摘要：本文試圖搭建國有文物資源資產(chǎn)管理體系的基本骨架，充實(shí)以相關(guān)國際法律法規(guī)內(nèi)容，以展現(xiàn)文物資源資產(chǎn)管理區(qū)別于傳統(tǒng)文物保護(hù)管理的不同樣貌。國際上，文物、文物資產(chǎn)、文物資源概念并無明顯區(qū)別，具有資產(chǎn)/財(cái)產(chǎn)屬性。公共文物資源資產(chǎn)從權(quán)屬性質(zhì)分為國家所有和政府代管，從功能用途分為遺產(chǎn)用途和多重用途，從資源形態(tài)分為古代建筑、遺址、文物藏品、附屬設(shè)施設(shè)備、無形資產(chǎn)等。針對國有文物確權(quán)難點(diǎn)，體制框架構(gòu)建的核心任務(wù)是理清政府在國有文物國家所有權(quán)行使和管理中的職能劃分，包括監(jiān)管和運(yùn)行兩個層級，以及政府部門間職能劃分和中央地方事權(quán)劃分兩個維度。在監(jiān)管層級，各政府部門職能——綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和文物專業(yè)監(jiān)管有合一模式、分離模式與混合模式，但前提是法定授權(quán)，國際普遍維護(hù)中央亭權(quán)的主導(dǎo)性與權(quán)威性。運(yùn)行層級的比重和質(zhì)量是文物資產(chǎn)管理與行政管理體制的最大區(qū)別，是文物保護(hù)效果和政策執(zhí)行力的決定因素。在運(yùn)行層級，加強(qiáng)國有文物日常運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)實(shí)體化建設(shè)，即機(jī)構(gòu)實(shí)、職能實(shí)、保障實(shí)，加強(qiáng)中央對重大文物運(yùn)行管理實(shí)體化建設(shè)，扭轉(zhuǎn)中國國有文物資源資產(chǎn)管理的中央事權(quán)極度虛空現(xiàn)狀，推動文物保護(hù)從文物部門屬地管理的弱小體制，升級為由強(qiáng)大實(shí)體化公共機(jī)構(gòu)支撐的中央事權(quán)保障和各政府部門協(xié)同體制。

關(guān)鍵詞：文物資產(chǎn);管理體系;法律法規(guī);國際經(jīng)驗(yàn);所有權(quán);物權(quán);實(shí)體化;

引言

國有文物資產(chǎn)管理體制建設(shè)與改革，對文物工作管理體制具有全局性影響，面臨緊迫的現(xiàn)實(shí)需求。建立國有文物資源資產(chǎn)管理，首先要旗幟鮮明地強(qiáng)調(diào)其本質(zhì)是公共管理，目標(biāo)是強(qiáng)化政府維護(hù)文物安全、傳播文物價值的受托責(zé)任;同時要清醒地認(rèn)識到特殊的中國國情，需要解決國有文物確權(quán)、文物行政管理與國有文物資產(chǎn)管理分離等關(guān)鍵問題川。在此基礎(chǔ)上，下面要回答的根本間題是：國有文物資產(chǎn)管理體制如何構(gòu)建？

對此問題，文物領(lǐng)域相關(guān)研究成果極少①;國有資產(chǎn)管理體制改革集中在國有企業(yè)和自然資源資產(chǎn)改革，關(guān)系密切的行政事業(yè)單位改革進(jìn)展較慢，無經(jīng)驗(yàn)可以借鑒;而基礎(chǔ)性法律制度——物權(quán)法的相關(guān)內(nèi)容也存在“關(guān)鍵性的闕失”②[2]。

筆者試圖勾勒國有文物資產(chǎn)管理體系的基本骨架，同時希望充實(shí)一些血肉，以展現(xiàn)文物資產(chǎn)管理區(qū)別于傳統(tǒng)文物保護(hù)管理的不同樣貌。本文以框架為綱，包括相關(guān)文物資源資產(chǎn)的概念和分類;公共文物資源資產(chǎn)的管理體系框架，從監(jiān)管層級和運(yùn)行層級勾勒政府部門間職能劃分和中央一地方政府事權(quán)劃分;以及公共文物資源資產(chǎn)管理具體內(nèi)容，并重點(diǎn)收集國際和各國（地區(qū)）的文物法規(guī)相關(guān)規(guī)定加以闡釋。

之所以選擇國際上和其他國家（地區(qū)）相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)檫@些資料既吸收了相關(guān)學(xué)術(shù)成果研究，也是相關(guān)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)反映，具有一定的權(quán)威性、系統(tǒng)性和成熟性，可操作性強(qiáng)，借鑒價值較高。本文不惜篇幅直接引用了部分條款內(nèi)容，以體現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容的可操作性。

鑒于公共文物資產(chǎn)與非公共（社團(tuán)、私人產(chǎn)權(quán)）文物資產(chǎn)在管理體制上差別很大，不可移動文物（不動產(chǎn)）和可移動文物（動產(chǎn)）在管理體制上差別很大，本文側(cè)重于公共不可移動文物資產(chǎn)。公共主要指“政府或公共部門為當(dāng)代和后代而承擔(dān)保存和維護(hù)責(zé)任”③，并不拘泥于國家所有;不可移動文物資產(chǎn)主要對應(yīng)不動產(chǎn)類資產(chǎn)，包括房屋建筑物和構(gòu)筑物類文物及其附著土地，以及遺址、歷史場所、公園（園林）類文物及其附著土地。

在國際和國家（地區(qū)）的選擇上，基本涵蓋了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家、西方國家和東方國家等不同文化背景和管理體制，包括英美，歐洲大陸的意法，亞洲的日本、中國臺灣地區(qū)，大洋洲的新西蘭，發(fā)展中國家印度和埃及等，既全面反映國際公共文物資產(chǎn)管理的多元化措施，也可以反映一些共性特征。

一、文物資源資產(chǎn)概念和分類

公共文物資源資產(chǎn)管理建立的基礎(chǔ)，是明確文物資源資產(chǎn)的內(nèi)涵和外延，明確文物資源、文物資產(chǎn)和文物概念的關(guān)系。

（一）文物資產(chǎn)、文物資源和文物概念

在國際文件和各國（地區(qū)）文物保護(hù)法律中，有些直接視文物為資產(chǎn)（asset）或財(cái)產(chǎn)（property）;有些直接視文物為資源（resource）;還有些只使用文化遺產(chǎn)（heritage）④等概念，雖未明確其資產(chǎn)或資源屬性，但從相關(guān)管理體制和程序中可以推導(dǎo)其資產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)屬性（如印度等，詳見后文）。

直接視文物為資產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)的國際憲章，包括聯(lián)合國教科文組織1954年制定的《關(guān)于發(fā)生武裝沖突下保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)的公約》1311970年制定的《關(guān)于禁止和防止文化財(cái)產(chǎn)所有權(quán)非法進(jìn)出口和非法轉(zhuǎn)讓的公約》[4]。這些國際文件中的文化財(cái)產(chǎn)概念基本等同于文化遺產(chǎn)概念。例如后者文件定義：“本公約所指文化財(cái)產(chǎn)，是指由各簽約國認(rèn)定的，具有考古、史前、歷史、文學(xué)、藝術(shù)或科學(xué)價值的財(cái)產(chǎn)”（第1條）。

