王夢(mèng)亞 黃 婧 WANG Mengya, HUANG Jing

0 引言

自2000年以來，為改變郊區(qū)城鎮(zhèn)布局分散、規(guī)模偏小、服務(wù)低效等問題，上海郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行建制撤銷合并，將近100個(gè)撤制鎮(zhèn)被動(dòng)地成為鎮(zhèn)管社區(qū)[1]32。雖歷經(jīng)20年的發(fā)展調(diào)整，這些撤制鎮(zhèn)卻更多地呈現(xiàn)衰退的發(fā)展趨勢(shì)。本文以具有代表性的天馬社區(qū)規(guī)劃為例（見圖1），通過創(chuàng)新田園社區(qū)的打造，從品牌項(xiàng)目切入到產(chǎn)業(yè)鏈延伸，從設(shè)施分時(shí)利用到精準(zhǔn)化服務(wù)，從針灸式社區(qū)微更新到創(chuàng)新綠色發(fā)展，為撤制鎮(zhèn)社區(qū)以及郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)提供全新的理念和方法。

圖1 天馬撤制鎮(zhèn)田園社區(qū)效果圖

1 撤制鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)一體化中的角色

推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是我國(guó)新時(shí)期的重要工作任務(wù)。從黨的十八屆三中全會(huì)以及中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“新型城鎮(zhèn)化”，到黨的十九大提出的重大決策部署“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，都要求促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，從二元對(duì)立向一元融合轉(zhuǎn)型。上海是全國(guó)第一個(gè)提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的城市，從20世紀(jì)80年代開始就不斷地探索和創(chuàng)新，包括政策體系、規(guī)劃制度、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等[2]。雖然目前上海市城鎮(zhèn)化水平已接近90%，但作為超大城市，郊區(qū)和鄉(xiāng)村面積約占上海陸域總面積的85%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)不僅是建設(shè)全球城市核心功能的重要承載地，也是提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略空間[3]。

“上海2035”提出全新的城鄉(xiāng)體系“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”，有利于差異化促進(jìn)空間高效利用。新市鎮(zhèn)將承擔(dān)統(tǒng)籌鎮(zhèn)區(qū)、街道、集鎮(zhèn)和周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的作用。但是由于區(qū)位條件的影響以及歷史觀念的慣性作用，新市鎮(zhèn)在鏈接鄉(xiāng)村、服務(wù)廣大農(nóng)村、發(fā)揮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的職能上往往缺少一個(gè)中間環(huán)節(jié)。考慮到撤制鎮(zhèn)集鎮(zhèn)社區(qū)在空間結(jié)構(gòu)上長(zhǎng)期形成的社會(huì)職能沒有改變，它仍然是小城鎮(zhèn)居民以及周邊農(nóng)村地區(qū)的工作生活載體，因此在當(dāng)前的行政體制和城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)下，探索適合撤制鎮(zhèn)集鎮(zhèn)社區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展模式，不僅能促進(jìn)社區(qū)本身的發(fā)展，還能建立新市鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌發(fā)展的橋梁，完善上海多級(jí)化城鎮(zhèn)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮連接城鄉(xiāng)樞紐節(jié)點(diǎn)功能的作用，助力城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2 撤制鎮(zhèn)當(dāng)前發(fā)展面臨的困境

目前絕大多數(shù)撤制鎮(zhèn)在人口、產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施、住房等方面都出現(xiàn)不同程度的衰退，發(fā)展受到多重因素的限制，既有行政管理體制調(diào)整等制度性影響，也有規(guī)劃定位和設(shè)施服務(wù)方面的問題，表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

2.1 管理等級(jí)與社會(huì)職能不對(duì)等

行政撤并改革后，撤制鎮(zhèn)的法律地位降為一般居委會(huì)，角色與分工進(jìn)一步弱化，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政資金和編制資源投入減少，發(fā)展建設(shè)上逐漸失去重視，更多的是承擔(dān)社區(qū)管理和居住服務(wù)職責(zé)，造成了其被單純定義為居住社區(qū)的發(fā)展誤區(qū)。然而，實(shí)際上撤制鎮(zhèn)社區(qū)仍然承擔(dān)了周邊廣大農(nóng)村區(qū)域的集鎮(zhèn)功能，包括提供服務(wù)設(shè)施、公共活動(dòng)、產(chǎn)業(yè)就業(yè)等。行政管理與職能服務(wù)的不對(duì)等，導(dǎo)致其在撤制以后因發(fā)展局限造成持續(xù)陣痛。

2.2 規(guī)劃定位與現(xiàn)實(shí)發(fā)展不協(xié)調(diào)

