富麗莎，秦 濤，潘煥學(xué)

(北京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，北京100083)

2009年我國啟動了森林保險中央財政保費補貼試點，森林保險逐漸在全國范圍內(nèi)鋪開。隨著政府支持力度的加大，確實推動了森林保險市場的發(fā)展，但從實際效果看，我國林業(yè)生產(chǎn)者參保意愿不高，保險公司開展森林保險業(yè)務(wù)動力與供給意愿不強[1]，財政補貼政策未能達到預(yù)期效果，森林保險仍存在“供需雙冷”的市場僵局[2-3]。究其原因，是將其歸類于農(nóng)業(yè)保險，從而缺乏獨立有效運行的森林保險制度體系作為保障；但農(nóng)業(yè)保險制度體系與運行機制無法適應(yīng)森林保險的特殊性，使得現(xiàn)行森林保險運行體系不合理，財政補貼政策根本無法發(fā)揮其應(yīng)有作用。因此，依托于農(nóng)險的運行體系無法有效解決森林保險市場的根本問題，這也是導(dǎo)致我國森林保險市場供需雙冷的根本原因，這就要求要建立一套獨立健全且適應(yīng)森林保險特殊性與其市場主體特征的森林保險制度體系。

部分學(xué)者就森林保險制度的優(yōu)化進行了研究。韓茜[4]在分析森林保險不同于一般商業(yè)保險的特征基礎(chǔ)上，從開展森林保險意義角度探索了構(gòu)建政策性森林保險制度的重要性和必要性；李亞軍[5]強調(diào)了森林保險運行中市場的主導(dǎo)地位，并指出財政補貼也發(fā)揮了重要作用；何玥[6]從財政資金使用效率的角度指出現(xiàn)行森林保險制度效率還未達最佳狀態(tài)，其中災(zāi)害等級因素、投保主體因素與保險主體因素是影響現(xiàn)有制度效率的主要因素；高播等[7]指出森林保險制度頂層設(shè)計的缺陷導(dǎo)致了我國森林保險出現(xiàn)諸多問題，森林保險的制度缺陷具體包括法律組織體系缺失、財政補貼制度不符合現(xiàn)實需求、巨災(zāi)風(fēng)險分散機制不健全等；華綺嫻等[8]基于森林保險特有屬性與實踐現(xiàn)狀，指出需從完善法律法規(guī)與相關(guān)配套機制、保障措施等方面來優(yōu)化森林保險制度。

已有研究多是基于現(xiàn)有制度體系的完善與優(yōu)化，并未能從根本上重塑我國森林保險制度體系，對森林保險基本定位仍存在分歧，且就如何構(gòu)建健全有效的森林保險制度體系與運行機制，以改變供需雙冷局面進而推動森林保險市場持續(xù)發(fā)展的研究不全面。鑒于此，本文分析了我國森林保險的發(fā)展困境及其原因，指出基于林業(yè)風(fēng)險與林業(yè)生產(chǎn)屬性特征的森林保險特殊性所在，進而明確其目標(biāo)定位；并在此基礎(chǔ)上，設(shè)計出我國森林保險制度體系重塑和運行機制優(yōu)化的實現(xiàn)路徑，以期為我國森林保險制度的改革指明方向。

1 我國森林保險的發(fā)展困境與原因分析

1.1 我國森林保險的發(fā)展困境

1.1.1 投保方有效需求不足

林業(yè)生產(chǎn)者投保意識薄弱，森林保險認知低。多數(shù)林業(yè)生產(chǎn)者抱著遇災(zāi)等靠政府救濟的思想，其風(fēng)險意識薄弱；且大部分林業(yè)生產(chǎn)者還未充分了解并接受森林保險的意義，缺乏對森林保險的深度認知，通過支付保費來保障風(fēng)險的意愿低。同時，大部分林業(yè)生產(chǎn)者不知道政府對森林保險的補貼政策[9]，而林業(yè)生產(chǎn)者對森林保險相關(guān)政策的了解程度對其購買意愿有一定的影響。

林業(yè)收入偏低，且受公共補償影響。集體林權(quán)制度改革后的小規(guī)模森林經(jīng)營格局使得林業(yè)生產(chǎn)者收入水平較低，且地區(qū)間存在較大差距，弱化了林業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟保障，降低了其對森林保險的需求。同時，公共補償或政府救濟可能對林業(yè)生產(chǎn)者的保險激勵產(chǎn)生負面影響[10]，對森林保險的購買意愿會明顯下降。

森林保險產(chǎn)品與服務(wù)的制約。首先，林種限定。目前納入森林保險范疇的林木多為近熟林和成熟林，但在林木生長過程中，其抵御自然災(zāi)害的能力會隨林齡的增加逐漸提高，而更需要被保險的幼齡林和中幼林卻難以被納入，這制約了林業(yè)生產(chǎn)者的投保意愿。其次，免賠條款阻礙小規(guī)模林業(yè)生產(chǎn)者的參與。森林保險免賠規(guī)定與我國集體林權(quán)制度改革后林地分散和小規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實不符，小規(guī)模林業(yè)生產(chǎn)者所擁有的林地難以達到免賠條款中規(guī)定的最小面積，受災(zāi)時即使投保也無法獲得相應(yīng)賠償，這嚴重影響了其參保意愿。再次，獲賠時效性差。保險公司查勘定損的技術(shù)障礙制約著森林保險業(yè)務(wù)的順利開展，導(dǎo)致其從出險到獲賠的時效性與合理性差，與林業(yè)生產(chǎn)者預(yù)期存在一定的差距，降低了其對森林保險恢復(fù)生產(chǎn)和損失規(guī)避作用的滿意度。

