的背后往往會(huì)造成較大的經(jīng)濟(jì)損失[13]。

針對近年來頻發(fā)的環(huán)境鄰避沖突，相關(guān)部門高度重視，并從加強(qiáng)依法環(huán)評、推進(jìn)信息公開、提升群眾參與力度、擴(kuò)大參與廣度，以及健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)機(jī)制等方面入手進(jìn)行有效治理。上海交通大學(xué)在2019年度的《城市居民環(huán)保意識調(diào)查報(bào)告》中指出，政府在環(huán)境治理中發(fā)揮著不可替代的作用。在環(huán)保信息公開方面，認(rèn)為政府信息公開頻率較高的受訪者從2017年的57.1%提升到了70%；在環(huán)保治理績效方面，持正面評價(jià)(6分及以上)的受訪者比重從2017年的70.3%提升到了77.3%。在民眾對于各級政府治理環(huán)境問題的信心方面，數(shù)據(jù)顯示，對中央政府的環(huán)保工作持信任態(tài)度的調(diào)查對象占比從2017年的71.7%上升到了90.7%；對地方政府持信任預(yù)期的受訪者占比也從66.7%上升到了81.3%[14]。不難看出，近年來，政府在環(huán)境治理方面的表現(xiàn)得到了民眾的充分認(rèn)可，在鄰避沖突治理上已取得顯著成效，但仍然存在一些問題。

四、基于協(xié)同視角分析環(huán)境鄰避沖突治理存在的問題

(一)協(xié)同治理觀念缺失，包辦一切代替有效主導(dǎo)

“一核多元”的協(xié)同治理觀念要求“核”傾聽“元”的想法，并同“元”進(jìn)行有效的磋商，謀求共贏，但在實(shí)踐中則出現(xiàn)了“聽有余，商不足”的情況。在環(huán)境鄰避治理中，“一核”指地方政府因?yàn)榫哂匈Y源聚集的屬性，在決策流程中往往擁有絕對的話語權(quán)。對其他的直接利益相關(guān)者而言，政府擁有絕對的話語權(quán)同“一核多元”的環(huán)境鄰避沖突治理理念不符。它排斥了包括民眾在內(nèi)的多元主體想要參與鄰避治理的想法，一方面，侵害了決策的公平性；另一方面，忽視了公民參與鄰避決策治理的心理需求，影響了政府的公信力。

(二)多元主體能力不足，治理手段單一

“一核多元”的協(xié)同治理模式承載了不同主體希望達(dá)成的治理愿景：“多元”主體想要通過達(dá)成共識實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求，“一核”也希望通過合理的協(xié)作機(jī)制實(shí)現(xiàn)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)保持社會(huì)穩(wěn)定的治理目標(biāo)。但在實(shí)際工作中，公眾的聲音很難通過合適的渠道進(jìn)入政府決策議程，主體組織弱化、素質(zhì)不均衡和非制度化參與等突出問題。此外，治理手段單一，導(dǎo)致治理的有效性大打折扣。

(三)治理體制不完善，協(xié)同程度不足

協(xié)同治理要朝著組織化、有序化和理性化的方向發(fā)展，需要從制度上進(jìn)行規(guī)范，否則很難保障各主體的充分參與。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)在傳統(tǒng)政績考核體系中占有較大的比重，這使得地方政府官員往往把精力集中在推動(dòng)地區(qū)內(nèi)GDP的快速增長上[15]。成百億的化工廠投資所帶來的經(jīng)濟(jì)與政治紅利是難以想象的，因此，地方政府會(huì)積極進(jìn)行招標(biāo)，吸引資金注入，運(yùn)用行政權(quán)力為企業(yè)提供政策便利，這使得許多鄰避設(shè)施即使存在較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也可以獲得較為齊全的審批手續(xù)。在這種重視地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錦標(biāo)賽模式中，即便有關(guān)部門覺察到鄰避設(shè)施的建設(shè)有可能會(huì)引發(fā)群眾的強(qiáng)烈抗?fàn)?，也多半抱有僥幸心理，習(xí)慣于采用消極的態(tài)度加以應(yīng)對。

五、“一核多元”鄰避沖突協(xié)同治理模式優(yōu)化的基本思路

在當(dāng)前鄰避沖突治理中，由于協(xié)同治理主體在治理環(huán)節(jié)主動(dòng)或被動(dòng)地進(jìn)行流于形式的參與，造成了協(xié)同治理成效難以兌現(xiàn)、鄰避沖突屢禁不絕等現(xiàn)實(shí)窘境。因此，需要對“一核多元”的治理體系進(jìn)行優(yōu)化，通過轉(zhuǎn)變理念、提升能力、完善機(jī)制等，破除環(huán)境鄰避沖突實(shí)踐中的治理梗阻。

(一)平衡與信任：明確多主體角色定位

治理主體的多元化，是協(xié)同治理理論的核心。雖然在環(huán)境鄰避治理中涌現(xiàn)出了很多新興的治理主體，但這些主體仍然缺乏話語權(quán)。我們要立足于我國權(quán)利結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建以政府為核心的多中心協(xié)同治理模式。即政府作為重要的治理主體，發(fā)揮不可替代的組織引領(lǐng)作用；公民及企業(yè)作為鄰避沖突中重要的利益相關(guān)者，發(fā)揮對政府起的軟性約束作用。

