摘要：在當(dāng)前關(guān)于壓縮不動(dòng)產(chǎn)登記辦理時(shí)間并試點(diǎn)推行告知承諾制代替證明事項(xiàng)的政策背景下，以二手房轉(zhuǎn)移登記為例，結(jié)合因婚姻關(guān)系審查而引發(fā)的突出問題，梳理問題成因，明確登記機(jī)構(gòu)職責(zé)，對(duì)告知承諾制進(jìn)行法律分析，從而提出具體建議，以期解決不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)務(wù)操作中存在的問題。

關(guān)鍵詞：告知承諾制;轉(zhuǎn)移登記;婚姻關(guān)系審查

中圖分類號(hào)：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2020）04-0027-30

收稿日期：2020-01-18

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于壓縮不動(dòng)產(chǎn)登記辦理時(shí)間的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕8號(hào)）第2條第2項(xiàng)規(guī)定：推動(dòng)流程集成。全力推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記“一窗式受理、并行辦理”、優(yōu)化流程、精簡(jiǎn)材料，重點(diǎn)解決辦理環(huán)節(jié)多、流程不清晰、群眾重復(fù)提交材料的問題。其中第3款規(guī)定：精簡(jiǎn)申請(qǐng)材料。推行告知承諾制，在不動(dòng)產(chǎn)繼承登記中，逐步推廣申請(qǐng)人書面承諾方式替代難以獲取的死亡證明、親屬關(guān)系證明等材料。

2019年5月7日，司法部、自然資源部等5部門聯(lián)合印發(fā)《司法部關(guān)于印發(fā)開展證明事項(xiàng)告知承諾制試點(diǎn)工作方案的通知》（司發(fā)通〔 2019〕54號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），將陜西省列為推行告知承諾制的試點(diǎn)地區(qū)，將在試點(diǎn)地區(qū)試行以承諾制方式代替親屬關(guān)系證明、婚姻狀況證明、死亡證明等5類證明。

1告知承諾制的基本內(nèi)涵

告知承諾制是指行政機(jī)關(guān)在辦理有關(guān)事項(xiàng)時(shí)，以書面（含電子文本）形式將法律法規(guī)中規(guī)定的證明義務(wù)和證明內(nèi)容一次性告知申請(qǐng)人，申請(qǐng)人書面承諾已經(jīng)符合告知的條件、標(biāo)準(zhǔn)、要求，愿意承擔(dān)不實(shí)承諾的法律責(zé)任，行政機(jī)關(guān)不再索要有關(guān)證明而依據(jù)書面（含電子文本）承諾辦理相關(guān)事項(xiàng)。

實(shí)行告知承諾制的證明，是指公民、法人和其他組織在依法向行政機(jī)關(guān)或經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織申請(qǐng)辦理行政許可、行政確認(rèn)、行政給付等事項(xiàng)時(shí)，提供的需要由行政機(jī)關(guān)或其他機(jī)構(gòu)出具的、用于描述客觀事實(shí)或表明符合特定條件的有關(guān)材料。

不動(dòng)產(chǎn)登記作為一種法定行政確認(rèn)行為，在當(dāng)前登記程序中對(duì)婚姻關(guān)系的審查或婚姻證明材料的提供符合告知承諾制的適用范圍。

2不動(dòng)產(chǎn)登記工作中突出問題及成因梳理

2.1問題簡(jiǎn)述

二手房轉(zhuǎn)移登記業(yè)務(wù)作為不動(dòng)產(chǎn)登記的一項(xiàng)重要登記類型，雖然有較為全面的法律規(guī)范為指導(dǎo)依托，但因全面審查房屋權(quán)利人的婚姻關(guān)系并要求提供各類證明而產(chǎn)生了突出矛盾。

