張一洲 劉東杰

文件式改革

改革任務(wù)是否落到實處，最終是依靠具體改革舉措真正作用于現(xiàn)實問題。改革藍(lán)圖再美好、規(guī)劃再科學(xué)、舉措設(shè)計再得力，如若不進(jìn)入實質(zhì)性的行動階段，一切為改革所做的前期工作最終也只是紙上談兵。這是一條再簡單不過的道理。但由于受到既得利益羈絆、沉淀成本拘束、改革阻力掣肘、擔(dān)當(dāng)意識弱化等多重因素的影響，在一些地方，還存在著以擬定規(guī)劃文件、學(xué)習(xí)研究文件、層層轉(zhuǎn)發(fā)文件來替代具體改革行動的現(xiàn)象。改革任務(wù)通過各種文件層層轉(zhuǎn)發(fā)，改革壓力也被級級傳導(dǎo)，最后都積聚到基層政府。調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，有基層單位每年接到的來自上級部門的各類有關(guān)改革、創(chuàng)新之類主題的文件就多達(dá)幾十份。這通常使得基層政府不堪重負(fù)，疲于應(yīng)付。同時，又因為基層政府相對缺少改革的相關(guān)資源與權(quán)能，往往左支右絀，最終改革任務(wù)在基層也變成了學(xué)文件、做材料工作，改革實踐最終流于形式或被虛與委蛇。改革成果的評比和考核最終也變成了各種會議文件、講話材料、政策規(guī)劃的評比。文件式改革仍然停留在改革的研究探索、政策規(guī)劃、傳達(dá)學(xué)習(xí)階段。雖然這是改革任務(wù)落實的必經(jīng)階段，但如若將這一前期準(zhǔn)備階段視作改革的核心內(nèi)容或目的，則會出現(xiàn)手段替代目的、南轅北轍的謬誤。最終致使改革任務(wù)堆積、社會矛盾集聚，引發(fā)不必要的社會問題。

曲解式改革

改革要取得實效，離不開改革精神的真實貫徹。如何理解改革任務(wù)的真實意圖、改革文件的具體精神，這可能不僅僅是一個學(xué)習(xí)研究能力的問題，很大程度上涉及改革觸及的利益配置問題。現(xiàn)實中曲解式改革并不少見，可能有的是由于地方政府政策認(rèn)識水平所限帶來理解偏差所造成的。但更多的曲解式改革是基于地方政府、部門因各種現(xiàn)實利益考量而有意為之。例如，國家要求推進(jìn)“放管服”改革，這涉及政府的自我革命，涉及大量行政審批事項的取消、下放。有些地方政府面對改革任務(wù)，卻不愿意下放手中權(quán)力，于是就在“放”字上做文章。比如，通過將分散的行政審批事項進(jìn)行整合集中，以數(shù)量的減少來回應(yīng)“放”的要求。這就是一種故意曲解“放”的內(nèi)涵的行為。“放”是要求政府簡政放權(quán)，放松管制，為市場和社會松綁。但這種只在表面數(shù)據(jù)上做文章的“放”，事實上只是將行政審批事項由分散改為集中，總體上并未帶來政府職能權(quán)力的減少。曲解式改革通常具有一定的隱蔽性，往往并不易于覺察。同時也由于這種較強(qiáng)的隱蔽性，曲解式改革對于真實改革意圖的落地通常也會帶來更大的意想不到的阻力，這是需要加以重點防范和治理的一種改革異化現(xiàn)象。

書齋式改革

所謂書齋式改革，是指改革計劃與方案的形成缺少調(diào)研基礎(chǔ)，背離具體實際，多是在辦公室拍腦袋做出的。之所以會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，很大程度上是由于權(quán)力的過分集中、決策者過分自信，以及對于改革任務(wù)落實的重視程度不足造成的。這種改革計劃與方案因脫離實際，通常會在實際推行中遭遇意想不到的阻力而難以真正落地，最后在形成一定沉淀成本后，陷于改革進(jìn)退失據(jù)的尷尬局面。

這種在“書齋”里形成的改革計劃與方案，背離了行政改革原則，脫離了單位工作實際，自然也不是一種真正意義上的改革，更應(yīng)當(dāng)稱之為一種“折騰”。這種改革既浪費了大量資源，帶來大量的改革成本沉淀，又無助于行政效能的提升，理應(yīng)加以有效治理。

選擇式改革

改革是一項系統(tǒng)工程，特別是全面深化改革，更是涉及國家經(jīng)濟(jì)社會的各個領(lǐng)域、每個領(lǐng)域的各個方面。因此，改革實踐應(yīng)當(dāng)齊頭并進(jìn)，整體性推進(jìn)，切忌在推進(jìn)改革中“顧點失面”、選擇性地開展。選擇式改革并非是方法論上的“以點帶面”和“重點突破”，而是一種投機(jī)性行為，其改革的方法論是對己有利無害的則改、容易推進(jìn)的則改、無責(zé)任風(fēng)險的則改、容易出成績的則改等，總之選擇性改革都有著自己的現(xiàn)實利益考量。選擇性改革總體上體現(xiàn)的是一種改革者的“自利性”的行為選擇，對于改革方案的整體性推進(jìn)具有較大的掣肘力，需要加大力氣進(jìn)行治理。

外圍式改革

改革必定涉及既有利益格局的重置。在改革過程中，難免會出現(xiàn)既得利益的受損者，這也是改革阻力的主要來源。面對阻力應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對，這既涉及改革者的決心，也涉及改革的戰(zhàn)略。改革要持續(xù)深化，必須要有破除一切阻力的決心。如果改革不觸及核心問題，或繞過核心問題只求外圍突破，將會為后續(xù)的深化改革帶來巨大的沉淀成本，甚至于引發(fā)巨大的疊加矛盾?，F(xiàn)實中，由于改革者抗壓能力不強(qiáng)、沒有擔(dān)當(dāng)精神、缺乏改革魄力等原因，最終有些改革也只是觸及了問題的表層，深層次的主要矛盾被予以保留或回避，這就是外圍式改革。例如，向來行政機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵難點，就在于職能優(yōu)化整合后人員的安置問題。有的地方在機(jī)構(gòu)改革中，因為人員的安置問題曾積聚不少矛盾。有些領(lǐng)導(dǎo)為避免矛盾、減輕壓力，基本保留了整合前的人員職能關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。最終，新機(jī)構(gòu)成了老部門的機(jī)械式拼盤，造成內(nèi)部派系復(fù)雜，內(nèi)斗不斷，嚴(yán)重阻礙了機(jī)構(gòu)開展正常工作。這種改革只涉及了機(jī)構(gòu)調(diào)整的外圍，沒有觸及機(jī)構(gòu)調(diào)整的根本：職能的重新設(shè)計與人員的有機(jī)融合。外圍式改革，使改革的壓力得以暫時緩解，也使改革問題被人為后移，必將為后續(xù)改革帶來更為棘手的困難，不利于改革的持續(xù)深入推進(jìn)。

這五種最為常見的改革異化現(xiàn)象，對于當(dāng)前全面深化改革的深入推進(jìn)或多或少帶來了不利影響。當(dāng)務(wù)之急就是有針對性地治理改革異化問題，為全面深化改革的順利推進(jìn)減少各種阻力。

（摘自《改革內(nèi)參》）