很多撤制鎮(zhèn)社區(qū)都編制過完善的規(guī)劃，但往往在發(fā)展上依然束手無策，現(xiàn)實(shí)問題仍然存在。這是因?yàn)橐?guī)劃部分內(nèi)容過于超前，沒有與撤制鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)情況相結(jié)合，與現(xiàn)行政策也不適應(yīng)；因此不具備實(shí)施的條件。此外，個(gè)別撤制鎮(zhèn)在規(guī)劃上也沒有被納入鎮(zhèn)總規(guī)，在功能定位上缺乏統(tǒng)籌考慮，存在著規(guī)劃定位與城鎮(zhèn)運(yùn)行功能不匹配等情況。

2.3 設(shè)施水平與社區(qū)需求不匹配

撤制合并20年來，撤制鎮(zhèn)地區(qū)出現(xiàn)發(fā)展停滯的現(xiàn)象，除了正常的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和人口自由流動(dòng)外，由于行政管理的降級(jí)，經(jīng)費(fèi)投入等標(biāo)準(zhǔn)都有一定的降低，優(yōu)質(zhì)設(shè)施資源集中到主鎮(zhèn)區(qū)也是不可回避的事實(shí)。逐漸老化的公共服務(wù)設(shè)施無論在品質(zhì)亦或類型上都與日益增長(zhǎng)的高品質(zhì)生活需求不相符。低水平的設(shè)施服務(wù)抵不住新城及主鎮(zhèn)優(yōu)越的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共資源的虹吸效應(yīng)，進(jìn)一步導(dǎo)致本地人口外流，形成社區(qū)活力不斷缺失、發(fā)展受阻的惡性循環(huán)[4]10。

3 解決途徑： 創(chuàng)新田園社區(qū)的探索

撤制鎮(zhèn)雖然隸屬“社區(qū)”這一城市基本空間單元，但是它又不等同于一般社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。除了城市開發(fā)邊界內(nèi)可建設(shè)的指標(biāo)用地外，撤制鎮(zhèn)外圍還有大量的優(yōu)質(zhì)自然環(huán)境資源和廣大農(nóng)村地區(qū)需要整體謀劃。不僅要滿足社區(qū)規(guī)劃的生活圈網(wǎng)絡(luò)體系，還要考慮特定的人群類型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境。

撤制鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)社區(qū)）的發(fā)展，既不是生活住區(qū)模式，也不是田園綜合體模式，它的主體依然是城鎮(zhèn)而不是農(nóng)村，但是卻要把城鎮(zhèn)的發(fā)展同農(nóng)村的需求和資源對(duì)接起來，是引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的關(guān)鍵。本文探索性地稱之為“創(chuàng)新田園社區(qū)”模式，是在城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略前提下，強(qiáng)調(diào)因地制宜，堅(jiān)持規(guī)劃先導(dǎo)、管理協(xié)調(diào)，多維度、全周期、高質(zhì)量的綜合發(fā)展模式（見圖2）。

（1）多維度：生活維度與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、空間、生態(tài)等多維度統(tǒng)籌集成。既要形成完整的集鎮(zhèn)生活系統(tǒng)，依托現(xiàn)有資源，通過智慧高效的交通支撐、共享便捷的公共設(shè)施，實(shí)現(xiàn)田園生態(tài)與現(xiàn)代居住相融合的新鄰里社區(qū)，打造城鄉(xiāng)融合的新品質(zhì)生活，又要在原有資源條件的前提下，聚焦經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、歷史風(fēng)貌、生態(tài)環(huán)境等功能特色，發(fā)揮旅游、醫(yī)養(yǎng)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、信息技術(shù)、文化創(chuàng)意等創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)潛能，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高效、環(huán)境友好、文化彰顯的綜合性社區(qū)能級(jí)的目標(biāo)[5]。

（2）全周期：建立全生命周期可持續(xù)的規(guī)劃建管體系。將規(guī)劃藍(lán)圖分步驟、分時(shí)序地與城鎮(zhèn)建設(shè)管理的全周期相結(jié)合，同時(shí)將用地使用管控與產(chǎn)業(yè)的進(jìn)退機(jī)制掛鉤，加強(qiáng)項(xiàng)目在土地使用期限內(nèi)的全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。將項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、功能實(shí)現(xiàn)等要素與規(guī)土、投資、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)等多部門綜合管理結(jié)合，倡導(dǎo)社區(qū)公眾參與、協(xié)同自治，提高社區(qū)建設(shè)和管理的精細(xì)化水平[6]。

（3）高質(zhì)量：在嚴(yán)守生態(tài)底線、限制用地指標(biāo)的基礎(chǔ)上，社區(qū)的發(fā)展更多地在存量空間里做文章。通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、功能，甄選優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)品牌，利用精準(zhǔn)高效的城中村改造項(xiàng)目釋放必要的土地資源，聯(lián)動(dòng)周邊資源發(fā)揮最大的生態(tài)效益，高質(zhì)量滿足社區(qū)發(fā)展需求。同時(shí)結(jié)合規(guī)土管控要求，城市開發(fā)邊界內(nèi)外的差異化發(fā)展，形成城市開發(fā)邊界（社區(qū)）內(nèi)精準(zhǔn)集約化與城市開發(fā)邊界外減量化相融的發(fā)展路徑。