1.1.2 供給方產(chǎn)品創(chuàng)新乏力

(1)產(chǎn)品設(shè)計不能滿足需求

首先，產(chǎn)品供給單一，設(shè)計缺乏科學(xué)性。森林保險產(chǎn)品具有商品屬性，且林業(yè)生產(chǎn)者支付意愿與支付能力差異較大；但目前森林保險產(chǎn)品主要有火災(zāi)險和綜合險2種，存在單一性，無法吸引林業(yè)生產(chǎn)者多樣化需求，也無法滿足其差異化支付能力。同時，低保障水平無法滿足林業(yè)生產(chǎn)者風(fēng)險規(guī)避的需求，尤其對新型林業(yè)經(jīng)營主體，無法形成有效需求。

其次，定價機制中費率未進行分區(qū)差別化設(shè)定。2018年全年森林保險的平均費率為0.239%，平均賠付率為29.92%，但各地賠付差異巨大，最高賠付超100%，最低賠付為0；而現(xiàn)行未考慮各地風(fēng)險差異，進行風(fēng)險區(qū)劃的統(tǒng)一費率與我國實際不相符，這會影響保險公司承保收益與林業(yè)生產(chǎn)者參保動力。

再次，按“畝”(舊制單位，1畝≈667 m2)確定保額的運行模式無法有效發(fā)揮森林資源經(jīng)濟價值在保險運行中的經(jīng)濟杠桿作用。一方面，面積相同但貧富不同的林地資源差距較大，但按現(xiàn)行面積確定的保險金額是相同的，林業(yè)生產(chǎn)者需繳納相同保費，受災(zāi)后獲得相同補償額，這極大地減弱了資源富裕林地林業(yè)生產(chǎn)者的投保動力；另一方面，資源貧乏林地受災(zāi)概率與損失相對較小，投保需求小，而資源富裕林地的投保需求更大，但保險公司在實際業(yè)務(wù)開展時更偏好貧乏林地的承保對象，這傷害了資源富裕林地林業(yè)生產(chǎn)者的投保積極性。

(2)經(jīng)營成本高，風(fēng)險與收入不匹配

森林保險特殊性使得其勘察定損難度大，技術(shù)要求高，致使保險公司經(jīng)營成本高；但由于壓低費率的壓力使得保險公司在經(jīng)保、設(shè)保、吸保等方面的積極性難以持久。同時，森林保險中道德風(fēng)險和逆向選擇問題嚴重，在沒有政府補貼扶持的情況下，絕大部分商業(yè)保險公司不愿意從事收益低賠付高的森林保險業(yè)務(wù)。

(3)風(fēng)險分散機制不健全

再保險市場與巨災(zāi)風(fēng)險分散市場尚不完善。森林保險標(biāo)的物遇災(zāi)時受害面廣，且具有伴隨性，風(fēng)險難以分散，發(fā)生巨災(zāi)時保險公司存在因賠付額過高而無力承保的客觀現(xiàn)實，影響其供給持續(xù)性。據(jù)統(tǒng)計，保險公司經(jīng)營森林保險所獲收入僅占農(nóng)險收入的9%，但其保額在農(nóng)險中所占比重高達60%。作為森林保險制度中的供給主體，保險公司所承擔(dān)的高風(fēng)險、高賠付與其低保費收入嚴重不相符，導(dǎo)致承保利潤低，消減其開展森林保險業(yè)務(wù)的積極性。

1.1.3 政府參與方工作動力不足

政府職權(quán)界定不明確，且缺乏支持激勵機制，使得政府部門的協(xié)同推進動力不足?，F(xiàn)行森林保險運行中并未具體明確政府參與方的職責(zé)權(quán)限，尤其是林業(yè)部門參與了大量的森林保險工作，但沒有相應(yīng)的支持激勵機制，這影響了林業(yè)部門持續(xù)參與的動力，使得在現(xiàn)行運行體系中政府部門尤為重要的紐帶作用未能充分體現(xiàn)，制約了森林保險的高效運行。此外，一刀切的補貼政策使得部分地方政府因財政壓力等的現(xiàn)實因素降低了對森林保險的推廣積極性，阻礙了森林保險的發(fā)展深度與廣度，尤其在經(jīng)濟欠發(fā)達林區(qū)。

1.1.4 補貼政策達不到激勵效用

發(fā)達國家經(jīng)驗與我國歷史實踐均表明，財政補貼是彌補森林保險市場失靈的有效舉措，而現(xiàn)行的低保障水平使得我國財政補貼政策并未有效激發(fā)林業(yè)生產(chǎn)者參保意愿[11]，再加大財政補貼力度已難以實現(xiàn)森林保險規(guī)模的繼續(xù)擴張。同時，我國保費補貼政策實行的是在地方補貼資金落實到位后中央補貼資金才會撥付的“倒補貼”機制[12]，這與我國森林資源豐富地區(qū)經(jīng)濟條件往往落后的現(xiàn)實不符。此外，森林保險實際運行中存在“政府部門累、保險公司畏、林業(yè)大戶無所謂”的現(xiàn)象，補貼資金可能被截留、挪用、滯后或到位不及時等，致使政府補貼并未落到實地，這嚴重傷害了林業(yè)生產(chǎn)者的利益，影響了財政補貼政策實施效果。