直接視文物為資產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)的國家（地區(qū)）法律中，有些國家（地區(qū)）直接使用文化財(cái)產(chǎn)或文化資產(chǎn)概念，如日本的《文化財(cái)保護(hù)法》、韓國的《文化財(cái)保護(hù)法》、中國臺灣地區(qū)的《文化資產(chǎn)保護(hù)法》;有些國家在文化遺產(chǎn)定義中明確指出其財(cái)產(chǎn)或資產(chǎn)屬性，如《意大利文化和景觀資產(chǎn)法典》規(guī)定，文化遺產(chǎn)由文化財(cái)產(chǎn)（Cultural Property）和景觀資產(chǎn)（EnvironmentalAsset）構(gòu)成（第2條）[5];埃及《文物保護(hù)法》規(guī)定，符合年代和價值等條件的“不動產(chǎn)（Real-estate）和動產(chǎn)（Chattel）被視為文物"（第1條）[6]。

直接視文物為資源的國家法規(guī)中，將文物等同于文化資源，如美國的《考古資源保護(hù)法》、美國國家公園管理局的《文化資源管理導(dǎo)則》，丹麥的《文化資源保護(hù)法》、新西蘭的《資源管理法》等。例如，新西蘭

《資源管理法》規(guī)定：“歷史遺產(chǎn)指那些有助于認(rèn)識新西蘭歷史和文化的自然資源和實(shí)物資源，具有以下特性：考古、建筑、文化、歷史、科學(xué)和技術(shù)特性，包括：歷史遺址、構(gòu)筑物和區(qū)域;考古遺址;毛利族重要地點(diǎn)，包括圣地（Wahi Tapu）;自然資源和實(shí)物資源的周邊環(huán)境等”[7]。

可見，在國際和各國（地區(qū)）法規(guī)中，文物、文物資產(chǎn)、文物資源概念并無明顯區(qū)別，文物都具有資產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)屬性。在國際上，也查詢不到在同一文物法律中將文物區(qū)分為文物資源和文物資產(chǎn)的做法。文物資產(chǎn)、文物資源或文物概念基本是通用的，只是各國術(shù)語使用習(xí)慣不同而已。

（二）公共文物資源資產(chǎn)分類

文物承載著人類的歷史和記憶，具有公共屬性。因此，在國際和各國法律中，無論是國家所有還是私人所有，均要求所有者承擔(dān)文物保護(hù)的公共責(zé)任。然而對于兩者承擔(dān)公共責(zé)任的法律規(guī)定有所不同，前者以強(qiáng)制性和限制性為主，后者以限制性、補(bǔ)償性和激勵性為主。下面主要從資產(chǎn)管理的角度對公共文物資源資產(chǎn)的分類加以分析。

從權(quán)屬性質(zhì)角度，可以分為國家所有（ownership）文物資產(chǎn)和政府代管（stewardship/guardianship）文物資產(chǎn)兩種類型。這一分類的目的，主要在于無論是否擁有所有權(quán)，都應(yīng)當(dāng)考慮政府所承擔(dān)的法定資產(chǎn)管理義務(wù)和責(zé)任，正確反映政府所需的資源投入（人力資源、預(yù)算等）以及受托責(zé)任的履行績效。

國家所有包括法律明確規(guī)定所有權(quán)屬于國家，或者由政府代表國家行使所有權(quán)。如埃及《文物保護(hù)法》規(guī)定：“所有不動產(chǎn)、可移動古物和視為考古遺址的土地均為公共財(cái)產(chǎn)，宗教財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)除外”（第6條）⑤[8]。有些國家法律規(guī)定由政府或政府部門代表國家擁有所有權(quán)。如《美國法典》規(guī)定，“國家公園體系范圍包括由美國聯(lián)邦政府內(nèi)務(wù)部部長管理、通過國家公園管理局局長執(zhí)行的，用于公園、古跡、歷史、公園道路、休閑或其他目的的任何土地和水域”⑥。又如日本《文化財(cái)保護(hù)法》規(guī)定：“當(dāng)重要文化財(cái)、重要有形民俗文化財(cái)、史跡名勝天然紀(jì)念物或重要文化景觀等依據(jù)《國有財(cái)產(chǎn)法》之規(guī)定屬于國家時，應(yīng)由文部科學(xué)大臣負(fù)責(zé)管理”（第163條）[9];意大利《文化與景觀遺產(chǎn)法典》規(guī)定：“文化遺產(chǎn)部對國有文化財(cái)產(chǎn)行使保護(hù)職能，包括已經(jīng)授權(quán)由其他政府部門或機(jī)構(gòu)保管和使用的文化財(cái)產(chǎn)”（第4條）[10]。

政府代管文物資產(chǎn)性質(zhì)有所不同，主要包括以下幾種情況。一是重要文物資產(chǎn)所有者不明，法律規(guī)定由政府承擔(dān)保護(hù)管理責(zé)任。如印度《古跡和考古遺址遺跡法》規(guī)定：“在受保護(hù)古跡沒有所有者情況下，（國家考古局）局長可以通過在官方渠道通告公示的方式，行使該古跡的監(jiān)護(hù)權(quán)”（第5條）[11]。又如日本《文化財(cái)保護(hù)法》規(guī)定：“對于重要文化財(cái)，如果其所有者不可追溯，或者由所有者指定的管理責(zé)任者極不勝任或者不適合，文化廳長官可以指定其認(rèn)為合適的地方政府或其他管轄法人，承擔(dān)該重要文化財(cái)保存的必要管理事宜”

（第32條）。另還有一些情況是個人或團(tuán)體自愿委托政府代管其持有文物，如英國《古跡和考古區(qū)法》規(guī)定個人可以將其所持古跡權(quán)屬的“代管權(quán)通過契約授予文化大臣”⑦（第12條），該代管權(quán)擁有完全控制和管理權(quán)能，并承擔(dān)維護(hù)責(zé)任（第13條）[12]。

從文物資產(chǎn)使用功能目標(biāo)角度，可以分為遺產(chǎn)用途遺產(chǎn)資產(chǎn)和多重用途遺產(chǎn)資產(chǎn)兩類。遺產(chǎn)用途遺產(chǎn)資產(chǎn)的主要功能是用于促進(jìn)知識和文化傳播，而多重用途遺產(chǎn)資產(chǎn)以實(shí)用功能（如辦公、居住等）為主。如果某些遺產(chǎn)只是在政府機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行中偶爾使用，則其仍屬于遺產(chǎn)用途遺產(chǎn)，不屬于多重用途遺產(chǎn)⑧。以實(shí)用功能為主的遺產(chǎn)資產(chǎn)類型在資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)報(bào)告等方面的要求更接近于普通的政府資產(chǎn)，只是需要作出與遺產(chǎn)管理相關(guān)的額外特別說明。

從文物資產(chǎn)形態(tài)角度，可以分為藏品類文物資產(chǎn)、不動產(chǎn)類文物資產(chǎn)和無形文物資產(chǎn)。藏品類文物遺產(chǎn)包括博物館藏品，藝術(shù)品和古籍檔案，不動產(chǎn)類文物資產(chǎn)包括公園、紀(jì)念地、古跡遺址、房屋建筑等⑨。

除文物資產(chǎn)本體外，還應(yīng)包括與文物資產(chǎn)密不可分的附屬設(shè)施，如在文物本體之上修建的保護(hù)設(shè)施和展示設(shè)施，為文物資產(chǎn)開放利用配套的服務(wù)設(shè)施等。例如美國聯(lián)邦政府相關(guān)不動產(chǎn)管理?xiàng)l例就將國家森林、國家公園或國家野生棲息地等受保護(hù)資源資產(chǎn)與這些保護(hù)用地上的開發(fā)改善設(shè)施加以區(qū)分，適用不同聯(lián)邦政府規(guī)章，后面將詳細(xì)說明。

