徐蘇維，唐 華

（南京市國土資源信息中心，江蘇南京210005）

0 引言

隨著城市化水平的提升，城市土地開發(fā)利用向精細化、集約化方向發(fā)展，新增建設用地不斷減少，存量土地的更新與再利用成為土地開發(fā)的重點，土地儲備工作的開展，有利于調節(jié)新增建設用地、盤活低效存量用地、優(yōu)化土地資源配置、落實城市發(fā)展規(guī)劃［1］。政府部門通過對土地進行收回、收購或征用，保障了我國各類工程項目的建設用地，為發(fā)展提供了更多的可能性。當然，土地儲備也會出現(xiàn)對市場的控制力不足的現(xiàn)象。因政府過于追求土地收益，導致土地市場過度供應，造成土地出讓面積過剩，城市土地利用粗放經(jīng)營［2-3］。土地儲備潛力為一定時期、一定生產(chǎn)力水平及某種既定用途下，在城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃約束下，通過行政、經(jīng)濟、法律和技術等措施，在提高建成區(qū)土地集約利用效率的基礎上，可供儲備的土地資源［4］。開展土地儲備潛力提取研究，對于提高城市用地的集約利用程度，緩和城市建設用地的需求與土地有限供給的矛盾，提高土地利用經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，科學規(guī)劃和管理土地資源利用，實現(xiàn)城市土地可持續(xù)利用具有重要的現(xiàn)實意義。

本文依托江蘇省國土資源廳科技項目“南京市主城六區(qū)城市土地儲備潛力研究”在秦淮區(qū)進行探索性研究，在城市開發(fā)邊界、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎上，依據(jù)國土、規(guī)劃資源各類成果數(shù)據(jù)、經(jīng)濟社會運行等數(shù)據(jù)，結合儲備工作的實際要求，建立土地儲備潛力提取模型，并形成南京市土地儲備潛力數(shù)據(jù)庫，為及時準確地掌握全市土地儲備潛力的數(shù)量、結構、質量及空間分布等提供了數(shù)據(jù)基礎，為有序開發(fā)和可持續(xù)利用現(xiàn)有的土地資源，提供科學依據(jù)。

1 土地儲備潛力提取模型

1.1 研究區(qū)介紹

秦淮區(qū)是南京市的中心城區(qū)，國家東部地區(qū)重要的金融商務中心，華東地區(qū)的商貿(mào)、信息、文化、旅游中心，位于南京主城中部，面積4 911 ha，東與江寧區(qū)上坊接壤，西與外秦淮河與建鄴區(qū)相連，北以中山東路、漢中路為界，東與玄武區(qū)、鼓樓區(qū)交界，南以雨花東路、卡子門大街為界，與雨花臺區(qū)相鄰。秦淮區(qū)現(xiàn)有儲備項目庫資源為527 ha，本研究范圍選擇秦淮區(qū)位于城市開發(fā)邊界內不包含項目庫范圍的區(qū)域，由于城市開發(fā)邊界內的區(qū)域即城市的集中建設區(qū)，邊界外不得安排城市用地征轉和城市用地指標，不得編制控制性詳細規(guī)劃，不得做出城市建設用地規(guī)劃許可，儲備項目庫資源為已發(fā)掘的儲備資源，因此，土地儲備潛力在城市開發(fā)邊界內發(fā)掘新的可供儲備的潛力資源。

1.2 土地儲備潛力提取模型

為綜合評定秦淮區(qū)的土地儲備潛力的數(shù)量規(guī)模、空間分布，本研究通過利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源，基于RS和GIS技術平臺，結合南京市土地儲備制度運行現(xiàn)狀及秦淮區(qū)實際情況，建立如下土地儲備潛力提取模型。

TQ=M-TC-S1-S2-S3-S4-S5

TQ：土地儲備潛力；TC：土地儲備項目庫；M:秦淮區(qū)城市開發(fā)邊界內區(qū)域；S1：剛性管控區(qū)域；S2：禁止建設區(qū)域；S3：非經(jīng)營性建設區(qū)域；S4：已供地區(qū)域；S5：集約利用區(qū)域。