1.2 我國森林保險困境的原因分析

1.2.1 森林保險制度缺失

森林保險發(fā)展中最根本的問題是森林保險制度的缺失。目前我國森林保險從屬于農(nóng)業(yè)保險，但不同于農(nóng)業(yè)保險，森林保險的保險模式、保險標(biāo)的物與農(nóng)業(yè)保險及其種植業(yè)保險存在較大差異，如可續(xù)保期限、災(zāi)后定損理賠難度、費率制定等，因此，不能泛括于農(nóng)業(yè)保險之中，應(yīng)在制度上獨立運行。而目前銀保監(jiān)會和林業(yè)部門發(fā)出的關(guān)于加強森林保險體系建設(shè)的通知僅僅是一般性要求，并未明確森林保險的定位與制度安排；其組織體系、費率制度、保額標(biāo)準(zhǔn)、賠付機制等缺乏制度規(guī)范，在實際運行中往往表現(xiàn)出隨意性和盲目性；因此，亟需建立獨立健全的森林保險制度體系。不同制度的森林保險，其運行規(guī)則也不同，不僅在于政府補貼問題，更在于明確政府參與程度和市場化的關(guān)系，這是健全我國森林保險制度的前提?，F(xiàn)有森林保險制度主要有3種，包括政策性森林保險制度、商業(yè)性森林保險制度、有財政補貼的商業(yè)化森林保險制度，這3種制度體系均有政府的支持參與，但參與程度不同。在政策性森林保險制中，政府屬于深度參與；在商業(yè)性森林保險制度中，政府不提供財政支持，但提供法律、監(jiān)管等的軟環(huán)境支持；在有財政補貼的商業(yè)化森林保險制度中，以商業(yè)性保險為主，輔以財政補貼扶持，政府是在市場運作與價值規(guī)律基礎(chǔ)上進行適度財政補貼。

1.2.2 目標(biāo)定位模糊

在我國森林保險運行中，承保人為營利性的商業(yè)保險公司，作為市場經(jīng)濟主體，遵循市場經(jīng)濟運作規(guī)律；投保人為林業(yè)生產(chǎn)者，也是市場經(jīng)濟主體，參與森林保險旨在獲取更穩(wěn)定的經(jīng)濟收益。林業(yè)生產(chǎn)者與保險公司雙方存在經(jīng)濟合同約定的保險與被保險關(guān)系，保險產(chǎn)品供需關(guān)系受市場價格機制的調(diào)控和影響。基于此，森林保險是投保人和承保人自主選擇參與的盈利性活動，具備商品屬性與經(jīng)濟價值的服務(wù)，其運作屬于市場經(jīng)濟活動；但同時，森林保險又得到政府財政與政策的支持，因此，不能將我國森林保險定位為純商業(yè)性森林保險。另外，《關(guān)于做好森林保險試點工作的通知》(財金〔2009〕165號)中也未明確將其界定為政策性森林保險，且從森林保險的發(fā)展指導(dǎo)思想與政府發(fā)揮的功能看，將森林保險定位為政策性保險也不完全合理。由此，我國森林保險制度既不是政策性森林保險，也不是商業(yè)性森林保險，其定位存在一定模糊性。

1.2.3 政府超越其“引導(dǎo)”定位

森林保險實施方案中規(guī)定政府應(yīng)遵循“政府引導(dǎo)”原則，參與方式包括財政補貼、政策支持等，主要起到林業(yè)生產(chǎn)者與保險公司間的橋梁作用，銜接分散小林農(nóng)、林業(yè)企業(yè)等與保險公司的關(guān)系。目前，我國政府主要以保費補貼的方式參與，但各級政府功能不同，中央政府主要以保費補貼為主，而地方政府除保費補貼外，還要參與森林保險相關(guān)經(jīng)營活動；在實際運作中政府并不僅限于給予資金、監(jiān)管、業(yè)務(wù)等方面的指導(dǎo)支持，還主導(dǎo)了森林保險的費率、保險金額和保險責(zé)任等的制定。在發(fā)達國家森林保險實踐中政府只以“裁判員”身份參與，而我國政府以“裁判員”和“教練員”雙重身份參與森林保險。過強的政府干預(yù)使得森林保險運作違背了市場原則，導(dǎo)致保險責(zé)任、保險金額，以及費率偏離實際，也使得投保林業(yè)生產(chǎn)者與保險公司對政府部門高度依賴，無法獨立高效運作。

1.2.4 保險產(chǎn)品設(shè)計未按市場化原則

首先，森林保險產(chǎn)品存在單一性。國外森林保險產(chǎn)品體系設(shè)計包含了多樣化險種，如日本保險責(zé)任包括火災(zāi)、氣象災(zāi)、噴火災(zāi)等[13]，瑞典主要有包括霜凍、火災(zāi)、田鼠、昆蟲等的森林綜合險和森林砍伐險[14]。2014年我國森林保險在全國范圍內(nèi)鋪開后，為了擴展業(yè)務(wù)范圍，提高森林保險產(chǎn)品的適用性，各保險公司也在創(chuàng)新產(chǎn)品種類，但目前仍以火災(zāi)險和綜合險為主，且籠統(tǒng)地將風(fēng)災(zāi)、凍災(zāi)、病蟲害等歸于綜合險，未能因地制宜的根據(jù)不同地區(qū)主要災(zāi)害設(shè)置多樣化險種。

其次，保障水平設(shè)置不合理。美國、芬蘭等森林保險發(fā)達國家的保障水平是根據(jù)市場化林木價值確定，而我國是以物化成本確定，低于實際成本。2019年中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、財政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，指出要持續(xù)提高農(nóng)業(yè)保險保障水平，這同樣是對森林保險的發(fā)展要求。森林保險具有雙重功能，在為林業(yè)生產(chǎn)提供風(fēng)險保障的同時，保險基金的積累也可直接或間接為林業(yè)生產(chǎn)者提供融資，增強其經(jīng)營能力。這2方面功能發(fā)揮的關(guān)鍵在于將森林保險做大，這要求要逐步持續(xù)的提高森林保險保障水平；提升保障水平才能提高森林保險整體風(fēng)險保障能力，才能增強林業(yè)生產(chǎn)者的融資能力；同時，保險經(jīng)營能力的提高與保險基金的規(guī)模擴大，也能有效促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。因此，提高森林保險保障水平是形勢所趨，也是促進林業(yè)發(fā)展之必需。但目前我國森林保險保障水平尚不能完全解決林業(yè)簡單再生產(chǎn)的風(fēng)險補償問題，更談不上為林業(yè)生產(chǎn)者提供擴大再生產(chǎn)甚至部分利潤的風(fēng)險保障功能。