4 創(chuàng)新田園社區(qū)理念在天馬社區(qū)規(guī)劃中的應(yīng)用

天馬撤制鎮(zhèn)社區(qū)是上海市松江區(qū)佘山鎮(zhèn)管社區(qū)。松江區(qū)作為上海經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的郊區(qū)之一，近年來依托G60科創(chuàng)走廊建設(shè)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型取得了新的增長(zhǎng)點(diǎn)，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化融合發(fā)展不斷深化。與之形成鮮明對(duì)比的是，城鄉(xiāng)發(fā)展的兩級(jí)分化現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重。2018年松江區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為43 851元，而農(nóng)村居民人均純收入僅為19 208元，相差甚多?？紤]到松江是鄉(xiāng)村振興和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面具有一定基礎(chǔ)和先行先試責(zé)任[4]1；天馬社區(qū)又是松江典型的撤制鎮(zhèn)社區(qū)之一，具有撤制鎮(zhèn)亟需解決的普遍問題。因此，創(chuàng)新田園社區(qū)理念在天馬社區(qū)規(guī)劃中的應(yīng)用具有一定的探索和實(shí)踐意義。

天馬社區(qū)位于城市開發(fā)邊界內(nèi)的范圍，面積約0.61 hm2，常住人口約0.49萬人。大天馬區(qū)域包括周邊村莊，常住人口約2.9萬人，已建成一些優(yōu)質(zhì)的品牌資源，如世茂深坑洲際酒店、納米親子魔幻城、中山醫(yī)院體檢中心等。區(qū)域整體具有優(yōu)良的歷史自然基礎(chǔ)，天馬山上有著名的千年斜塔，是上海為數(shù)不多的山、水、鎮(zhèn)結(jié)合的地區(qū)。但是“綠水青山就是金山銀山”的理念在這里未得到充分踐行，發(fā)展中還存在資源尚未整合、社區(qū)活力喪失等問題（見圖3），具體包括以下方面。

（1）本地人口外流，老齡化嚴(yán)重，社區(qū)活力不足。天馬社區(qū)的人口吸引力小，本地人口持續(xù)外流。2016年至2018年間戶籍人口減少了526人（約10.3%），常住人口減少了1 754人（約22.4%）。留存的戶籍人口中，還存在戶籍空掛的現(xiàn)象（即戶在人不在，比例高達(dá)29.6%）和人口老齡化（老齡化率高達(dá)34.9%）的問題（見圖4）。

（2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，就業(yè)崗位缺乏，職住失衡?，F(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展水平不高，面臨產(chǎn)業(yè)體系與資源脫節(jié)、產(chǎn)業(yè)提升與用地受限的雙重壓力。產(chǎn)業(yè)體系以二產(chǎn)為主，一產(chǎn)和三產(chǎn)較弱，與本地資源特色關(guān)聯(lián)不足，產(chǎn)業(yè)能效低、畝均稅收低。現(xiàn)狀土地總體建成率達(dá)90%，可開發(fā)利用土地極少。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的停滯直接導(dǎo)致就業(yè)崗位不足，職住分離，天馬社區(qū)本地居住人員在外地就業(yè)的占比高達(dá)74%。此外，人均收入情況也不理想，2017年天馬社區(qū)人均收入僅為37 202元，與松江區(qū)人均收入47 667元相差1萬元以上[4]4-7。

圖2 創(chuàng)新田園社區(qū)模式

圖3 天馬社區(qū)現(xiàn)狀鳥瞰圖

（3）設(shè)施陳舊老化，配套服務(wù)水平低，環(huán)境品質(zhì)不佳。雖然天馬社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配置有一定的基礎(chǔ)，總量數(shù)據(jù)與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)相差不大，但是原有的公共設(shè)施逐漸老化損壞、廢棄閑置，新的公共服務(wù)設(shè)施又未及時(shí)補(bǔ)充，特別是文體設(shè)施存在明顯短板，商業(yè)設(shè)施業(yè)態(tài)層次普遍偏低。此外，服務(wù)設(shè)施也無法針對(duì)天馬社區(qū)高老齡化等情況，差異性地給予養(yǎng)老衛(wèi)生、紅白事等方面特定的彈性供給服務(wù)，居民對(duì)此普遍需求強(qiáng)烈。