二、公共文物資產(chǎn)管理體制

首先簡略闡述公共文物資產(chǎn)在國家總體國有資源資產(chǎn)管理體制中的歸類，再討論公共文物資產(chǎn)管理體系框架。

（一）公共文物資產(chǎn)在國有資源資產(chǎn)管理中的歸類

各個國家國有資產(chǎn)管理體制中，公共財(cái)產(chǎn)的范疇和分類各有不同?！皬V義的公共資產(chǎn)指屬于國家所有的一切財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總稱”，“大體可分為經(jīng)營性、非經(jīng)營性（行政事業(yè)性）和資源性資產(chǎn)”[13]。文物資產(chǎn)由于其特殊屬性，兼具行政事業(yè)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)屬性，在不同國家有不同的歸類。如在法國，文物資產(chǎn)屬于行政事業(yè)資產(chǎn)中的公共用資產(chǎn)：“狹義的政府公共資產(chǎn)一般指由行政主體和非盈利性公共機(jī)構(gòu)支配的自接服務(wù)于公共利益的資產(chǎn)，主要包括公眾雇己妾使用的資產(chǎn)（稱為公眾用公物）以及供執(zhí)行公務(wù)所需要的資產(chǎn)（稱為行政用公物），與我國行政事業(yè)資產(chǎn)類似”[14]。而在新西蘭，文物資產(chǎn)屬于資源性資產(chǎn)，受到資源保護(hù)法保護(hù)⑩。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，國際上出現(xiàn)將公共文物資產(chǎn)作為特殊公共資產(chǎn)單獨(dú)分類的新趨勢。由于文物資產(chǎn)的特殊資源屬性和法律規(guī)定，特別是在確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告等方面的技術(shù)困難，為“加強(qiáng)政府文物保護(hù)的公共責(zé)任和資源配置的科學(xué)決策能力”[15]，現(xiàn)在有多個國家和國際會計(jì)團(tuán)體已經(jīng)頒布或正在組織制定專門的文物資產(chǎn)財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則，如最早由新西蘭財(cái)政部發(fā)布的《文化和遺產(chǎn)資產(chǎn)估值導(dǎo)則》[16]，之后陸續(xù)由美國聯(lián)邦會計(jì)準(zhǔn)則顧問委員會發(fā)布的《聯(lián)邦財(cái)務(wù)報(bào)告會計(jì)準(zhǔn)則第29號——遺產(chǎn)資產(chǎn)和監(jiān)管土地》[17]，英國會計(jì)準(zhǔn)則委員會發(fā)布的《財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第30號——遺產(chǎn)資產(chǎn)》11[18]，國際公共部門會計(jì)準(zhǔn)則委員會發(fā)布的《公共部門遺產(chǎn)財(cái)務(wù)報(bào)告》等[19]。

（二）公共文物資源資產(chǎn)管理體制框架

針對國有文物確權(quán)的三個難點(diǎn)[20]，核心任務(wù)是理清政府在國有文物資源資產(chǎn)的國家所有權(quán)行使和管理中的職能。首先根據(jù)政府職能要素性質(zhì)區(qū)分資產(chǎn)運(yùn)行層級和監(jiān)管層級，然后討論不同層級的政府部門間的職能劃分，以及中央地方的事權(quán)劃分。

1.運(yùn)行層級與監(jiān)管層級的劃分

政府職能/事權(quán)按流程要素劃分，主要包括決策、執(zhí)行/運(yùn)行、指導(dǎo)/服務(wù)和監(jiān)督/評價（圖1）。文物行政管理與資源資產(chǎn)管理的最大區(qū)別在于執(zhí)行/運(yùn)行層級的職能比重。

文物資源資產(chǎn)的運(yùn)行層級是最基礎(chǔ)、最直接的實(shí)體化管理職能，指文物資源資產(chǎn)的日常占有使用機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)整個壽命周期過程開展的各種活動的管理權(quán)責(zé)。對于文物事業(yè)，運(yùn)行層級是直接決定文物資源資產(chǎn)保護(hù)利用的質(zhì)量，決定文物事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、衡量文物保護(hù)決策執(zhí)行力的核心內(nèi)容。

決策、指導(dǎo)/服務(wù)和監(jiān)督/評價職能屬于監(jiān)管層級，具有間接管理性質(zhì)。監(jiān)管職能是否可以得到良好履行，很大程度上取決于對執(zhí)行層級的信息掌握能力和利益協(xié)調(diào)能力。

公共文物資源資產(chǎn)廣泛分布于社會各行業(yè)，公共文物資源資產(chǎn)管理的政府部門間的職能劃分和中央一地方的事權(quán)劃分十分復(fù)雜。應(yīng)遵循的基本原則：重要且脆弱的文物應(yīng)當(dāng)由得到政府公權(quán)力和專業(yè)機(jī)構(gòu)保護(hù)，廣泛有效地提供公共文化服務(wù)，滿足信息效率和成本優(yōu)化。

2.部門間職能劃分

公共資源資產(chǎn)監(jiān)管層級的職能基本分三類，綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管。綜合監(jiān)管主要指對國有資源資產(chǎn)進(jìn)行的宏觀管理，主要由財(cái)政部門或國有資產(chǎn)監(jiān)管部門經(jīng)授權(quán)對公共資源資產(chǎn)登記、核算、配置、處置等工作進(jìn)行政策標(biāo)準(zhǔn)制定、信息匯總、指導(dǎo)和監(jiān)管。行業(yè)監(jiān)管主要指針對行業(yè)公共資源資產(chǎn)特點(diǎn)進(jìn)行的行業(yè)監(jiān)管。公共文物資源資產(chǎn)運(yùn)行機(jī)構(gòu)一般隸屬于某一政府部門或行業(yè)，其行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)任務(wù)和項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)及預(yù)算、人員和考核等都會受到行業(yè)主管部門控制和監(jiān)管。專業(yè)監(jiān)管指由文物部門對公共文物資源資產(chǎn)運(yùn)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，有由文物部門同時承擔(dān)文物行政管理與綜合監(jiān)管職能的合一模式，有綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管的分離模式，也有根據(jù)不同類型或不同管理環(huán)節(jié)劃分政府間職能的混合模式。無論哪種模式，前提都是通過法律法規(guī)，依法劃分和確定監(jiān)督管理職能在不同政府部門之間的職能關(guān)系。

很多國家法律賦予文物行政部門在所有公共文物資產(chǎn)監(jiān)管職能上的權(quán)威性。如日本《文化財(cái)保護(hù)法》規(guī)定，（日本政府）各省廳長官在新取得重要文化財(cái)、其管理使用單位變化、保存狀況變化、土地信息變化、因各種原因滅失時，必須通過文部科學(xué)大臣通知文化廳長官（第167條）。對于指定為國寶、重要文化財(cái)?shù)鹊膰形幕?cái)，文部科學(xué)大臣可以要求相關(guān)省廳長官提交保存狀況調(diào)查報(bào)告，或委派人員進(jìn)入現(xiàn)場實(shí)施保存狀況調(diào)查（第171條）。

前面介紹過，在美國，聯(lián)邦歷史資產(chǎn)類型不同，監(jiān)管部門有所不同。對于持有國家公園這類受保護(hù)資源所有權(quán)或代管權(quán)的所有聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)，均需要依法向內(nèi)政部長提交聯(lián)邦所有和代管文物保存狀況報(bào)告[21]，也就是說資源資產(chǎn)本體的監(jiān)管權(quán)在國家歷史保護(hù)顧問委員會和內(nèi)政部。而為受保護(hù)資源開發(fā)建設(shè)的附屬設(shè)施由總統(tǒng)公共和預(yù)算管理辦公室會同總務(wù)署設(shè)立的聯(lián)邦不動產(chǎn)委員會（Federal Real Property Council）監(jiān)管12[22]。截至2018年，美國國家公園擁有后者類型的資產(chǎn)包括25073座建筑物、3690座住宅、1421處野營地、6273英里步道、1831處廢水處理場、1530處水場、5537英里未鋪面道路、11988英里鋪面道路）13[23]。