再次，費率厘定不科學(xué)。科學(xué)厘定費率可準(zhǔn)確反映保險標(biāo)的真實風(fēng)險水平，是確保森林保險穩(wěn)定經(jīng)營的重要前提，同時也關(guān)系著政府財政補貼的支出。具有森林保險發(fā)展優(yōu)勢的國家均采用符合本國不同風(fēng)險區(qū)劃的差別厘價機制[15-16]，而我國森林保險費率實行的是政府低保費要求下的政策性統(tǒng)一費率，但我國各地區(qū)風(fēng)險環(huán)境和災(zāi)損程度差別較大，且不同林業(yè)生產(chǎn)者對保險的需求和投保動力是不同的。因此，現(xiàn)行統(tǒng)一費率與我國實際不符，致使道德風(fēng)險和逆向選擇問題加重，導(dǎo)致保險公司償付能力不足，損害林業(yè)生產(chǎn)者利益。

1.2.5 補貼方式與補貼標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

財政補貼是彌補森林保險市場失靈的有效途徑。財政補貼規(guī)則是森林保險最重要的規(guī)則之一，主要解決誰來補、補給誰、補多少的問題。但我國現(xiàn)行森林保險財政補貼體系的補貼規(guī)模與補貼標(biāo)準(zhǔn)不合理。

首先，補貼規(guī)模不科學(xué)。我國森林保險保費補貼比例已超美國、德國、瑞典等其他大多數(shù)國家，但這種以降低林業(yè)生產(chǎn)者參保成本來提升其參保意愿的高比例補貼機制并未能實現(xiàn)預(yù)期目的；且研究表明，補貼效率或林業(yè)產(chǎn)出與補貼規(guī)模并非完全正相關(guān)[17-18]。因此，繼續(xù)加大森林保險補貼規(guī)模這一觀點的合理性有待進一步驗證。

其次，一刀切的補貼標(biāo)準(zhǔn)存在弊端。目前我國采取的是統(tǒng)一補貼標(biāo)準(zhǔn)下的三級補貼機制，在這種不考慮地區(qū)經(jīng)濟狀況與各級政府財政水平的補貼模式下，一方面，部分縣區(qū)缺乏森林保險業(yè)務(wù)開展積極性，尤其是貧困但森林資源豐富的地區(qū)；另一方面，各地政府根據(jù)預(yù)算確定補貼范圍與補貼比例，導(dǎo)致難以實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄?/p>

1.2.6 內(nèi)生屬性導(dǎo)致道德風(fēng)險與逆向選擇問題嚴重

我國不同地區(qū)森林資源所面臨的自然條件不同，風(fēng)險也不同；但因信息搜尋成本較高，致使投保人和承保人間信息不對稱，造成森林保險市場逆向選擇與道德風(fēng)險問題嚴重。同時，統(tǒng)一費率與固定保額易誘發(fā)逆向選擇，使得森林保險市場趨向“檸檬市場”，且單次投保易引發(fā)道德風(fēng)險，由此導(dǎo)致的高監(jiān)督成本與高賠付率影響了保險公司的供給動力。此外，森林保險中道德風(fēng)險和逆向選擇問題與其制度體系與運行機制緊密相關(guān)，尤其是產(chǎn)品體系的設(shè)計，這要求保險公司需基于各地風(fēng)險水平和生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)濟狀況的差異，從費率的區(qū)劃與精確厘定、投保期限、理賠等承保條件和方式入手，以此來減少森林保險市場的道德風(fēng)險與逆向選擇問題。

2 基于屬性特征的森林保險目標(biāo)定位

森林保險的目標(biāo)定位決定森林保險制度，也是森林保險制度安排與運行機制完善的前提。而基于林業(yè)風(fēng)險與林業(yè)生產(chǎn)特征的森林保險特殊性決定了森林保險的目標(biāo)定位。因此，應(yīng)該基于林業(yè)風(fēng)險與營林特征進一步識別我國森林保險特有屬性特征，據(jù)此確定我國森林保險目標(biāo)定位。

2.1 森林保險須有政府補貼

首先，從林業(yè)風(fēng)險特征看，林業(yè)風(fēng)險難分散。林業(yè)生產(chǎn)易受自然災(zāi)害影響，且相鄰區(qū)域林業(yè)風(fēng)險高度相關(guān)，一旦發(fā)生，波及范圍廣，使得林業(yè)風(fēng)險分散難度大，導(dǎo)致可保性差。而政府在對實現(xiàn)林業(yè)風(fēng)險較大范圍分散方面具有獨特的優(yōu)勢，因此，需通過政府補貼支持來擴大森林保險覆蓋面，提高林業(yè)風(fēng)險可保性。同時，我國森林保險歷史實踐也表明，在政府支持下實現(xiàn)風(fēng)險的更大范圍分散是保障森林保險長效發(fā)展的必要手段。

其次，從營林生產(chǎn)特征看，我國林業(yè)生產(chǎn)具有點多面廣的特點，林業(yè)生產(chǎn)者分散且地處偏遠山區(qū)林區(qū)，使得森林保險經(jīng)營成本高，且出險定損理賠難度大。同時，各地面臨的林業(yè)風(fēng)險種類與強度存在差別，在現(xiàn)行單一險種與統(tǒng)一費率下，保險公司經(jīng)營收益低，缺乏供給動力。為此，政府需通過補貼支持來提高森林保險的經(jīng)營收益，這是提高保險公司創(chuàng)新供給動力的重要舉措。