在房屋維護(hù)和環(huán)境建設(shè)方面也存在一些問題，房屋建設(shè)年代久遠(yuǎn)，權(quán)屬多元，且年久失修，存在安全隱患。很多房屋為連體房，房屋結(jié)構(gòu)老舊，墻面滲漏開裂。社區(qū)內(nèi)部環(huán)境品質(zhì)不佳，河道親水性差、被垃圾廢品侵占嚴(yán)重；人均綠量不達(dá)標(biāo)，綠地功能單一，多處街頭公共綠地被侵占為農(nóng)耕地（見圖5）[7]。

圖4 天馬社區(qū)2016—2018年常住人口和戶籍人口變化趨勢(shì)圖

基于上述問題，充分考慮社區(qū)自身發(fā)展需求以及承擔(dān)周邊廣大農(nóng)民集中服務(wù)“承載地”的責(zé)任，統(tǒng)籌考慮地區(qū)需求。在構(gòu)建區(qū)域整體功能動(dòng)力體系的長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)想基礎(chǔ)上，從前期資金有限情況下的品牌項(xiàng)目先行引領(lǐng)，到項(xiàng)目成熟后期的產(chǎn)業(yè)鏈拓展，因時(shí)因地逐步推進(jìn)。通過多樣化載體的高效設(shè)施體系，結(jié)合歷史傳承基礎(chǔ)上的環(huán)境綜合整治，最終形成與社區(qū)自身特色相適應(yīng)的功能體系、空間格局、環(huán)境風(fēng)貌和生產(chǎn)生活方式。

4.1 健康經(jīng)濟(jì)動(dòng)力體系的營(yíng)造

4.1.1 借助品牌項(xiàng)目，打造社區(qū)經(jīng)濟(jì)引擎

（1）挖掘歷史，文化再造，開發(fā)精品文旅項(xiàng)目

每個(gè)田園社區(qū)基于自身的“文化母體”可以培育富有地方標(biāo)識(shí)的精品文旅，包括山水養(yǎng)生、醫(yī)療健康、傳統(tǒng)手作、民俗藝術(shù)、文化旅游等。關(guān)注源文化，將歷史文化元素植入文化旅游產(chǎn)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，樹立鮮明的文化品牌和形象，是社區(qū)文化保護(hù)傳承和經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)雙贏的第一步。通過充分挖掘歷史上佛教禪宗特色文化底蘊(yùn)，圍繞“天馬燒香山”“千年斜塔”，以及古寺“禪居”的文化特色，規(guī)劃引入上海著名佛教文化品牌，利用佘山國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)的外圍溢出效應(yīng)，支撐并強(qiáng)化禪文化主題街區(qū)的品質(zhì)景點(diǎn)建設(shè)（見圖6）。

（2）整合資源，拓展產(chǎn)業(yè)，內(nèi)外聯(lián)動(dòng)全域發(fā)展

拓展文化品牌產(chǎn)業(yè)鏈，打造全域文旅體系。整合現(xiàn)狀大區(qū)域約1 km范圍內(nèi)的天馬山麓中山醫(yī)院體檢中心、世茂深坑洲際酒店等現(xiàn)有項(xiàng)目品牌資源；集建區(qū)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，探索實(shí)踐點(diǎn)狀精準(zhǔn)供地模式，發(fā)展以禪為核心的全域文旅，包括禪修、禪醫(yī)、禪茶等，吸引禪文化產(chǎn)業(yè)人群，衍生佛學(xué)研修、會(huì)議、培訓(xùn)等相關(guān)價(jià)值鏈，打造地區(qū)禪文化交流平臺(tái)和度假體驗(yàn)?zāi)康牡豙8]。

4.1.2 貫徹減量政策，發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)

針對(duì)天馬撤制鎮(zhèn)現(xiàn)狀工業(yè)大部分處于工業(yè)區(qū)塊外的工業(yè)用地轉(zhuǎn)型區(qū)域和城市開發(fā)邊界外現(xiàn)狀零星工業(yè)用地減量區(qū)域等情況，建立低效工業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，增加每年企業(yè)“體檢”評(píng)估機(jī)制，每年設(shè)置畝均產(chǎn)值、企業(yè)污染、稅收數(shù)量等考評(píng)指標(biāo)體系。一方面，堅(jiān)守生態(tài)底線，嚴(yán)格貫徹減量政策，引入企業(yè)退出機(jī)制，對(duì)影響生態(tài)格局的低效工業(yè)用地進(jìn)行復(fù)墾、拆還等，通過土地騰挪優(yōu)化布局；另一方面，推進(jìn)存量工業(yè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)存量工業(yè)盤活利用。引入土地出讓彈性制度，按不同企業(yè)類型定制土地出讓年限，縮短出讓土地使用年限和租賃年限。同時(shí)以現(xiàn)狀經(jīng)濟(jì)效益高、產(chǎn)業(yè)能級(jí)高且與環(huán)境相匹配的核心企業(yè)為試點(diǎn)，通過全生命周期管理體系確保企業(yè)自主更新、轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過技術(shù)工藝提升、提高附加值、資源綜合利用等途徑，全面提高環(huán)保能效水平，推行清潔生產(chǎn)和企業(yè)合同能源管理，提倡以綠色輕工業(yè)、再生資源產(chǎn)業(yè)為主的循環(huán)高效型產(chǎn)業(yè)，走可持續(xù)綠色發(fā)展之路[6]。