有些國家的公共文物資產(chǎn)管理，不同環(huán)節(jié)由不同政府部門承擔(dān)。如意大利國有文物資產(chǎn)的保護(hù)利用和日常使用由文化遺產(chǎn)和活動部（MiBAC）監(jiān)管，但國有文物資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、配置等環(huán)節(jié)由意大利國有資產(chǎn)管理局14負(fù)責(zé)監(jiān)管。例如為落實(shí)國家推動文化遺產(chǎn)的活化利用戰(zhàn)略，允許向地方政府機(jī)構(gòu)免費(fèi)轉(zhuǎn)讓國有文化遺產(chǎn)，為此文化遺產(chǎn)和活動部與國有資產(chǎn)管理局聯(lián)合頒布法令規(guī)定相關(guān)程序、導(dǎo)則和示范計(jì)劃[24]，規(guī)定由國有資產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)相關(guān)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓契約的審定，并與文化遺產(chǎn)和活動部共同監(jiān)管轉(zhuǎn)讓后契約的履行狀況。

在公共文物資源資產(chǎn)的運(yùn)行層級，部門之間的職能劃分不是重點(diǎn)，重點(diǎn)是要通過法定程序明確履行公共文物資源資產(chǎn)日常使用的所有行業(yè)部門機(jī)構(gòu)均需承擔(dān)保護(hù)職能，同時得到相應(yīng)的預(yù)算和專業(yè)隊(duì)伍配套保障。例如美國《國家歷史保護(hù)法》第110條規(guī)定：“（a）（1）所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)職責(zé)，以保存該機(jī)構(gòu)所有或控制的歷史資產(chǎn)”，“（a）（2）每個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與內(nèi)政部長協(xié)商，制定保存計(jì)劃，對歷史資產(chǎn)的調(diào)查、評估、申報(bào)國家史跡名錄、以及保護(hù)作出安排”，“（g）每個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可將本法項(xiàng)下導(dǎo)致的保存活動支出，列入由該機(jī)構(gòu)承擔(dān)或資助的所有項(xiàng)目成本中”[25]。

3.中央和地方事權(quán)劃分

中央和地方事權(quán)劃分是文物保護(hù)管理體制的重大命題，體現(xiàn)一個國家對文物資源和文物保護(hù)意義的認(rèn)識高度。中國文物保護(hù)管理體制表現(xiàn)為高度分權(quán)特征[26]，

“屬地管理”體制導(dǎo)致中央事權(quán)在監(jiān)管層級和執(zhí)行層級弱化，突出表現(xiàn)為執(zhí)行力的極度虛空。所謂執(zhí)行力，是指各級政府根據(jù)事權(quán)屬性，通過本級的機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，采取

“實(shí)體化”的方式直接承擔(dān)相關(guān)事權(quán)，而不是由“中央國家機(jī)構(gòu)立政策、定標(biāo)準(zhǔn)，然后政府間逐級發(fā)號施令、層層轉(zhuǎn)發(fā)文件，千針萬線走到基層，主要由基層政府負(fù)責(zé)事權(quán)的具體執(zhí)行”[27]。下面以問題為導(dǎo)向，重點(diǎn)闡述公共資源資產(chǎn)管理體制的中央事權(quán)國際經(jīng)驗(yàn)，然后與中國國有文物資源資產(chǎn)管理中央事權(quán)現(xiàn)狀加以比較。

對于文物資源資產(chǎn)，特別是公共文物資源資產(chǎn)，世界上很多國家的中央/聯(lián)邦政府在事權(quán)劃分中都發(fā)揮主導(dǎo)作用，包括監(jiān)管層級的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，匹配以運(yùn)行層級的相應(yīng)執(zhí)行權(quán)和實(shí)體化運(yùn)行機(jī)構(gòu)。

例如在意大利，文化遺產(chǎn)保護(hù)的事權(quán)在國家（state）層面高度集中，具體由MiBAC履行。意大利中央政府認(rèn)為，文化遺產(chǎn)是國家不可分割的資產(chǎn)，將文化遺產(chǎn)保護(hù)職責(zé)賦予國家，有助于抵御一切與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的政治阻力。1948年頒布的意大利《憲法》在第9條中確認(rèn)了國家在保護(hù)景觀和歷史、藝術(shù)遺產(chǎn)中的核心地位。1970年代后，意大利開始實(shí)施分權(quán)政策，各大區(qū)政府紛紛成立，但是中央在文物保護(hù)中的事權(quán)幾乎沒有受到影響。2001年《憲法》修訂時仍堅(jiān)持國家負(fù)責(zé)文化遺產(chǎn)、環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)工作，而將“文化遺產(chǎn)和環(huán)境遺產(chǎn)的活化和展示、文化活動的推廣和組織”授權(quán)給各大區(qū)負(fù)責(zé)[28]。為保證國家事權(quán)的履行，MiBAC擁有遍布全國的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)構(gòu)。除總部外，MiBAC在意大利各大區(qū)派駐73處特別監(jiān)管局履行具體行政職能，還直接管理208個運(yùn)行層級的文化遺產(chǎn)機(jī)構(gòu)，其中包括25家博物館和羅馬中心考古區(qū)、龐貝遺址、阿匹亞古道等7處考古公園[29]。2015年MiBACT共有員工17，766人[30]

再如美國，作為文物交易高度市場化的國家，對于考古資源等脆弱的歷史資源卻實(shí)行著嚴(yán)格的聯(lián)邦政府管控體制。美國聯(lián)邦政府的國家公園管理局不僅擁有行政管理職能，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國國家史跡名錄和國家史跡地標(biāo)等管理工作，還負(fù)責(zé)運(yùn)行管理近400處國家公園，總面積達(dá)34萬平方千米，95%以上土地所有權(quán)屬于聯(lián)邦政府所有，其中軍事戰(zhàn)場、歷史遺址、國家紀(jì)念地、國家史跡類文化遺產(chǎn)共248個，占美國國家公園體系數(shù)量60%以上[31]。美國國家公園管理局除總部外，設(shè)有7個區(qū)域派駐管理機(jī)構(gòu)及417個國家公園管理機(jī)構(gòu)，共有員工28，000人[32]。

作為對比，中國國家文物局在事權(quán)和實(shí)體化方面水平極低（見表1）。國家文物局事權(quán)僅限于宏觀規(guī)劃編制、法規(guī)擬訂、部分全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃和維修項(xiàng)目審批、考古和世界遺產(chǎn)管理、重大文物違法案件督察等方面⑩，而涉及運(yùn)行層級文物保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、城鄉(xiāng)規(guī)劃、日常管理、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、機(jī)構(gòu)人員均由地方政府負(fù)責(zé)。國家文物局直接管理的國有文物運(yùn)行機(jī)構(gòu)只有北京魯迅博物館（北京新文化運(yùn)動紀(jì)念館）1家，其余7家直屬單位均為后勤管理、研究、咨詢和新聞媒體機(jī)構(gòu)。