通過上述模型，結合秦淮區(qū)現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源，實施下述步驟（見圖1），進行秦淮區(qū)的土地儲備潛力提取。

（1）剔除剛性管控區(qū)域（S1），得到非剛性管控區(qū)域。

圖1 土地儲備潛力提取模型

在秦淮區(qū)的城市開發(fā)邊界內部，將剛性管控區(qū)域進行剔除。剛性管控區(qū)包括永久基本農(nóng)田和生態(tài)紅線。永久基本農(nóng)田是為滿足一定時期人口和國民經(jīng)濟對農(nóng)產(chǎn)品的需求而必須確保的耕地的最低需求量，一經(jīng)劃定，不得隨意調整或占用［5］；生態(tài)紅線是維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的空間邊界，具有重要戰(zhàn)略意義，因此在提取潛力地塊時，必須剔除基本農(nóng)田保護區(qū)域和生態(tài)紅線保護范圍，得到非剛性管控區(qū)域。

（2）剔除禁止建設區(qū)域（S2），得到允許建設區(qū)域。

城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是城市有序發(fā)展的基礎,是區(qū)域土地資源優(yōu)化配置的保證［6］，土地儲備潛力必須在上述兩個規(guī)劃確定的范圍和用途內進行。其中土地利用總體規(guī)劃的限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)，城市規(guī)劃的六線及工業(yè)遺產(chǎn)保護范圍都不允許進行城鄉(xiāng)建設，土地儲備潛力提取就需要剔除這些范圍，得到允許建設區(qū)域。

（3）剔除非經(jīng)營性建設區(qū)域（S3），得到經(jīng)營性建設用地。

土地儲備的對象是經(jīng)營性建設用地，即規(guī)劃確定可以進行經(jīng)營性開發(fā)建設的土地，包括居住用地、商業(yè)服務業(yè)設施等用地類型，將土地的規(guī)劃用途為非經(jīng)營性的相關地塊進行剔除，得到經(jīng)營性建設區(qū)域。

（4）剔除已供地區(qū)域（S4），得到未供地區(qū)域。

已供地的區(qū)域是已經(jīng)有建設規(guī)劃的，是不包括在土地儲備潛力里的。為保證儲備地塊與供地計劃相銜接，梳理近幾年來該區(qū)域內已供地的項目地塊，與整個區(qū)域土地進行比較，取其差值，得到未供地區(qū)域。

（5）剔除集約利用區(qū)域（S5），得到疑似低效利用區(qū)域。

樓層較高的建筑和成片住宅小區(qū)土地收儲成本較高且再開發(fā)潛力較小，因此，需要剔除用地現(xiàn)狀符合規(guī)劃并且集約利用程度較高的地塊，得到疑似低效利用區(qū)域。

根據(jù)上述模型，結合數(shù)據(jù)資料，通過相關專題圖的格式轉換，進行空間數(shù)據(jù)處理及分析，得到儲備潛力圖斑初步結果，但由于受到數(shù)據(jù)資料時效性等的限制，如住宅小區(qū)平面圖、樓層信息不完整等，需要結合遙感影像和專家知識進行人工干預，刪除成片住宅小區(qū)、零碎地塊等地塊。

1.3 土地儲備潛力提取結果

對秦淮區(qū)應用上述模型得到潛力圖斑情況，結果如表1所示，圖斑數(shù)總計99塊，總面積194.32 ha；從用途上看，以居住用地和商服用地為主，居住用地面積為105 ha，商服用地面積為89.22 ha，提取結果經(jīng)過各儲備平臺及專家檢查驗證，準確率高達85%以上。