圖5 天馬社區(qū)現(xiàn)狀房屋和環(huán)境情況

4.1.3 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，引導(dǎo)雙創(chuàng)社區(qū)化

隨著禪品牌文化的建立和區(qū)內(nèi)外綠色工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施推進(jìn)，社區(qū)積蓄了雙創(chuàng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新需求和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件。初期以見縫插針型的文創(chuàng)培育為主，以歷史文化創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為方向，充分利用天馬社區(qū)歷史建筑改造再利用的存量空間，通過文創(chuàng)產(chǎn)品、非遺挖掘、文化節(jié)慶的相互融合，建設(shè)形象鮮明的“良渚文化”“明代顧繡”“棉紡技藝”等文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)鏈，借助自媒體等現(xiàn)代傳媒途徑，擴(kuò)大知名度，引領(lǐng)文創(chuàng)品牌高水平建設(shè)（見圖7）。

此外，制定一套創(chuàng)新的社區(qū)產(chǎn)業(yè)空間體系，充分考慮知識(shí)、文化、人才、數(shù)據(jù)等新型要素型企業(yè)的空間訴求，轉(zhuǎn)換生態(tài)優(yōu)勢(shì)效能。盡可能地利用山體等環(huán)境優(yōu)勢(shì)提供高品質(zhì)的共享交流空間、低成本的實(shí)驗(yàn)空間、密流量的要素平臺(tái)空間等，吸引高能級(jí)業(yè)態(tài)、高水平服務(wù)的雙創(chuàng)企業(yè)入駐社區(qū)，中后期適時(shí)在社區(qū)內(nèi)利用可開發(fā)空間，建設(shè)集約化雙創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

引導(dǎo)自主更新的企業(yè)研發(fā)部門入園發(fā)展，鼓勵(lì)鄰近院校、企業(yè)、機(jī)構(gòu)組織共同參與，“園區(qū)、校區(qū)、社區(qū)”三區(qū)聯(lián)動(dòng)。鼓勵(lì)高校畢業(yè)生在園區(qū)企業(yè)實(shí)習(xí)，并由企業(yè)定向提供相應(yīng)的就業(yè)崗位。鼓勵(lì)雙創(chuàng)成果和新興技術(shù)在雙創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)先行試驗(yàn)，并提供一站式知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)。每年提出成果轉(zhuǎn)化率評(píng)估，為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)學(xué)研合作單位提供基金和政策扶持。

4.1.4 依托田園客廳，實(shí)現(xiàn)農(nóng)旅文一體化發(fā)展

推動(dòng)城市開發(fā)邊界外圍農(nóng)村區(qū)域鄉(xiāng)村振興，利用山水的自然資源和現(xiàn)有品牌項(xiàng)目如世茂深坑洲際酒店的影響力，通過閑置宅基地租賃、鄉(xiāng)村土地整理等機(jī)制，集約利用農(nóng)村建設(shè)用地和荒地、廢棄地，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)精品民宿試點(diǎn)推進(jìn)。

利用政策扶持，實(shí)踐具有文化旅游資源基礎(chǔ)的特色文旅示范村建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品綠色認(rèn)證，提升品質(zhì)和知名度。同時(shí)依托社區(qū)文旅品牌效應(yīng)，聯(lián)動(dòng)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。結(jié)合特色節(jié)慶活動(dòng)，拓展藝術(shù)田園、山水旅游、農(nóng)耕體驗(yàn)、親子度假等一系列農(nóng)旅文綜合產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，全力打造田園社區(qū)的山水活力客廳，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)外農(nóng)旅文一體化發(fā)展（見圖8）。