文物保護(hù)中央事權(quán)的弱化特征在中國各行業(yè)中特別典型。財(cái)政部原部長樓繼偉指出：中國的“事權(quán)改革要么尚未觸及，要么剛剛破題”，“尚未形成符合國家治理體系現(xiàn)代化要求的基本框架。癥結(jié)在于：‘機(jī)關(guān)化特征顯著。特別是中央事權(quán)履行的實(shí)體化不到位，與單一制大國的基本要求不盡吻合”[33]。國有文物資源資產(chǎn)管理的政府職能必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，強(qiáng)化文物保護(hù)中央事權(quán)，尤其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)運(yùn)行層級中央事權(quán)履行的實(shí)體化，發(fā)揮中國制度優(yōu)勢在保護(hù)國有文物國家財(cái)富的強(qiáng)大作用。

三、國有文物資產(chǎn)管理主要內(nèi)容

對于運(yùn)行層級和監(jiān)管層級，公共文物資產(chǎn)管理的主要內(nèi)容因管理目標(biāo)不同而有所區(qū)別，下面分別闡述。

（一）日常使用管理基礎(chǔ)層級

對于資產(chǎn)使用管理機(jī)構(gòu)而言，資產(chǎn)管理是機(jī)構(gòu)管理的內(nèi)容之一，資產(chǎn)管理需要為機(jī)構(gòu)目標(biāo)服務(wù)。通常機(jī)構(gòu)層面資產(chǎn)管理體系的職能是制定資產(chǎn)管理方針和資產(chǎn)管理目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需的程序，包括一系列工具，包括政策、計(jì)劃、業(yè)務(wù)流程和信息系統(tǒng)，這些工具綜合使用以保障資產(chǎn)管理活動得以實(shí)施[34]。

對于文物資產(chǎn)管理使用機(jī)構(gòu)而言，文物資產(chǎn)管理并不是獨(dú)立體系，應(yīng)該將資產(chǎn)管理與機(jī)構(gòu)的文物保護(hù)管理職責(zé)履行密切結(jié)合。文物資產(chǎn)管理體系應(yīng)當(dāng)考慮的內(nèi)容包括：第一明確文物資產(chǎn)、資產(chǎn)組合及其邊界和相互之間的關(guān)系，例如文物本體資產(chǎn)的空間范圍，文物附屬保護(hù)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的資產(chǎn)配置與組合是否合理等;第二考慮文物保護(hù)工作與資產(chǎn)管理工作的相互作用，并明確各個組成部分的邊界、職能和職責(zé)，例如在文物勘察評估過程中發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患時，應(yīng)將相關(guān)處置措施納入日常維護(hù)或重大修繕等資產(chǎn)管理方案，而相應(yīng)成本應(yīng)納入資產(chǎn)運(yùn)行成本，等等;第三統(tǒng)籌規(guī)劃文物資產(chǎn)管理可能涉及的其他組織機(jī)構(gòu)，包括在不同資產(chǎn)壽命周期階段可能承擔(dān)外包任務(wù)的機(jī)構(gòu)，例如日常保養(yǎng)維護(hù)、安全監(jiān)測、服務(wù)設(shè)施運(yùn)行等工作是否需要外包;第四綜合測算機(jī)構(gòu)各壽命周期階段的運(yùn)行需求，包括建設(shè)、運(yùn)行等不同階段的人員、合作機(jī)構(gòu)、設(shè)施設(shè)備、資金需求，既要考慮長期文物安全，避免和減少對文物的損害及不當(dāng)維修，積極發(fā)揮文物服務(wù)社會的作用，同時考慮長期運(yùn)行成本的可持續(xù);第五需要建立資產(chǎn)全壽命周期信息數(shù)據(jù)收集和報(bào)告制度，公共文物資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)有責(zé)任向社會報(bào)告其資產(chǎn)狀況，包括文物資產(chǎn)數(shù)量、類型、保存狀況以及相應(yīng)的公共資源（人力、物力、資金）投人情況與績效情況等（圖2）。

（二）監(jiān)管層級

公共文物資產(chǎn)的監(jiān)管層級，由于公共文物資產(chǎn)涉及公共利益，因此受到不同于普通公共資產(chǎn)管理的特殊限制，相關(guān)內(nèi)容在各階法律法規(guī)之中均有體現(xiàn)。借鑒國際文物資產(chǎn)管理法律法規(guī)，重點(diǎn)在于文物保護(hù)專門法律如何與物權(quán)法銜接。因?yàn)樵谥袊?，“國有文物資產(chǎn)管理的完整法律體系由三個效力位階的法律構(gòu)成：憲法意義上的文物國家所有、部門法即物權(quán)法意義上的國有文物國家所有權(quán)、以及特別法即文物保護(hù)法。由于我國的特殊國情，《文物保護(hù)法》頒布實(shí)施于《物權(quán)法》之前，缺乏由憲法意義上國有文物的全民所有概念向物權(quán)法意義上國有文物的國家所有權(quán)概念的轉(zhuǎn)換”[36]。因此，本文著重分析各國（地區(qū)）文物保護(hù)法中涉及物權(quán)管理或資產(chǎn)管理的內(nèi)容，主要分為資產(chǎn)取得、資產(chǎn)登記、產(chǎn)權(quán)行使，所有權(quán)處置等幾個方面擇要介紹。

1.公共文物資產(chǎn)取得監(jiān)管

文物作為具有歷史科學(xué)藝術(shù)價值的特殊屬性資產(chǎn)，具有實(shí)體存在與價值認(rèn)定雙重屬性。一般來說，歷史遺存的實(shí)體是既成客觀存在，而文物價值發(fā)現(xiàn)與認(rèn)定是主觀認(rèn)識和法定程序的結(jié)果。各國（地區(qū)）法律主要對新發(fā)現(xiàn)/認(rèn)定文物資產(chǎn)的所有權(quán)，以及其他性質(zhì)所有權(quán)變更為公共（國家）所有權(quán)的情況作出明確規(guī)定。資產(chǎn)取得涉及產(chǎn)權(quán)主體的確認(rèn)和權(quán)利在不同主體間的轉(zhuǎn)移，需要很強(qiáng)的明確性和可操作性，是確權(quán)的重要法律依據(jù)。

對于新認(rèn)定文物，各國（地區(qū)）法律一般承認(rèn)既定產(chǎn)權(quán)狀況，同時明確具體文物產(chǎn)權(quán)人和文物認(rèn)定的法律要件。例如，為明確具體行使文物國家所有權(quán)的行政機(jī)關(guān)，日本《文化財(cái)保護(hù)法》規(guī)定，對于屬于國家的有形文化財(cái)被指定為國寶或重要文化財(cái)時，對其所有者寄發(fā)的指定證書，應(yīng)當(dāng)送至負(fù)責(zé)管理該有形文化財(cái)?shù)南嚓P(guān)省廳長官（第165條）。還有些國家對國有財(cái)產(chǎn)認(rèn)定為文物制定了專門程序。如意大利《文化與景觀遺產(chǎn)法典》規(guī)定，其他性質(zhì)產(chǎn)權(quán)人文物認(rèn)定的申報(bào)形式和申報(bào)程序由文化遺產(chǎn)部的部門規(guī)章確定;而國家所有的不動產(chǎn)，文物認(rèn)定程序不同，申報(bào)資產(chǎn)清單編制標(biāo)準(zhǔn)和信息表格編制模板及提交方式由國有資產(chǎn)管理局通過部門規(guī)章的方式規(guī)定。如涉及國防部門使用的建筑物，需要取得工程總局和國有資產(chǎn)管理局的同意（第12條）。