從空間分布上看，大部分潛力土地集中在南部新城板塊，是南京市的重點建設區(qū)域，圍繞南京南站、紅花機場，規(guī)劃兼具交通樞紐、現(xiàn)代金融服務業(yè)、軟件產(chǎn)業(yè)及居住功能的國際化現(xiàn)代新城區(qū)；西南方向、賽虹橋立交以東的大片空地以及低層老舊小區(qū)被劃入儲備潛力范圍；另外在中心城區(qū)范圍內有部分零星潛力地塊，包含一些空地和層數(shù)低、集約利用程度不足的土地。

在實際收儲工作開展時要依據(jù)以下原則：（1）集中連片開發(fā)；（2）盡量不切割宗地，保證宗地的完整性；（3）周邊的防護綠地、社區(qū)中心或學校等，一并納入儲備。按照上述原則，結合潛力凈圖斑，劃定土地儲備潛力大圖斑，如圖2格紋所示，大圖斑地塊21塊，總面積383.3 ha。

2 土地儲備潛力數(shù)據(jù)庫的建立

為更好地發(fā)揮成果在儲備工作中的作用，提高潛力成果的利用質量和效率，特建立土地儲備潛力庫。以宗地為單元，建立秦淮區(qū)土地儲備潛力數(shù)據(jù)庫，包括數(shù)據(jù)源、專題數(shù)據(jù)、成果數(shù)據(jù)三部分內容，并統(tǒng)計匯總秦淮區(qū)土地儲備潛力的總量和空間分布情況。

表1 秦淮區(qū)潛力凈圖斑規(guī)劃用地類型統(tǒng)計

圖2 秦淮區(qū)土地儲備潛力圖斑分布情況

2.1 數(shù)據(jù)格式及坐標系統(tǒng)一

由于數(shù)據(jù)來源于不同部門，首先需要進行數(shù)據(jù)格式和坐標系的統(tǒng)一。矢量數(shù)據(jù)的格式統(tǒng)一轉為shape格式。影像及規(guī)劃數(shù)據(jù)均為西安80坐標系，國土數(shù)據(jù)為大地2000坐標系，為確保數(shù)據(jù)格式及坐標系的統(tǒng)一，利用FME工具將影像及規(guī)劃數(shù)據(jù)坐標轉換至大地2000南京本地坐標系，中央經(jīng)線為118°50′的高斯投影。

2.2 數(shù)據(jù)編碼

數(shù)據(jù)編碼是建立數(shù)據(jù)庫的基本內容之一，它表達了數(shù)據(jù)結構，是對儲備潛力信息表達的抽象，土地儲備潛力圖斑進行編碼如下:一是土地儲備潛力凈圖斑編號規(guī)則：采用4層15位結構：土地儲備潛力（TQ，2位）、行政區(qū)劃（6位）、年份（2019）、圖斑號（3位）。二是土地儲備潛力大圖斑編號規(guī)則：采用5層17位結構：土地儲備潛力（TQ，2位）、行政區(qū)劃（6位）、年份（2019）、大圖斑號（3位）、小圖斑號（2位）如TQ 320114 2019 001 01。前15位編號與所在大圖斑相同，小圖斑順序從1號開始，按照從西至東、從上至下的順序進行編號。

2.3 數(shù)據(jù)庫結構

土地儲備潛力數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)量大，將整個數(shù)據(jù)庫分為相對獨立的3部分，數(shù)據(jù)源層、專題數(shù)據(jù)層、成果數(shù)據(jù)層。采用以宗地為單元對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一組織和管理，對數(shù)據(jù)采用層級-圖層-地塊的三級模式進行設計。

3 結語

土地儲備潛力提取模型的建立，充分挖掘了城市存量土地和低度利用土地的潛力，為儲備地塊的全程跟蹤管理提供了有力的數(shù)據(jù)支撐，為儲備部門制定儲備計劃等工作提供理論上可靠、實踐中易用的技術方法，提高土地儲備參與宏觀調控的能力，促進管理的規(guī)范和創(chuàng)新，最終實現(xiàn)土地儲備工作的規(guī)范化、精細化、科學化管理。