圖6 禪主題文化街區(qū)示意圖

圖7 存量改造的文創(chuàng)空間示意圖

圖8 天馬社區(qū)橫山村民宿試點(diǎn)項(xiàng)目

4.2 溫暖高效設(shè)施系統(tǒng)的構(gòu)建

4.2.1 分時(shí)共享，有效利用設(shè)施資源

由于受到土地開發(fā)和資金投入的限制，前期盡可能地利用現(xiàn)有服務(wù)設(shè)施、公共活動(dòng)場(chǎng)地以及閑置建筑空間。

考慮到社區(qū)同時(shí)也承載了周邊農(nóng)村的設(shè)施服務(wù)職能，使用受眾面較廣，將社區(qū)現(xiàn)有學(xué)校的文體設(shè)施如體育場(chǎng)館、圖書館等分時(shí)段對(duì)社區(qū)公眾開放。與學(xué)生在校時(shí)間錯(cuò)開，居民限時(shí)持卡進(jìn)入，既保證學(xué)校的安全，又充分利用學(xué)校課余和節(jié)假日的閑置硬件資源。同時(shí)對(duì)現(xiàn)有公共場(chǎng)地進(jìn)行改造，策劃不同時(shí)段的差異性活動(dòng)。重大節(jié)日活動(dòng)期間可作為社區(qū)公共藝術(shù)中心，增加可移動(dòng)、臨時(shí)性的文體和商業(yè)設(shè)施，舉辦大型藝術(shù)演藝、文化市集等活動(dòng)；平時(shí)作為居民日常交往與健身活動(dòng)場(chǎng)地，靈活實(shí)現(xiàn)不同時(shí)段不同功能的共享使用。

4.2.2 聚焦需求，精準(zhǔn)提供專業(yè)服務(wù)

對(duì)現(xiàn)有公共設(shè)施進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，建設(shè)宜居、便捷、完善的5—10—15分鐘生活圈。通過共享單車、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)免費(fèi)巴士等交通工具優(yōu)化公共設(shè)施服務(wù)半徑，提高社區(qū)設(shè)施短距離出行的可達(dá)性。遠(yuǎn)期結(jié)合文旅、居住等開發(fā)地塊，增設(shè)或租賃復(fù)合式“一站式”鄰里中心，提供養(yǎng)育托管、老年日托、衛(wèi)生服務(wù)、綜合健身、社區(qū)培訓(xùn)、社區(qū)食堂、社區(qū)超市、公共停車等一體化社區(qū)生活服務(wù)。

針對(duì)公共設(shè)施的特定需求和服務(wù)盲區(qū)進(jìn)行完善和補(bǔ)充。聚焦人群結(jié)構(gòu)，應(yīng)對(duì)老齡化趨勢(shì)，重點(diǎn)關(guān)注各類居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的配置，提升社區(qū)適老性環(huán)境，適時(shí)引入綜合性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步依托人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新一代智能技術(shù)，建設(shè)智慧化養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，切實(shí)解決社區(qū)老人無人照看等現(xiàn)實(shí)問題。

在城市開發(fā)邊界外，全面改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提升道路、溝渠、灌溉機(jī)泵等必要配套設(shè)施，推進(jìn)集中式農(nóng)業(yè)服務(wù)設(shè)施改造，如“農(nóng)業(yè)為民服務(wù)中心”等，打通服務(wù)的“最后一公里”。

4.2.3 交通引導(dǎo)，共享城鎮(zhèn)圈公共資源

“城鎮(zhèn)圈”是上海郊區(qū)空間組織和資源配置的基本單元。撤制鎮(zhèn)社區(qū)應(yīng)遵循城鎮(zhèn)圈戰(zhàn)略，打破以行政層級(jí)配置公共資源的方式，以公交為引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)公共資源整體統(tǒng)籌配置。建立3級(jí)公交服務(wù)圈，除了15分鐘日常生活服務(wù)圈，還要強(qiáng)化30分鐘通勤生活服務(wù)圈和90分鐘大都市品質(zhì)服務(wù)圈，從而解決高能級(jí)公共設(shè)施需求與配置的矛盾，包括大型的商業(yè)娛樂、高等級(jí)的醫(yī)療教育服務(wù)等。依托社區(qū)快速公交或小汽車租賃服務(wù)，確保30分鐘左右到達(dá)主鎮(zhèn)區(qū)或者其他集鎮(zhèn)，滿足居民行政、娛樂、教育以及其他優(yōu)質(zhì)生活需求。通過軌道交通在1小時(shí)內(nèi)到達(dá)上海中心城，便捷享受國(guó)際化品質(zhì)設(shè)施。針對(duì)軌道交通未覆蓋的區(qū)域，還需關(guān)注軌交接駁問題，補(bǔ)充直達(dá)軌交站點(diǎn)的公交，或者結(jié)合文旅需求進(jìn)一步發(fā)展中運(yùn)量公共交通[9]。

4.3 以人為本, 打造有機(jī)社區(qū)