實(shí)踐中，辦事群眾經(jīng)常因?yàn)橐嗯苈烽_具各類婚姻關(guān)系證明或其他已離異多年的“隱性共有人”根本無法聯(lián)系，不具備到場(chǎng)共同申請(qǐng)的條件而無法繼續(xù)辦理業(yè)務(wù)。同時(shí)，窗口工作人員辦理業(yè)務(wù)時(shí)也更加矛盾，一方面擔(dān)心如果不仔細(xì)審查婚姻關(guān)系，可能會(huì)因?yàn)閷彶椴粐?yán)格，漏掉其他“隱性共有人”，引發(fā)行政訴訟案件讓自己牽扯其中;另一方面也疲于應(yīng)付上述情況發(fā)生時(shí)的投訴。故，盡快以合法合理措施逐步代替對(duì)婚姻關(guān)系的審查，顯得尤為重要。

這一突出問題具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，若該購(gòu)房行為發(fā)生于原權(quán)利人首次婚姻之前，要求權(quán)利人到民政部門開具婚姻關(guān)系審查表等證明材料，以證明購(gòu)房行為發(fā)生時(shí)，權(quán)利人處于單身未婚狀態(tài)。

第二，若原權(quán)利人有多次婚姻關(guān)系，且該購(gòu)房行為發(fā)生于某次婚姻存續(xù)期間，要求權(quán)利人提供離婚證、離婚審查表、離婚協(xié)議書等證明材料，并以此認(rèn)定該房屋必然存在隱形共有人進(jìn)而要求前妻（夫）到場(chǎng)共同申請(qǐng)辦理。

第三，若購(gòu)房行為發(fā)生在幾段婚姻關(guān)系間隔期間，則要求申請(qǐng)人提供各段婚姻關(guān)系的結(jié)婚證、離婚證、結(jié)婚登記審查表、離婚登記審查表、離婚協(xié)議書等各類證明材料，梳理清楚過戶房屋與幾段婚姻關(guān)系的聯(lián)系，推定出一個(gè)“隱性共有人”后再行辦理。

上述問題的共同點(diǎn)在于都將申請(qǐng)人的婚姻關(guān)系與房屋產(chǎn)權(quán)的共有情況強(qiáng)行聯(lián)系在一起，認(rèn)為只要購(gòu)房時(shí)間屬于婚姻存續(xù)期間，必然導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)共同共有的情況出現(xiàn)。但面對(duì)所謂的其他“隱性共有人”因各種原因不能到場(chǎng)或公證委托辦理的情況時(shí)，登記程序終止。

2.2成因梳理

2.2.1將物權(quán)共有與夫妻財(cái)產(chǎn)取得的認(rèn)定混淆

我們的工作人員及群眾對(duì)產(chǎn)權(quán)共有概念界定不清，將房屋產(chǎn)權(quán)共同共有與婚內(nèi)共同財(cái)產(chǎn)混淆，誤將登記機(jī)構(gòu)作為具備認(rèn)定房屋是否屬于共同財(cái)產(chǎn)職能的職責(zé)的認(rèn)定機(jī)構(gòu)。

對(duì)于婚內(nèi)取得的包括房屋在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)是否屬于共同財(cái)產(chǎn)，在《婚姻法》第17、18條、《最高人民法院關(guān)于適用{中華人民共和國(guó)婚姻法）若干問題的解釋（二）》第19、20、21、22條、《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國(guó)婚姻法）若干問題的解釋（三）》第5、6、7條對(duì)婚內(nèi)財(cái)產(chǎn)認(rèn)定為共同財(cái)產(chǎn)或個(gè)人財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、離婚時(shí)的權(quán)利主張及分割原則均進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)作為物權(quán)的一種，共有關(guān)系體現(xiàn)在《物權(quán)法》第8章“共有”的規(guī)定中?；閮?nèi)取得房產(chǎn)與房屋所有權(quán)的共同共有并不具有同等概念。登記機(jī)構(gòu)的審查職責(zé)只需同繞房屋產(chǎn)權(quán)及該產(chǎn)權(quán)是否存在共有人進(jìn)行審核，對(duì)該產(chǎn)權(quán)上是否存在“隱性共有人”通過合法合規(guī)的方式予以判斷，而非對(duì)該房產(chǎn)是否認(rèn)定為夫妻共同財(cái)產(chǎn)進(jìn)而自我賦予權(quán)力的一種認(rèn)定?！痘橐龇ā芳跋嚓P(guān)法律法規(guī)僅僅為我們登記行為中判斷是否存在共有關(guān)系提供了參考，并不意味著法律賦予不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)認(rèn)定房產(chǎn)是否屬于婚內(nèi)共同財(cái)產(chǎn)的職責(zé)或權(quán)力。