再次，從森林保險經(jīng)濟學(xué)屬性看，其準(zhǔn)公共物品屬性和外部性決定了森林保險的發(fā)展離不開政府的支持。一方面，森林保險的效用不可完全分割性、消費非排他性，以及服務(wù)利益模糊性的特征決定了森林保險產(chǎn)品屬于“準(zhǔn)公共物品”[19-20]；另一方面，林業(yè)具有經(jīng)濟和公益雙重屬性，林業(yè)生產(chǎn)者是森林保險發(fā)展的直接受益者，而全社會是間接受益者，因此，森林保險收益具有一定社會性和公共性。從社會福利角度看，其外部性使得資源配置處于低效狀態(tài)，未能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，因此，政府要為森林保險產(chǎn)生的外部性提供經(jīng)濟補償，促使其擴大生產(chǎn)規(guī)模，以滿足社會需求。

2.2 確立森林保險市場的主導(dǎo)地位

首先，從林業(yè)風(fēng)險特征看，林業(yè)風(fēng)險往往具有連鎖伴隨性，如火災(zāi)后常易引起病害、蟲害，臺風(fēng)災(zāi)害往往伴隨洪澇和暴雨，暴雨災(zāi)害易導(dǎo)致泥石流和山洪，這使得森林保險賠付率高居不下。保險是分散與轉(zhuǎn)移風(fēng)險的市場化方式，遵循市場規(guī)律，但在現(xiàn)行政府主導(dǎo)的運行機制下，市場機制失效，非市場化的統(tǒng)一費率與低保費使得保險公司面臨高賠付與低收入的矛盾，供給動力不足。

其次，從營林生產(chǎn)特征看，在我國小且散的林業(yè)生產(chǎn)特征下，林業(yè)生產(chǎn)者收入低，災(zāi)害抵抗力弱，林業(yè)生產(chǎn)者參與保險旨在受災(zāi)后可通過獲取保險賠付及時恢復(fù)再生產(chǎn)。但現(xiàn)行森林保險運行模式違背了保險內(nèi)部經(jīng)濟運作規(guī)律，單一的產(chǎn)品和不抵再植成本的保障水平使得林業(yè)生產(chǎn)者即使在投保后也無法及時恢復(fù)再生產(chǎn)，從而使得林業(yè)生產(chǎn)者無參保動力。此外，隨著新型林業(yè)經(jīng)營主體成為現(xiàn)代林業(yè)生產(chǎn)的主導(dǎo)力量，其成為森林保險的主要與主動需求者，而現(xiàn)行的低保障水平更無法激勵新型林業(yè)經(jīng)營主體參保。因此，在現(xiàn)行政府過度干預(yù)的森林保險運行機制下，供需雙方均無參與動力，導(dǎo)致市場失靈。

森林保險實施方案中規(guī)定其運作應(yīng)當(dāng)遵循“政府引導(dǎo)、市場運作”原則，這是我國森林保險的開展初衷。同時，財險基本原理與國外實踐經(jīng)驗均表明，將商業(yè)屬性作為森林保險的根本屬性不容忽視，這是我國森林保險持續(xù)發(fā)展的必然選擇。因此，要改變我國現(xiàn)行森林保險不符合其開展初衷且與市場內(nèi)在經(jīng)濟規(guī)律相違背，甚至可能破壞市場機制導(dǎo)致低效運行的根本問題，就要先確立市場在森林保險中的主導(dǎo)地位?；谑袌鰴C制調(diào)整差異化費率，實現(xiàn)保成本甚至保價值以提升保障程度，豐富特色化險種，從而增加森林保險有效需求，尤其是新型林業(yè)經(jīng)營主體；與此同時，也可有效提高保險公司經(jīng)營收益，增強其創(chuàng)新供給動力。

2.3 我國森林保險目標(biāo)定位

森林保險特有屬性與特征決定了政府財政支持是森林保險穩(wěn)定發(fā)展的必要因素，同時也表明確立市場的主導(dǎo)地位是森林保險持續(xù)發(fā)展的決定因素。保險公司作為理性經(jīng)濟主體，應(yīng)遵循市場規(guī)律開展森林保險業(yè)務(wù)，并實現(xiàn)其經(jīng)營管理目標(biāo)；雖然政府財政支持對森林保險市場機制存在一定的影響，但仍無法取代市場經(jīng)濟規(guī)律的主導(dǎo)地位，政府財政支持只能作為補充。因此，將商業(yè)屬性作為森林保險的根本屬性，政府財政支持是其輔助性特點，我國森林保險的定位應(yīng)為有政府支持的商業(yè)性森林保險。

3 森林保險制度體系重塑與運行機制優(yōu)化的路徑選擇

森林保險制度體系主要涉及獨立的森林保險制度安排、高效的運行機制(包括運行模式、產(chǎn)品體系、財政補貼體系、健全的政策法規(guī)體系)。

3.1 確立獨立健全的森林保險制度體系

制度是提供特定的激勵框架并形成各種經(jīng)濟、政治、社會組織的社會博弈規(guī)則，森林保險制度是政府、保險公司和林業(yè)生產(chǎn)者三方主體互動協(xié)作的行為機制。