4.3.1 社區(qū)微更新，復(fù)愈公共空間

社區(qū)微更新重點(diǎn)圍繞增加公共活動(dòng)空間展開。通過賦予不同類型的場(chǎng)所以不同功能，創(chuàng)造多層級(jí)的公共活動(dòng)場(chǎng)所，復(fù)原場(chǎng)所記憶，引導(dǎo)人群活動(dòng)交流。社區(qū)主要道路和設(shè)施附近的開放空間，改造為以生態(tài)、景觀、休閑為主要功能的社區(qū)口袋公園；居住區(qū)周邊沿街的開放空間，改造為集娛樂、活動(dòng)、體育于一體的綜合性活動(dòng)空間；社區(qū)內(nèi)部綠化，改造為適宜居民散步、健身等活動(dòng)的綠植豐富的空間（見圖9）。

4.3.2 濱水貫通，創(chuàng)造品質(zhì)生活

錨固水空間格局，提升水質(zhì)環(huán)境的同時(shí)，注重人的親水活動(dòng)。結(jié)合建筑改造，對(duì)主要河道進(jìn)行改造和貫通，增加駁岸的親水性設(shè)計(jì)，給社區(qū)居民提供開放共享的高品質(zhì)濱水休憩帶（見圖10）。

提升區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局韌性，在充分尊重自然地勢(shì)條件的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)濱水空間與外網(wǎng)綠地系統(tǒng)和社區(qū)腹地的聯(lián)動(dòng)，營(yíng)造深藍(lán)深綠、豐富活力的濱水開放空間。例如在臨水地勢(shì)低洼區(qū)，以景觀設(shè)計(jì)與海綿生態(tài)相結(jié)合手法，配合鄉(xiāng)土種植打造景觀坡地和植被階梯濕地，對(duì)雨水進(jìn)行過濾、吸收、凈化、涵養(yǎng)。不僅能解決社區(qū)積水問題，也能為居民營(yíng)造活力開放的濕地生態(tài)空間。

4.3.3 街道立面改造，傳承歷史風(fēng)貌

街道立面改造主要包括建筑改造和沿街風(fēng)貌改造兩個(gè)部分。建筑改造要實(shí)現(xiàn)從“拆改留”到“留改拆”的轉(zhuǎn)變，遵循街區(qū)肌理，傳承特色風(fēng)貌，置換利于未來發(fā)展的全新功能（見圖11）。

圖9 社區(qū)微更新示意圖

圖10 勝利港濱水貫通意向圖

通過建筑質(zhì)量評(píng)估，梳理現(xiàn)狀建筑空間形式，對(duì)建筑進(jìn)行差異化的改造。包括：①復(fù)原修繕模式——拆除建筑立面外質(zhì)量較差的搭建結(jié)構(gòu)，修葺并恢復(fù)建筑立面形象；②縫合更新模式——對(duì)于界面混亂的小體量建筑，利用輕質(zhì)二層連廊進(jìn)行連接，增加建筑之間交流聯(lián)系，保證建筑立面風(fēng)貌的呈現(xiàn)；③表皮整飭模式——對(duì)于立面損毀較嚴(yán)重，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)構(gòu)件有特點(diǎn)的建筑，對(duì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行保護(hù)，對(duì)立面進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，包括統(tǒng)一的白墻、木貼面、木欄桿等建筑改造手法的運(yùn)用，形成整體的建筑主題風(fēng)貌。沿街風(fēng)貌則主要針對(duì)沿街店招、街道家具等方面進(jìn)行整治更新。

5 實(shí)施與機(jī)制思考

目前，天馬社區(qū)發(fā)展建設(shè)正在穩(wěn)步推進(jìn)中（見圖12），除了政府財(cái)政主導(dǎo)的大規(guī)模社區(qū)更新（包括鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、區(qū)級(jí)建設(shè)投資公司和合作單位按照投資比例進(jìn)行的聯(lián)合改造開發(fā)），還應(yīng)鼓勵(lì)分類分期、區(qū)別化的創(chuàng)新更新建設(shè)方式（包括企業(yè)自主更新、集體土地自愿“轉(zhuǎn)地”開發(fā)等多途徑的實(shí)施機(jī)制），并基于發(fā)展困境在管理機(jī)制、公眾參與方面嘗試突破和創(chuàng)新。

5.1 創(chuàng)新體制, 探索基本管理片區(qū)

體制上，進(jìn)一步提升行政管理和公共服務(wù)的可及性、便捷度，通過細(xì)化管控網(wǎng)絡(luò)、完善資源配置、強(qiáng)化治理能力，推進(jìn)基本管理片區(qū)模式。考慮由一位分管城建或社會(huì)事業(yè)的副鎮(zhèn)長(zhǎng)牽頭，適當(dāng)增加人員編制，成立基本管理片區(qū)行政專員小組，負(fù)責(zé)撤制鎮(zhèn)的管理和建設(shè)。