對于新發(fā)現(xiàn)文物，其所有權(quán)確定因各國體制迥異而差別很大，但都進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。例如日本《文化財(cái)保護(hù)法》用了9個條款詳細(xì)規(guī)定不同考古發(fā)掘情況下發(fā)現(xiàn)的文化財(cái)如何在土地所有者、國家所有者（由文部省文化廳代行）和地力政府所有者之間進(jìn)行歸屬判定。而埃及則明確規(guī)定文物古跡屬于國家，“任何人發(fā)現(xiàn)未經(jīng)登記的文物古跡，須向埃及最高文物委員會報(bào)告，該文物視為國家所有……在3個月內(nèi)，最高文物委員有權(quán)采取措施，或取走私人土地卜發(fā)現(xiàn)的文物，或?qū)Πl(fā)現(xiàn)文物的土地實(shí)施征用，或就地保存文物并按本法規(guī)定予以登記注冊”[37]。

對于原來屬于私人或其他性質(zhì)產(chǎn)權(quán)的文物資產(chǎn)，法律規(guī)定了幾種變更為國家所有權(quán)的情況。一是國家征收，大多數(shù)國家文物保護(hù)法都對國家行使文物征收權(quán)給予明確規(guī)定。如法國《遺產(chǎn)法典》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可依據(jù)《征用法》之規(guī)定，出于公共使用之目的，基于公共利益之需要，以國家名義對具有公共利益的、已經(jīng)成為列級史跡或已經(jīng)進(jìn)入列級程序的具有歷史或藝術(shù)價值的不動產(chǎn)實(shí)施征用（L621-18）[38]。二是文物所有者不履行文物保護(hù)義務(wù)或管理不當(dāng)導(dǎo)致文物存在破壞風(fēng)險，公共機(jī)構(gòu)可以強(qiáng)制征收。除前面引用的日本《文化財(cái)保護(hù)法》相關(guān)條款外，臺灣《文化資產(chǎn)保存法》規(guī)定：“古跡經(jīng)主管機(jī)關(guān)審查認(rèn)因管理不當(dāng)致有滅失或減損價值之虞者，主管機(jī)關(guān)得通知所有人、使用人或管理人限期改善，屆期未改善者，主管機(jī)關(guān)得徑為管理維護(hù)、修復(fù)、并征收代履行所需費(fèi)用，或強(qiáng)制征收古跡及其所定著土地”（第24條）[39]。三是所有者不明情況下指定政府部門，日本、英國、印度等國文物保護(hù)法有明確條款規(guī)定。四是依法接受私人所有者的委托行使監(jiān)管權(quán)，如英國、印度等國。五是依法接受所有者捐贈，很多國家都規(guī)定中央文物部門有權(quán)代表國家接受個人捐贈，如印度

《古跡和考古遺址遺物法》規(guī)定“考古局局長經(jīng)過中央政府批準(zhǔn)，可以購買、租賃、接受贈予或接受遺贈任何受保護(hù)古跡”（第5條）。

2.公共文物資產(chǎn)登記監(jiān)管

登記是資產(chǎn)物權(quán)管理的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，依法登記是不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅生效的必要條件，也是對權(quán)利變動管理最重要的基礎(chǔ)。資產(chǎn)登記與文物登記性質(zhì)不同。文物登記屬于資源登記，以文物資源為單元，側(cè)重于記錄文物位置、面積、數(shù)量、歷史年代、保存狀況、使用狀況等內(nèi)容。資產(chǎn)登記以產(chǎn)權(quán)人為單元，側(cè)重于確定產(chǎn)權(quán)人資產(chǎn)的地理邊界、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和內(nèi)容

（例如所有權(quán)、使用權(quán)等）、附著土地登記、與產(chǎn)權(quán)權(quán)利相關(guān)的法定責(zé)任與負(fù)擔(dān)（例如附設(shè)地役權(quán)、抵押權(quán)、限制交易權(quán)等）。在文物保護(hù)法律法規(guī)中，主要對公布為受保護(hù)文物產(chǎn)權(quán)人的登記提出特別要求，以與物權(quán)法的通用要求相銜接。

設(shè)立登記與文物認(rèn)定程序緊密相關(guān)。例如前述日本《文化財(cái)保護(hù)法》中規(guī)定重要文化財(cái)指定證書或國寶指定證書即為文物認(rèn)定的法定書面登記文件。而前述意大利《文化和景觀資產(chǎn)法典》在文物認(rèn)定程序之后接著規(guī)定：被公布為具有文化價值的可移動和不可移動文化資產(chǎn)，必須在相關(guān)登記機(jī)構(gòu)予以記錄，該記錄對之后任何所有者、占有者或其他法律權(quán)利持有者均發(fā)生效力（第15條）。

變更登記主要體現(xiàn)在對產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)內(nèi)容變更的管理上。如日本《文化財(cái)保護(hù)法》規(guī)定，重要文化財(cái)所有者可以指定管理責(zé)任者代表自己行使所有者職責(zé)，這種情況下所有者與管理責(zé)任者須將共同簽名的書面材料在指定的20日內(nèi)向文化廳長官申報(bào)。而且當(dāng)重要文化財(cái)所有者或指定管理者的姓名、職務(wù)或地址變更時，應(yīng)于20日內(nèi)向文化廳長官提出書面報(bào)告，涉及所有者變更的情況需附指定證書（第32條）。

土地登記是文物登記的重要內(nèi)容和程序。新西蘭《遺產(chǎn)保護(hù)法》規(guī)定，新西蘭遺產(chǎn)管理局與遺產(chǎn)所有者簽署的協(xié)約屬于涉及土地權(quán)益的法律文書，必須納入綜合地籍登記（Registrar-general of Land），具有《土地轉(zhuǎn)讓法》規(guī)定之效力（第41條）17[40]。日本《文化財(cái)保護(hù)法》規(guī)定：“對于史跡名勝天然紀(jì)念物的指定區(qū)域內(nèi)的土地，當(dāng)其名稱、土地編號、土地類型或土地面積發(fā)生變化時，管理責(zé)任人應(yīng)當(dāng)依據(jù)文部科學(xué)省部令的規(guī)定，向文化廳長官通報(bào)相關(guān)變化內(nèi)容”（第115條）[41]。臺灣《文化資產(chǎn)保存法》規(guī)定：“公有古跡及其所定著之土地，除政府機(jī)關(guān)（構(gòu)）使用者外，得由主摧印毛關(guān)辦理撥用”（第18條）⑩。

3.公共文物產(chǎn)權(quán)行使監(jiān)管

公共文物資產(chǎn)與社會文物資產(chǎn)一樣，其產(chǎn)權(quán)人都必須遵守文物保護(hù)法律的規(guī)定，其行為受到文物行政管理部門的依法監(jiān)督和指導(dǎo)等。除此之外，各個國家對f公共不可移動文物資產(chǎn)權(quán)利行使，還作了專門規(guī)定。這些規(guī)定林林總總，目的在于明確行政主體責(zé)任，加強(qiáng)政府部門在公共文物資產(chǎn)管理方面職能得到更明確的劃分，公共資產(chǎn)權(quán)利得到更有力的保護(hù)，程序得到更嚴(yán)格有效的規(guī)定，公共投入資源得到更明確的保障。下面僅就我國《文物保護(hù)法》未涉及的部分內(nèi)容作簡略歸納，以供借鑒。

（1）公共文物資產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)在政府部門和公共機(jī)構(gòu)之間的轉(zhuǎn)移

有些國家法律規(guī)定了嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓的公共文物資產(chǎn)范圍，有些國家規(guī)定屬于國家的文物資產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓、但屬于地方的公共文物資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓給國家，也有國家規(guī)定屬于政府的公共資產(chǎn)經(jīng)過法定程序可以相互轉(zhuǎn)讓。例如英國《古跡和考古區(qū)法》規(guī)定，文化大臣和地方行政機(jī)關(guān)可以將其所有或監(jiān)管的古跡，由文化大臣轉(zhuǎn)讓給地方行政機(jī)關(guān)，或由地方行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓給文化大臣，或在地方行政機(jī)關(guān)之間轉(zhuǎn)讓，并簽署轉(zhuǎn)讓協(xié)議（第21條）。