3.1.1 確立有政府支持的商業(yè)性森林保險制度

基于森林保險目標(biāo)定位，確定我國森林保險制度為有政府財政支持的商業(yè)性森林保險制度。在該制度中，以市場運作規(guī)律為基礎(chǔ)，并輔以政府財政支持；承保人是營利性的商業(yè)保險公司，投保人為林業(yè)生產(chǎn)者。保險公司與林業(yè)生產(chǎn)者之間按市場原則與調(diào)控機制決定森林保險產(chǎn)品的供給和需求，保險公司基于市場機制進行森林保險產(chǎn)品的供給，林業(yè)生產(chǎn)者結(jié)合自身需求購買并支付除財政補貼外的森林保險價格，政府在市場運作與經(jīng)濟規(guī)律基礎(chǔ)上以有限介入原則進行適度財政補貼。在該制度體系中，三方主體按照該制度模式的運行機制相互關(guān)聯(lián)；承保方自主運營，根據(jù)科學(xué)合理與符合需求的原則進行產(chǎn)品體系的設(shè)計與供給，政府以引導(dǎo)和扶持為主，同時成立專業(yè)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)統(tǒng)一進行公共政策的規(guī)劃和執(zhí)行，以及森林保險業(yè)務(wù)的監(jiān)督和管理，并利用法律手段規(guī)范森林保險發(fā)展。有財政補貼

圖1 森林保險體系框架圖Fig.1 Framework of forest insurance system

的商業(yè)化森林保險制度是基于市場運作原則的森林保險制度，能有效增加林業(yè)生產(chǎn)者的參保需求，并激發(fā)保險公司創(chuàng)新供給動力，從而有效避免森林保險市場失靈的問題。

3.1.2 完善森林保險相關(guān)配套機制

森林保險災(zāi)損涉及范圍大，一旦發(fā)生，會給承保區(qū)域造成重大損失。因此，須建立相應(yīng)的風(fēng)險分散機制，尋求風(fēng)險在空間和地域上的分散。

其一，巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。建立森林巨災(zāi)風(fēng)險基金來緩解特定巨災(zāi)損失，森林巨災(zāi)風(fēng)險基金的籌集要以國家投入為主，地方投入為輔。同時，規(guī)定保險公司按比例提取年度保費盈余逐年滾存入風(fēng)險基金。此外，還可充分運用資本市場如發(fā)行森林巨災(zāi)風(fēng)險基金債券等來增強巨災(zāi)風(fēng)險基金的儲備，使得巨災(zāi)風(fēng)險能在全社會范圍內(nèi)有效分散。

其二，再保險機制。由國家成立或扶持的方式建立森林保險再保險公司，按照市場原則運作開展，中央對其提供財政支持，并給予一定的稅收優(yōu)惠和經(jīng)營管理費用補貼。同時，借鑒農(nóng)業(yè)再保險體系，開展森林保險的保險公司與再保險公司以賠付率超賠分保機制進行協(xié)作，確定保險公司每年的保費額與相應(yīng)的責(zé)任，在承擔(dān)范圍內(nèi)由保險公司進行賠付，超出后需辦理再保險。由此，可避免保險公司因巨額賠付造成的嚴重虧損，保障森林保險業(yè)務(wù)開展的持續(xù)性，也可進一步保障林業(yè)生產(chǎn)者的賠付金。

其三，運用金融市場分散風(fēng)險。設(shè)計森林保險產(chǎn)品相關(guān)基金、債券和期權(quán)等，運用多樣化的金融工具，實現(xiàn)林業(yè)風(fēng)險向資本市場的轉(zhuǎn)移。

3.2 構(gòu)建協(xié)同高效的森林保險運行機制

3.2.1 完善森林保險運行模式

在有財政補貼的商業(yè)化森林保險制度下，森林保險的運行模式要符合其制度定位，保險公司與政府機構(gòu)應(yīng)分工明確，統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進。

其一，成立森林保險統(tǒng)一管理機構(gòu)。該機構(gòu)從政府層面對森林保險進行統(tǒng)一規(guī)劃管理，并貫徹執(zhí)行各項森林保險政策，保證森林保險運行效率，實現(xiàn)資源的最優(yōu)利用。

其二，保險公司按市場原則運作。保險公司面對所有林業(yè)生產(chǎn)者開展森林保險業(yè)務(wù)，運用商業(yè)化運作模式，依賴已有經(jīng)營渠道和技術(shù)優(yōu)勢，并結(jié)合林業(yè)自身特殊性，提供符合林業(yè)生產(chǎn)者需求的森林保險產(chǎn)品和相關(guān)配套服務(wù)，其經(jīng)營、準(zhǔn)入和退出等具體業(yè)務(wù)操作規(guī)程都依照市場規(guī)則來辦。

其三，政府以有限支持模式參與。政府主要參與宏觀調(diào)控與財政支持，除提供補貼資金支持與優(yōu)惠政策制定外，要借助自身經(jīng)驗與渠道協(xié)助做好森林保險的組織和宣傳工作，為森林保險的發(fā)展提供有限地支持和協(xié)助。

3.2.2 清晰界定各主體職責(zé)權(quán)利

(1)承保方主導(dǎo)運作

承保方保險公司是指開展森林保險業(yè)務(wù)、簽訂森林保險合同、承擔(dān)森林災(zāi)害的保險經(jīng)營機構(gòu)。承保方職責(zé)有：其一，履行保險合同規(guī)定項；與林業(yè)生產(chǎn)者簽訂保險合同期，保險公司須對合同規(guī)定保險標(biāo)的遭受的風(fēng)險損害予以賠償，按照合同規(guī)定履行條款說明、定損理賠、及時賠付等的義務(wù)。其二，遵守森林保險相關(guān)法律規(guī)章制度。其三，接受監(jiān)管部門的監(jiān)督檢査。承保方權(quán)利有：其一，經(jīng)營自主權(quán)；在遵守森林保險法規(guī)前提下，保險公司開展森林保險業(yè)務(wù)時可自主決策，包括產(chǎn)品設(shè)計、費率厘定、具體業(yè)務(wù)操作與服務(wù)規(guī)程等。其二，享受國家財政補貼；按照森林保險制度相關(guān)規(guī)定，保險公司有享受國家財政為促進森林保險業(yè)務(wù)開展所提供的經(jīng)營補貼、稅收優(yōu)惠等的權(quán)利。