基本管理片區(qū)內(nèi)建立社區(qū)黨委、社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心等“兩委一中心”組織架構(gòu)，對(duì)社區(qū)實(shí)施管理。以居民需求為導(dǎo)向，延伸服務(wù)治理內(nèi)涵，實(shí)行“3+n”模式。結(jié)合存量空間再利用，建立“3”——社區(qū)事務(wù)受理分中心、衛(wèi)生服務(wù)分中心、文體活動(dòng)分中心，靶向性疊加配置“n”——城市網(wǎng)絡(luò)化綜合管理分中心、房管工作站、一站式養(yǎng)老等定向資源服務(wù)，滿足社區(qū)多元需求。同時(shí)推動(dòng)執(zhí)法力量下沉，建立管理片區(qū)日常管理評(píng)估機(jī)制，對(duì)行政執(zhí)法、社會(huì)管理、公共服務(wù)等工作進(jìn)行監(jiān)督評(píng)議，確保城管執(zhí)法、公安、市場(chǎng)監(jiān)管等社區(qū)基層管理力量充分落實(shí)到崗[4]13-14。

圖11 天馬社區(qū)街道立面改造示意圖

圖12 天馬社區(qū)城中村改造

5.2 盤活存量, 提高土地利用效率

基于撤制鎮(zhèn)社區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)多元，部分土地產(chǎn)權(quán)仍然屬于集體建設(shè)用地等情況，在保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提下，依法依規(guī)對(duì)存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行出讓、出租，進(jìn)一步盤活土地，提升撤制鎮(zhèn)土地的利用效率。對(duì)于撤制鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展涉及的居民和周邊村莊農(nóng)民的安置房建設(shè)用地采取定向掛牌方式供地，納入保障性住房建設(shè)計(jì)劃，建議相關(guān)管理部門在相關(guān)用地指標(biāo)上對(duì)其更新改造給予一定的政策扶持[1]34。

5.3 資金扶持, 發(fā)揮社會(huì)資本運(yùn)作

通過發(fā)展評(píng)估，對(duì)符合發(fā)展要求的撤制鎮(zhèn)社區(qū)給予資金扶持，人員經(jīng)費(fèi)、管理經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等納入鎮(zhèn)級(jí)專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，因地制宜設(shè)立區(qū)級(jí)財(cái)政基本管理片區(qū)專項(xiàng)資金。探索撤制鎮(zhèn)社區(qū)的更新改造與提高建筑容積率等獎(jiǎng)勵(lì)政策，發(fā)揮社會(huì)力量，激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，培育和引入社會(huì)資本機(jī)構(gòu)，加大政府購買社會(huì)服務(wù)力度，引導(dǎo)社會(huì)單位、基金會(huì)等入駐，吸引更多經(jīng)驗(yàn)豐富、管理規(guī)范、專業(yè)能力強(qiáng)的社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)建設(shè)[10]。

5.4 公眾參與, 鼓勵(lì)社區(qū)協(xié)同自治

引導(dǎo)和培養(yǎng)公眾參與社區(qū)建設(shè)和管理的意識(shí)，探索多元主體協(xié)同參與的管理模式。除了規(guī)劃決策過程中鼓勵(lì)和關(guān)注本地居民的參與外，積極探索社區(qū)規(guī)劃師制度，鼓勵(lì)社區(qū)聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的規(guī)劃師將社區(qū)作為長(zhǎng)期實(shí)踐基地，扎根社區(qū)。鼓勵(lì)通過政企合作方式，充分利用文旅資源，引進(jìn)央企、國(guó)企和其他大企業(yè)集團(tuán)參與社區(qū)更新改造開發(fā)。

此外通過在社區(qū)建立“社區(qū)營(yíng)造中心”，為居民、設(shè)計(jì)建設(shè)者、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)者以及管理者等提供一個(gè)日常交互的平臺(tái)，促進(jìn)志愿者、專家及相關(guān)社區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)同當(dāng)?shù)卣怼⑸鐓^(qū)代表一起參與到社區(qū)的設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理過程中，引導(dǎo)社區(qū)治理更加公眾化、精準(zhǔn)化、專業(yè)化。

6 結(jié)語

上海卓越全球城市的建設(shè)，離不開發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更離不開城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。撤制鎮(zhèn)創(chuàng)新田園社區(qū)發(fā)展的意義在于緩解高度城鎮(zhèn)化的國(guó)際化大都市在城鄉(xiāng)發(fā)展中的兩級(jí)分化矛盾，促進(jìn)集鎮(zhèn)和周邊鄉(xiāng)村融合發(fā)展。本文探索性地從時(shí)間到空間，從規(guī)劃到實(shí)施，科學(xué)、綜合、系統(tǒng)地引導(dǎo)撤制鎮(zhèn)創(chuàng)新田園社區(qū)建設(shè)，以期進(jìn)一步發(fā)揮其連接城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶作用，切實(shí)改善人居環(huán)境，推動(dòng)郊區(qū)可持續(xù)發(fā)展。