（2）公共文物產(chǎn)權(quán)行使必要的相關(guān)公共特權(quán)

公共文物資產(chǎn)的管理主體為了確保公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅對公共文物資產(chǎn)本身，而且對相關(guān)或相鄰資產(chǎn)加以公用管制，形式包括規(guī)定進(jìn)入或短期使用其他產(chǎn)權(quán)人的土地，公共地役權(quán)、相鄰產(chǎn)權(quán)人的公共義務(wù)等。例如意大利《文化和景觀資產(chǎn)法典》規(guī)定，文化遺產(chǎn)和活動部保留在意大利領(lǐng)土任何區(qū)域開展考古調(diào)查和文物調(diào)查的權(quán)力;在開展相關(guān)調(diào)查時可以下令臨時占用所涉及的建筑物，建筑物業(yè)主有資格按公共征用標(biāo)準(zhǔn)獲得占用補(bǔ)償（第88條）。英國《古跡和考古區(qū)法》規(guī)定，為確保文物得到有效保護(hù)，文化大臣有權(quán)強(qiáng)制征收（第10條）或協(xié)議征收任何古跡（第11條），同時為實(shí)施文物及其附屬設(shè)施的維護(hù)、提供通達(dá)古跡的道路、進(jìn)行必要的管理控制、建設(shè)必要的公眾服務(wù)設(shè)施等情況下，有權(quán)征收與該古跡毗鄰或周邊的土地的所有權(quán)、代管權(quán)（第15條）或地役權(quán)（第16條）。

（3）公共文物資產(chǎn)向公眾開放展示的責(zé)任與義務(wù)

政府持有和控制公共文物資產(chǎn)的目的，除了加強(qiáng)對其保護(hù)，還有同樣重要的目的就是“促進(jìn)文化遺產(chǎn)知識的傳播，確保遺產(chǎn)的利用和公眾享用具備最佳條件”（意大利《文化和景觀財(cái)產(chǎn)法典》第6條）。有些國家針對公共文物資產(chǎn)向公眾開放制定的特別條款。如英國《古跡和考古區(qū)法》規(guī)定：“所有權(quán)或代管權(quán)屬于文化大臣或任何地方行政機(jī)構(gòu)的古跡，應(yīng)當(dāng)向公眾開放”（第19條）。意大利《文化和景觀財(cái)產(chǎn)法典》不僅規(guī)定國家、大區(qū)和地方政府對其行使所有權(quán)的文化遺產(chǎn)應(yīng)當(dāng)履行推廣職責(zé)，并設(shè)專門章節(jié)詳細(xì)規(guī)定了公共文化遺產(chǎn)的推廣要求，例如：“對于政府行使所有權(quán)的文化遺產(chǎn)，為統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和補(bǔ)充其推廣利用工作，國家應(yīng)當(dāng)通過文化遺產(chǎn)與活動部與大區(qū)政府和其他地方政府機(jī)構(gòu)簽署協(xié)議，確定目標(biāo)，制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時間表和推廣模式”。協(xié)議中還應(yīng)當(dāng)明確各公共文化財(cái)產(chǎn)利用是采取直接管理方式還是間接管理方式（第112條）。直接管理是指由行政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)開放利用運(yùn)行。間接管理方式分為兩種，一是將運(yùn)行管理職能委托給由公共行政部門組建的機(jī)構(gòu)、基金會、協(xié)會、合伙團(tuán)體、公司或其他實(shí)體，另一種是以管理特許權(quán)方式交給第三方，此時必須通過公開競標(biāo)方式選擇第三方（第115條）。

（4）公共文物資產(chǎn)維護(hù)運(yùn)行費(fèi)用納入公共預(yù)算

公共文物資產(chǎn)的維護(hù)管理費(fèi)用性質(zhì)不同于行政機(jī)關(guān)運(yùn)行費(fèi)用，很多國家明確規(guī)定將其納入管理機(jī)構(gòu)預(yù)算。例如臺灣《文化資產(chǎn)保存法》：“公有之文化資產(chǎn)，由所有或管理機(jī)關(guān)（構(gòu)）編列預(yù)算，辦理保存、修復(fù)及管理維護(hù)”（第8條）。美國《國家公園管理局組織法》規(guī)定，國家公園管理局應(yīng)當(dāng)對國家公園的維護(hù)和運(yùn)營工作實(shí)施維護(hù)管理體系，管理體系內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括維護(hù)管理的財(cái)產(chǎn)清單、任務(wù)列表、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作流程、報(bào)告內(nèi)容及相關(guān)預(yù)算（第1a-8節(jié)）[42]。

4.所有權(quán)處置監(jiān)管

各國文物法律法規(guī)對公共文物資產(chǎn)處置進(jìn)行了嚴(yán)格限制，一般不允許出售或轉(zhuǎn)讓。但對特殊情況，規(guī)定了相應(yīng)處置程序。例如損毀滅失的情況，經(jīng)過價值評估不滿足文物認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的情況，以及不屬于重要文物、經(jīng)過嚴(yán)格條件可以轉(zhuǎn)讓的情況。例如意大利《文化和景觀資產(chǎn)法典》規(guī)定，未列人不得轉(zhuǎn)讓（alienability）清單的屬于國家的文化財(cái)產(chǎn)，經(jīng)過文化遺產(chǎn)部批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓，但轉(zhuǎn)讓必須符合以下條件：“a）流轉(zhuǎn)過程中必須確保文化財(cái)產(chǎn)的保護(hù)和強(qiáng)化，在任何情況下都不能影響公眾享用;b）批準(zhǔn)文件必須明確指定建筑物的用途，該用途必須與建筑物的歷史與藝術(shù)性質(zhì)相一致，并且肯定不會影響文化財(cái)產(chǎn)保存”（第55條）。

四、我國文物資源資產(chǎn)管理體制改革路徑

完善國有文物資產(chǎn)管理體系，是重大系統(tǒng)工程，涉及國家法律法規(guī)配套和各級政府職能轉(zhuǎn)變。結(jié)合中國實(shí)際，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國國有文物資源資產(chǎn)管理體制改革路徑的基點(diǎn)是確權(quán)和納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，同步實(shí)施中央一地方事權(quán)劃分和政府部門間職能優(yōu)化。

在監(jiān)管層級，一方面提高中央事權(quán)，一方面加強(qiáng)綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管之間的協(xié)同。在運(yùn)行層級，加強(qiáng)國有文物日常運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)實(shí)體化建設(shè)。實(shí)體化指三實(shí)：文物國家所有權(quán)行使的機(jī)構(gòu)實(shí)、職能實(shí)、保障實(shí)。機(jī)構(gòu)實(shí)，是指改組或組建國家級和省市級國有文物資源資產(chǎn)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使文物國家所有權(quán)，做強(qiáng)做大具有產(chǎn)權(quán)管理、研究、監(jiān)測、保護(hù)、公共服務(wù)職能集中綜合的文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)[43]。職能實(shí)，是指通過法規(guī)將行政職能、專業(yè)職能與資產(chǎn)管理職能分離，落實(shí)所有政府部門機(jī)構(gòu)承擔(dān)其占用使用的國有文物資源資產(chǎn)的保護(hù)職能，延伸和擴(kuò)大國有文物資源資產(chǎn)運(yùn)行層級的公共執(zhí)行力范圍。保障實(shí)，是指遵照事權(quán)與財(cái)力對等原則，加強(qiáng)公共財(cái)政對國有文物征收、日常運(yùn)行管理和保養(yǎng)維護(hù)保障，特別是中央財(cái)政對本級及其授權(quán)行使文物國有所有權(quán)的地方實(shí)體機(jī)構(gòu)的財(cái)政保障（圖3）。通過國有文物資產(chǎn)管理體系的改革，推動文物保護(hù)從現(xiàn)行限于文物部門屬地管理的體制，升級為強(qiáng)大運(yùn)行層級實(shí)體化公共機(jī)構(gòu)支撐的中央事權(quán)強(qiáng)化和各政府部門協(xié)作體制。