環(huán)境鄰避治理應(yīng)堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，但政府應(yīng)當(dāng)摒棄壟斷權(quán)力的思維和包辦一切的角色形象。一方面，應(yīng)引導(dǎo)多元利益主體進(jìn)行角色定位，促進(jìn)多元合作治理機(jī)制的建構(gòu)；另一方面，應(yīng)努力推動(dòng)傳統(tǒng)的管制性管理理念向協(xié)同治理理念轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府從“決斷者”向“引領(lǐng)者”的角色轉(zhuǎn)變。公眾作為最直接的利益相關(guān)者，應(yīng)提升主人翁意識，強(qiáng)化政治參與能力，理性表達(dá)訴求，實(shí)現(xiàn)從無序的“對抗者”向理性的“參與者”的跨越。企業(yè)作為鄰避設(shè)施的直接建設(shè)方和運(yùn)營方，要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)責(zé)任協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，成為鄰避沖突治理體系中的協(xié)調(diào)者和承擔(dān)者。社會(huì)組織作為第三方“監(jiān)管者”，要在確保治理流程透明化的前提下，做好監(jiān)督工作。構(gòu)建完善“一核多元”治理模式的關(guān)鍵，就在于明確鄰避沖突的各治理主體的角色定位，形成以政府為主導(dǎo)的多元合作體系，構(gòu)建常態(tài)化的治理共同體網(wǎng)絡(luò)。

(二)多元與溝通：促進(jìn)多治理主體間的利益整合

主體協(xié)同合作治理是強(qiáng)調(diào)各主體的一致性利益、注重協(xié)商對話、追求合作共贏的治理方式。參與鄰避沖突協(xié)同治理的各主體不僅要在利益分配上達(dá)到均衡，還要在在價(jià)值取向上達(dá)成一致。具體而言，可以從以下幾方面著手。

首先，搭建平等對話平臺，形成良好的溝通基礎(chǔ)。面對面的對話是對治理事件進(jìn)行討論的一種最直接的方式，可以使利益相關(guān)者的心聲得到清楚的表達(dá)，消除誤解，實(shí)現(xiàn)協(xié)同[16]。

其次，達(dá)成目標(biāo)共識，建立多方共同愿景。鄰避沖突之所以產(chǎn)生是因?yàn)楦髦卫碇黧w的利益與價(jià)值取向存在差異。“地方政府是一個(gè)有著相對獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)人。在財(cái)政壓力和政績沖動(dòng)下，地方政府在行為中容易不自覺地扮演‘推動(dòng)利益分化角色’，并可能在沒有外力約束的情況下超越合理范圍而走到社會(huì)公共利益的對立面?！盵17]為了防止這種情況的發(fā)生，政府就要將項(xiàng)目的決策權(quán)以一定的權(quán)重合理地分配給不同的治理主體，加強(qiáng)各方溝通，將各個(gè)參與者的目標(biāo)和追求轉(zhuǎn)變?yōu)檎w的目標(biāo)共識。

最后，優(yōu)化利益補(bǔ)償方案，實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償多樣化。鄰避沖突是一個(gè)利益博弈的過程：政府希望借助鄰避工程來完成政績考核的硬性要求，項(xiàng)目建設(shè)方希望通過興建鄰避設(shè)施獲得經(jīng)濟(jì)效益，民眾則希望自身利益得到保護(hù)和補(bǔ)償。因此，要努力改變傳統(tǒng)的單一經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞?，增加補(bǔ)償?shù)亩鄻有裕珜?dǎo)各方加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、共同決策、共享利益、共擔(dān)責(zé)任。

(三)依法與有序：推動(dòng)多方監(jiān)管和權(quán)責(zé)并行

想要有效解決鄰避項(xiàng)目運(yùn)營不當(dāng)和治理混亂的問題，必須將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，打造多方監(jiān)管與權(quán)責(zé)并行機(jī)制，達(dá)到內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、多重監(jiān)督的效果。一方面，可打造多方監(jiān)管機(jī)制，以法律條文的形式制定明確而具體的鄰避設(shè)施選址方案、監(jiān)管程序以及治理流程等，使鄰避沖突治理變得有法可依。另一方面，鄰避項(xiàng)目的建設(shè)多屬于政企合作，企業(yè)不應(yīng)該只重視利潤而忽略民眾利益，政府也不應(yīng)在沖突發(fā)生時(shí)完全讓企業(yè)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失。參與鄰避設(shè)施建設(shè)和治理的各主體，要共同分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，并且公平地享受發(fā)展權(quán)利。

隨著工業(yè)化和城市化程度的不斷提高，鄰避沖突在中國不斷發(fā)生，對鄰避沖突治理的研究無論是在理論上還是在實(shí)踐中都具有重要的意義。協(xié)同治理是在法治基礎(chǔ)上的不同參與主體有原則的合作治理。根據(jù)公民社會(huì)理論，需要構(gòu)造“小政府，大社會(huì)”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，即通過政府簡政放權(quán)，尊重和保護(hù)社會(huì)主體的自主活動(dòng)，賦予社會(huì)較強(qiáng)的自治能力。但是，尚未成熟的公民社會(huì)在社會(huì)治理中依舊需要政府引導(dǎo)。黨的十八大以來，我國逐漸形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)治理體制機(jī)制。“一核多元”的鄰避沖突協(xié)同治理模式所提倡的中心理念是尊重權(quán)威前提下的協(xié)同合作，這同現(xiàn)代社會(huì)治理體制不謀而合，是現(xiàn)代社會(huì)治理的一次有益嘗試。