(2)投保方按規(guī)參與

森林保險的投保人包括小林農(nóng)、新型林業(yè)經(jīng)營主體等。投保林業(yè)生產(chǎn)者職責(zé)包括：其一，按照合同規(guī)定按時繳納保費，這是保證森林保險合同存續(xù)的前提。其二，保護森林資源的責(zé)任；要按規(guī)定積極維護投保保險標(biāo)的物的安全，不能通過蓄意破壞森林資源等的保險欺詐行為來損害保險人的利益。其三，投保方應(yīng)如實告知保險公司出險情況，在遭遇災(zāi)害時有盡力減少災(zāi)損的義務(wù)，要積極采取必要措施進行救助，最大限度減少損失。投保林業(yè)生產(chǎn)者權(quán)利有：其一，享受簽訂合同中所規(guī)定的各項權(quán)利，如遭遇災(zāi)害后保障金額的給付請求權(quán)。其二，享有政府對森林保險的補貼與其他相關(guān)福利優(yōu)惠政策。

(3)政府有限參與

政府職責(zé)包括：其一，對林業(yè)生產(chǎn)者，政府應(yīng)加大森林保險政策相關(guān)的宣傳，培養(yǎng)其保險意識；同時合理確定林業(yè)生產(chǎn)者的保費負擔(dān)水平，尤其針對貧困地區(qū)小規(guī)模林農(nóng)，從而增加其有效需求。其二，對保險公司，政府在完善風(fēng)險分散與增強其承保能力的同時，增加對保險公司的扶持力度，激發(fā)其承保積極性，提高創(chuàng)新供給與持續(xù)供給動力。其三，對地方政府，鼓勵有條件的地方政府拓寬補貼險種，加大補貼力度，豐富補貼形式；同時對開展特色森林保險產(chǎn)品的地方政府實施“以獎代補”政策。政府的權(quán)利有：其一，對森林保險業(yè)務(wù)開展的監(jiān)督權(quán)；相關(guān)職能部門依照職權(quán)范圍對承保方在條款設(shè)置、理賠狀況、財政資金使用情況等方面的監(jiān)督管理，保障投保林業(yè)生產(chǎn)者的合法權(quán)益。其二，森林保險的發(fā)展規(guī)劃權(quán)；政府相關(guān)部門應(yīng)依照規(guī)定對森林保險的發(fā)展戰(zhàn)略包括制度體系、法律法規(guī)、財政扶持體系等進行規(guī)劃。

3.3 科學(xué)設(shè)計森林保險產(chǎn)品體系

森林保險產(chǎn)品體系包括森林保險產(chǎn)品、保險金額、保險費率三要素。在該制度體系下，保險公司作為森林保險產(chǎn)品的供給方，基于市場運作原則，依據(jù)我國林業(yè)自身特征，設(shè)計一套符合需求且充分體現(xiàn)三方主體權(quán)責(zé)的森林保險產(chǎn)品體系。

3.3.1 完善并創(chuàng)新保險產(chǎn)品

首先，完善現(xiàn)有產(chǎn)品。保險公司作為森林保險產(chǎn)品的供給方，在險種設(shè)計時，以火險和綜合險為主，考慮小規(guī)模林農(nóng)與大規(guī)模新型林業(yè)經(jīng)營主體等不同林業(yè)生產(chǎn)者的差異化需求，提供符合投保林業(yè)生產(chǎn)者實際需求的多元化保險產(chǎn)品。

其次，創(chuàng)新森林保險產(chǎn)品供給?？紤]林業(yè)風(fēng)險種類分布的地區(qū)差異和保險標(biāo)的自身差異，因地制宜地探索設(shè)立特色森林保險產(chǎn)品。我國南北方遭遇的主要災(zāi)害存在較大差別，南方地區(qū)遭遇水災(zāi)的概率較大，北方地區(qū)遭遇旱災(zāi)的概率較大，沿海地區(qū)易受臺風(fēng)災(zāi)害等。因此，開發(fā)有區(qū)域特色的森林保險險種，循序漸進地推進森林保險險種擴面、增品。

3.3.2 合理提高保障水平

該制度體系下，保障水平有保成本與保價值2種。保成本即指完全成本保險，要求以包含保險標(biāo)的物化成本、地租、勞動力成本等的市場化成本為保險金額，保價值要求運用市場價格確定的保險標(biāo)的價值為保險金額，由此可更準(zhǔn)確地估計森林受災(zāi)損失，保障林業(yè)生產(chǎn)者利益。但就我國實際情況看，提倡完全市場化的保價值模式尚且較早，現(xiàn)階段首先要求在物化成本全覆蓋的基礎(chǔ)上，以完全成本覆蓋的保障水平為目標(biāo)，保障林業(yè)生產(chǎn)者災(zāi)后恢復(fù)再生產(chǎn)；等保成本模式發(fā)展成熟后，逐步試行保價值模式。同時，針對小林農(nóng)提供低保障的“基本險”，對大規(guī)模的新型林業(yè)經(jīng)營主體，在基本險基礎(chǔ)上提供較高保障水平的“附加險”，并合理設(shè)置多層級保障水平來滿足不同林業(yè)生產(chǎn)者的差異化保障需求。

3.3.3 設(shè)定多層級費率

一是基于風(fēng)險水平的差異化費率厘定機制。我國各地林業(yè)風(fēng)險差別較大，不同風(fēng)險水平下的災(zāi)害形成原因、發(fā)展機理與可能致?lián)p程度均存在顯著差別。因此，需基于實際風(fēng)險在省、市甚至縣域級尺度上科學(xué)測算并制定差異化費率。