[本文為2017年國家社科基金特別委托項(xiàng)目“符合國情文物保護(hù)利用之路研究”（17@ZH018）子課題六階段性研究成果。]

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（責(zé)任編輯：孫秀麗）

①國內(nèi)重要成果為中國財(cái)政科學(xué)研究院陳曦2018年博士論文《中國不可移動文物資產(chǎn)化研究》，論文側(cè)重于從財(cái)政學(xué)角度測算不可移動文物的資產(chǎn)定價與資產(chǎn)核算，以及文化資產(chǎn)化改革的事權(quán)劃分與財(cái)權(quán)調(diào)整。對國外經(jīng)驗(yàn)的介紹，也只有少數(shù)文獻(xiàn)集中于文物資產(chǎn)的會計(jì)制度，如：許華.基于國際視角的《政府會計(jì)準(zhǔn)則——文物文化資產(chǎn)》探微[J].審計(jì)與理財(cái)，2016（11#換廖小令.美國文物文化資產(chǎn)會計(jì)準(zhǔn)則對完善我國政府會計(jì)制度的啟示[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2019（19）;朱穎雋，陳曉杰.文物資產(chǎn)在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中的計(jì)量與列報(bào)基于國際經(jīng)驗(yàn)的研究[J].財(cái)務(wù)與會計(jì)，2015（15）。

②江必新等指出，行政公產(chǎn)（指由行政主體為提供公用而所有或管住的財(cái)產(chǎn)）的研究直至目前也還是處于初步階段。物權(quán)法側(cè)重于對其所有權(quán)的保護(hù)，只是一種靜態(tài)保護(hù)。但對于這類公產(chǎn)而言，所有權(quán)不是問題的關(guān)鍵，行政主體的實(shí)際管領(lǐng)才是關(guān)鍵。

③引自國際公共部門會計(jì)準(zhǔn)則委員會《公共部門機(jī)構(gòu)通用財(cái)務(wù)報(bào)告概念框架》前言“公共部門資產(chǎn)負(fù)債的性質(zhì)與目的”第15條。參見：International Public Sector Accounting Standards Board.The Conceptual Framework for General Purpose Financial Reporting by PublicSector Entities[R].2014：The Nature and Purpose of Assets and Liabilities in the Public Sector 15.

④在其他語言中很難找到與中文“文物”對應(yīng)的概念，英文中常有Cultural Heritage近年還包括非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。本文中主要還是討論Cultural Heritage中的物質(zhì)文化遺產(chǎn)，即文物含義。

⑤在埃及《文物保護(hù)法》中，公共財(cái)產(chǎn)（Public Property）、國家公共財(cái)產(chǎn)（Public Property of the State）和國有財(cái)產(chǎn)（Property ofthe State）為互通概念。如第24條規(guī)定：偶然發(fā)現(xiàn)的可移動古物或古跡成為“國有財(cái)產(chǎn)”;第28條規(guī)定：最高文物委員會所屬或委托保管古物的古物博物館和商店均視為“國有公共財(cái)產(chǎn)”。

⑥參見2004年頒布的《美國法典》（USC Chapter）第54篇第1005章：Areas of National Park System（國家公園體系范圍）。

⑦原文為Secretary of State，在英國一般指國務(wù)大臣，是進(jìn)入英國內(nèi)閣的政府部門首長，《古跡和考古區(qū)法》中指英國文化媒體和體育部部長，本文均譯為文化大臣。

⑧⑨參考：The Financial Reporting Council Limited（英國財(cái)務(wù)報(bào)告委員會）.Uk FRS 102 the Financial Reporting Standard Applicable inUk and Ireland 2015;US Federal Accounting Standards Advisory Board（美國聯(lián)邦會計(jì)準(zhǔn)則顧問委員會）.Statement of Federal FinancialAccounting Standards 29：Heritage Assets and Stewardship Land 2005。英國會計(jì)準(zhǔn)則委員會2012年更名為英國財(cái)務(wù)報(bào)告委員會。

⑩前面提到的新西蘭《資源保護(hù)法》，其內(nèi)容涵蓋土地、海岸、河流湖泊、水資源，也包括歷史遺產(chǎn)資源。

11 英國財(cái)務(wù)報(bào)告委員會《財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第30號》“遺產(chǎn)資產(chǎn)”主要內(nèi)容合并進(jìn)英國財(cái)務(wù)報(bào)告委員會公布的《適用于英國和愛爾蘭的財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第102號》，其中第34章“特殊活動”中，“遺產(chǎn)資產(chǎn)”為專門一節(jié)。

12 總統(tǒng)公共和預(yù)算管理辦公室（Office of Management and Budget，OMB）是獨(dú)立于財(cái)政部的聯(lián)邦獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府預(yù)算編制，按國會批準(zhǔn)和預(yù)算分配資金，監(jiān)督行政部門預(yù)算執(zhí)行情況等?？倓?wù)署（General Services Administration）為聯(lián)邦獨(dú)立機(jī)構(gòu)，整體負(fù)責(zé)管理和提供聯(lián)邦雇員所需的工作場所和辦公物資，其持有聯(lián)邦資產(chǎn)約390億美元。

13 道路包括折算為道路的停車場、隧道、橋梁等1英里約等于1.61千米。

14 意大利國有資產(chǎn)管理局隸屬于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部，負(fù)責(zé)管理屬于國家的不動產(chǎn)資產(chǎn)，包括政府用資產(chǎn)、歷史藝術(shù)類遺產(chǎn)資產(chǎn)和其他可利用資產(chǎn)。

15 2015年前，英格蘭遺產(chǎn)委員會擁有文物行政管理和資產(chǎn)運(yùn)行管理雙重職能。2015年改革后，英格蘭遺產(chǎn)信托英格蘭遺產(chǎn)委員會分離出來，負(fù)責(zé)運(yùn)行管理英格蘭政府擁有的484處文物資產(chǎn)，與前者共同隸屬于英國文化媒體部。根據(jù)2017年英格蘭遺產(chǎn)委員會年報(bào)（Historic England Annual Report&Accounts 2016/17），其員工人數(shù)為860人。另據(jù)調(diào)研其改革前員工人數(shù)為現(xiàn)有人數(shù)2倍多。

16 國家文物局職能見國家文物局官網(wǎng)http：//www.nach.gov.cn/col/coll020/index.html

17 新西蘭《遺產(chǎn)保護(hù)法》規(guī)定，新西蘭遺產(chǎn)管理局可以與遺產(chǎn)所有者簽署遺產(chǎn)協(xié)約，包括雙方就涉及遺產(chǎn)的保護(hù)、保存和維護(hù)相關(guān)內(nèi)容約定的條款和條件（第39條）。新西蘭《土地轉(zhuǎn)讓法》相關(guān)條款規(guī)定，土地正式登記時必須將登記之前與該土地相關(guān)的所有文件和交易予以補(bǔ)充登記，且補(bǔ)充登記與正式登記具有同等法律效力（第51條）。

18 此規(guī)定明確由主管機(jī)關(guān)而非管理使用人辦理土地?fù)苡檬掷m(xù)。