2.2.2對(duì)登記機(jī)構(gòu)的合理審查職責(zé)未正確理解

對(duì)婚姻關(guān)系審查的實(shí)質(zhì)即對(duì)登記機(jī)構(gòu)的合理審查職責(zé)未正確把握，人為擴(kuò)大了登記機(jī)構(gòu)的審查范圍及職能?！段餀?quán)法》第12條、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第18、19條、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第15條、《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）第3.4項(xiàng)均對(duì)登記機(jī)構(gòu)的審查職責(zé)范圍作出了明確具體的規(guī)定，圍繞房屋產(chǎn)權(quán)共有人的婚姻關(guān)系并不在審查范圍內(nèi)，登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)的只是詢問共有人之責(zé)，而非進(jìn)行審核婚姻關(guān)系之責(zé)。

2.2.3缺乏法律意識(shí)，憂患“登記風(fēng)險(xiǎn)”

工作人員因個(gè)人法律意識(shí)模糊，認(rèn)為只有審查、甄別清楚每段婚姻關(guān)系、明確共同財(cái)產(chǎn)狀況、開具的證明材料越豐富、詳細(xì)，才是最大程度體現(xiàn)已盡審查職責(zé)，將來承擔(dān)所謂“登記風(fēng)險(xiǎn)”的幾率越低，即使該登記行為日后引發(fā)訴訟案件，也與經(jīng)辦人個(gè)人無關(guān)。 《物權(quán)法》第21條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任;兇登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償”;《條例》第29條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤給他人造成損害，或者當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記給他人造成損害的，依照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第12條規(guī)定：“申請(qǐng)人提供虛假材料辦理房屋登記，給原告造成損害，房屋登記機(jī)構(gòu)未盡合理審慎職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其過錯(cuò)程度及其在損害發(fā)生中所起到作用承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任”。

上述法律法規(guī)明確了登記賠償?shù)倪^錯(cuò)責(zé)任原則，將登記機(jī)構(gòu)的賠償份額與過錯(cuò)掛鉤?；橐鲫P(guān)系的審查本不屬于登記機(jī)構(gòu)法定審查職責(zé)。即使因不審查婚姻關(guān)系，讓當(dāng)事人隱瞞了夫妻關(guān)系進(jìn)而導(dǎo)致登記錯(cuò)誤，該錯(cuò)誤與登記機(jī)構(gòu)無關(guān)，系申請(qǐng)人原因所致，由其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。只要登記人員、登記機(jī)構(gòu)已盡合理審查職責(zé)，該“登記風(fēng)險(xiǎn)”并不存在。

3告知承諾制的合法性分析

3.1告知承諾制的推行符合不動(dòng)產(chǎn)登記中的依申請(qǐng)?jiān)瓌t

依申請(qǐng)登記是不動(dòng)產(chǎn)登記立法的基本原則。我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記工作由作為行政管理部門的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但其核心內(nèi)容是對(duì)權(quán)利人享有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的法律確認(rèn)和保護(hù)。涉及民事主體的權(quán)利歸屬和權(quán)利內(nèi)容變化，屬于體現(xiàn)民事主體意思自治的私權(quán)領(lǐng)域，應(yīng)充分體現(xiàn)“法無禁止即可為”的現(xiàn)代法治理念。除特殊情況外，登記機(jī)構(gòu)不應(yīng)干涉普通民事行為。在整個(gè)轉(zhuǎn)移登記過程中，主要依靠所涉及的民事主體雙方來啟動(dòng)申請(qǐng)，處于主動(dòng)地位的應(yīng)該是與登記事項(xiàng)有利害關(guān)聯(lián)的民事主體，登記機(jī)構(gòu)在全過程中始終扮演服務(wù)的角色。