二是區(qū)分樹種與樹齡，設(shè)置差異化費率水平。我國森林資源種類多，不同樹種、樹齡的風(fēng)險水平與災(zāi)損程度不同，如珍貴樹種的費率要高于一般樹種，幼齡林風(fēng)險水平高于中齡林和成熟林，費率也相應(yīng)較高。因此，應(yīng)基于實際風(fēng)險科學(xué)厘定費率，并進行費率的動態(tài)調(diào)整。

三是對不同林業(yè)生產(chǎn)者設(shè)置差異化費率。林業(yè)生產(chǎn)者中既有小林農(nóng)，也有大規(guī)模新型林業(yè)經(jīng)營主體，依據(jù)其支付意愿和支付能力的不同設(shè)置多層級費率，并據(jù)此確定差異化保障水平。費率越高，保障水平越高，遭遇災(zāi)害后獲得越高的賠付額。

四是采取一定的獎懲措施。在費率制定中結(jié)合一定的獎懲措施，如給予高規(guī)模和連續(xù)參保林業(yè)生產(chǎn)者一定的費率優(yōu)惠，同時對在投保期間賠付率低或未發(fā)生災(zāi)害的林業(yè)生產(chǎn)者，可對其下一年保費給予一定的優(yōu)惠，而對未按規(guī)定正?？醋o管理的林業(yè)生產(chǎn)者，可在賠付額上給予相應(yīng)的懲罰，以此來抑制道德風(fēng)險問題。

3.4 合理制定財政補貼體系

3.4.1 差別化財政補貼標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)綜合考慮地方財政狀況與林業(yè)生產(chǎn)者支付水平，有選擇有重點地進行差別化補貼，逐步完善森林保險補貼體系。重點考慮以下2個方面：一是根據(jù)各地森林資源與風(fēng)險狀況確定補貼水平；二是考慮地方經(jīng)濟情況調(diào)整各級政府補貼標(biāo)準(zhǔn)。具體地，基于各地財政狀況、經(jīng)濟水平和林業(yè)狀況選取指標(biāo)，對我國財政補貼進行區(qū)域劃分，進而適當(dāng)調(diào)整不同區(qū)域的各級補貼標(biāo)準(zhǔn)，尤其是縣級政府的補貼標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)補貼區(qū)域差異化，以期適應(yīng)地方經(jīng)濟狀況，平衡各地區(qū)森林保險的發(fā)展，提升財政補貼資金使用效率。

3.4.2 合理確定補貼方式

補給誰取決于費率的厘定。市場公平費率下，僅需對需求方即投保林業(yè)生產(chǎn)者提供保費補貼；非公平費率下，也需對供給方即保險公司進行補貼。就補給需求方而言，需根據(jù)地區(qū)財政與經(jīng)濟狀況，以及林業(yè)生產(chǎn)者支付能力的差異，確定不同的補貼標(biāo)準(zhǔn)，以實行區(qū)分投保主體和保險標(biāo)的差別保費補貼機制；同時，要擴大森林保險補貼范圍，逐步從公益林和商品林2個補貼類別向用材林、竹林、雜竹林、經(jīng)濟林等多個品種擴展，增加森林保險補貼品種，達成分區(qū)按主要樹種進行保費補貼的目標(biāo)。就補給供給方而言，補貼方式包括稅收優(yōu)惠、經(jīng)營管理費用補貼、工作補貼。

3.4.3 科學(xué)測度補貼規(guī)模

財政補貼規(guī)模的科學(xué)測度應(yīng)在市場化費率厘定的基礎(chǔ)上，基于財政補貼區(qū)域劃分，科學(xué)測算每一區(qū)域投保林業(yè)生產(chǎn)者的森林保險支付意愿，根據(jù)供給方定價與需求方支付意愿間的缺口確定補貼規(guī)模，從而設(shè)計一套合理有效的財政補貼體系，以實現(xiàn)森林保險財政補貼機制與產(chǎn)品體系及定價機制的有效聯(lián)結(jié)，提高財政補貼政策激勵效果。

3.5 完善相關(guān)政策法規(guī)

對我國森林保險進行專項立法，對森林保險制度及其定位、保險范圍、各主體職責(zé)權(quán)利等做出明確且有針對性的規(guī)定，保證森林保險的各項工作得以制度化和規(guī)范化，改善森林保險各主體在實際運行中表現(xiàn)出的盲目性與隨意性，實現(xiàn)森林保險有法可依，保障森林保險發(fā)展與運行的外部環(huán)境。

4 小結(jié)

隨著我國政府財政支持力度的加大，我國森林保險參保規(guī)模增速減緩甚至出現(xiàn)下降，森林保險市場仍存在供需雙冷市場僵局，財政補貼政策達不到激勵作用，森林保險發(fā)展緩慢。其根本原因是缺少獨立健全的森林保險制度體系，使得森林保險運行體系無法有效協(xié)調(diào)。為此，依據(jù)林業(yè)風(fēng)險與林業(yè)生產(chǎn)特征分析了我國森林保險特殊性，進而確定我國森林保險目標(biāo)定位為有財政補貼的商業(yè)化森林保險。同時，基于定位對我國有財政補貼的商業(yè)化森林保險制度體系進行重塑安排，并圍繞協(xié)同高效的運行模式、科學(xué)合理的產(chǎn)品體系、激勵有效的財政補貼體系建立相應(yīng)的森林保險運行機制，據(jù)此提出一套獨立綜合的森林保險制度體系與運行機制完善路徑。通過對我國森林保險制度體系的重塑與運行機制的優(yōu)化，增強各方主體協(xié)同參與動力，改善我國森林保險市場“供需雙冷”這一僵局，保障財政補貼政策激勵作用的有效發(fā)揮，推動森林保險市場的長效健康發(fā)展。