3.2告知承諾制的推行完全體現(xiàn)了當(dāng)事人的意思表示

二手房轉(zhuǎn)移登記實(shí)質(zhì)即登記機(jī)構(gòu)對(duì)民事主體之間的轉(zhuǎn)移行為這一民事法律行為予以公示登記的一種物權(quán)確認(rèn)。這一法律行為是以意思表示為核心構(gòu)成要素。換言之，無意思表示或違背真實(shí)意思表示，即不存在或構(gòu)成法律行為，也就談不上通過法律行為產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果。告知承諾制是一種將申請(qǐng)人的意思表示以最直接的方式體現(xiàn)出來的合法方式。

3.3告知承諾的推行體現(xiàn)了登記機(jī)構(gòu)合理審查的法定職責(zé)

《物權(quán)法》第12條規(guī)定：“登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：……（二）就有關(guān)登記事項(xiàng)詢問申請(qǐng)人”;《規(guī)范》第3.4項(xiàng)規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)根據(jù)不同的申請(qǐng)登記事項(xiàng)詢問申請(qǐng)人以下內(nèi)容，并制作詢問記錄，以進(jìn)一步了解有關(guān)情況：（l）申請(qǐng)登記的事項(xiàng)是否是申請(qǐng)人的真實(shí)意思表示;（2）申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)是否存在共有人;（3）存在異議登記的，申請(qǐng)人是否知悉存在異議登記的情況;（4）不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)需要了解的其他與登記有關(guān)的內(nèi)容”。

詢問記錄的方式是告知承諾制在實(shí)踐中的具體體現(xiàn)，也是登記機(jī)構(gòu)履行合理審查職責(zé)的法定表現(xiàn)形式。

4推行告知承諾制的具體建議

當(dāng)前，不動(dòng)產(chǎn)抵押登記及繼承登記已按照《通知》要求以現(xiàn)場(chǎng)詢問承諾制的方式代替關(guān)系證明材料，這也為包括二手房轉(zhuǎn)移登記在內(nèi)的其他登記業(yè)務(wù)推行承諾制提供了經(jīng)驗(yàn)。

建議充分發(fā)揮告知承諾制度的作用并代替對(duì)婚姻關(guān)系的審查，最大程度體現(xiàn)申請(qǐng)人雙方的真實(shí)意思表示。在此基礎(chǔ)上，即可無需嚴(yán)格審查申請(qǐng)人的婚姻關(guān)系，要求提供各類證明材料，以詢問、承諾的結(jié)果為共有關(guān)系的認(rèn)定依據(jù)。具體結(jié)合上述問題，可如下操作：

婚內(nèi)取得房產(chǎn)，經(jīng)詢問，申請(qǐng)人承諾有共有人，按照《規(guī)范》第2.1.3條關(guān)于共同申請(qǐng)的規(guī)定辦理轉(zhuǎn)移登記;申請(qǐng)人承諾無共有人，以承諾為依據(jù)，按照現(xiàn)有工作程序直接辦理轉(zhuǎn)移登記，不再審查各段婚姻關(guān)系并要求提供各類婚姻關(guān)系證明。

5推行告知承諾制的法律意義

不動(dòng)產(chǎn)登記中推行告知承諾制，一方面充分體現(xiàn)了“放管服”改革在不動(dòng)產(chǎn)登記中的有效運(yùn)用，為不斷優(yōu)化不動(dòng)產(chǎn)登記的營(yíng)商環(huán)境、提供高質(zhì)量的服務(wù)水平帶來更加深遠(yuǎn)的影響;另一方面，若能將該制度盡快納入即將出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》的法律范圍，有利于將不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)踐操作更加規(guī)范，從法律層面更加明確登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

作者簡(jiǎn)介：李進(jìn)，西安市自然資源和規(guī)劃局不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心。