改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸取得長(zhǎng)足發(fā)展，安全記錄不斷刷新、運(yùn)輸規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大、航權(quán)額度快速提升、航企數(shù)饋大幅增加、航線網(wǎng)絡(luò)持續(xù)拓展，較好滿足了客貨運(yùn)輸需求。中國(guó)民航運(yùn)輸體量自2005年至今，穩(wěn)居全球第二。近年來(lái)，我們通過(guò)停飛737MAX等重大事件在國(guó)際民航話語(yǔ)權(quán)方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。另一方面，在新的歷史起點(diǎn)上，國(guó)際航空運(yùn)輸領(lǐng)域還存在諸多發(fā)展不平衡、不充分的矛盾，與新時(shí)代要求和人民期待存在一定差距。

國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展政策存在的問(wèn)題

航權(quán)資源配置方面。航權(quán)是一項(xiàng)市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)利，我國(guó)航權(quán)資源配笠的問(wèn)題主要體現(xiàn)為“兩個(gè)不突出”。一是中小型航空公司主基地優(yōu)勢(shì)地位不突出。曰前的配置規(guī)則有利于大型航空公司，中小型航司主基地始發(fā)的基本航權(quán)需求也難以得到滿足，出現(xiàn)“大者通吃”現(xiàn)象。二是民航強(qiáng)國(guó)樞紐戰(zhàn)略定位不突出。民航強(qiáng)困建設(shè)行動(dòng)綱要明確，建設(shè)北上廣三大國(guó)際樞紐、8個(gè)次級(jí)同際樞紐和29個(gè)區(qū)域樞紐。從2018年國(guó)際出港旅客占比看，上述三類樞紐分別為56%、19%和25%。對(duì)比而言，美國(guó)前三大機(jī)場(chǎng)、第4-7位機(jī)場(chǎng)和其他機(jī)場(chǎng)占比分別36%、35%和29%。可見(jiàn)，我國(guó)超大樞紐集中度過(guò)大，樞紐結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“兩頭粗、中問(wèn)細(xì)”的“沙漏型”，不利于形成均衡持續(xù)發(fā)展的第二梯隊(duì)。

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制方面。近年來(lái)，很多省市地方政府將開(kāi)通國(guó)際航線作為提升城市形象、吸引外商投資和拉動(dòng)旅游消費(fèi)的重要抓手，為多開(kāi)國(guó)際航線，不惜重金補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，甚至相互攀比，導(dǎo)致價(jià)格機(jī)制扭曲、市場(chǎng)失靈、運(yùn)力空耗。行業(yè)管理部門與地方政府促進(jìn)發(fā)展的初衷并無(wú)二致，但發(fā)展理念和實(shí)現(xiàn)路徑卻不盡契合。從航空經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)看，實(shí)施樞紐化運(yùn)營(yíng)已成為國(guó)際上的基本共識(shí)。因此，民航致力“構(gòu)建結(jié)構(gòu)優(yōu)化、多元平衡、樞紐導(dǎo)向型的航權(quán)開(kāi)放新格局”。但對(duì)于“樞紐導(dǎo)向型”提法，非樞紐所在地卻不認(rèn)同，當(dāng)?shù)卣南Ｍ谟醚a(bǔ)貼吸引航空公司，從而培育市場(chǎng)需求。補(bǔ)貼本身是逆市場(chǎng)化的行為，通常在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期或市場(chǎng)條件不具備的情況下作為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的手段。曰前各地實(shí)施的航線補(bǔ)貼多數(shù)不屬于這種情況。國(guó)際航線補(bǔ)貼問(wèn)題實(shí)際反映了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的主要矛盾，就是政府和市場(chǎng)在資源配置中的博弈。

區(qū)域航空自由化方面。航空運(yùn)輸自由化是國(guó)際民航組織提出的長(zhǎng)期愿景，中國(guó)民航是該項(xiàng)行動(dòng)的積極響應(yīng)者。近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)航空會(huì)談，與涉及29個(gè)國(guó)家和區(qū)域組織達(dá)成不同程度的自由化航權(quán)安排。以東盟為例，自2010年開(kāi)放三、四業(yè)務(wù)權(quán)以來(lái)，該區(qū)域航空運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)模和活躍度明顯提升。航空公司從25家增至71家，總班次增幅達(dá)455%。近年來(lái)，在與多數(shù)國(guó)家航空會(huì)談中，我們都主動(dòng)爭(zhēng)取開(kāi)放度更大的航權(quán)安排，重新規(guī)劃我國(guó)航空自由化發(fā)展路徑。例如：歐盟作為新近躍升的最大貿(mào)易伙伴，可否改雙邊為多變，高效推動(dòng)與我自由化進(jìn)程。又如：中東地區(qū)市場(chǎng)需求旺盛，談判意愿強(qiáng)烈，可否摒棄短期行業(yè)利益考量的傳統(tǒng)觀念，升維評(píng)估擴(kuò)大開(kāi)放的實(shí)際效果。由此聯(lián)想到我們的鄰國(guó)日本。2018年，日本為提振經(jīng)濟(jì)提出“觀光立國(guó)”，目標(biāo)市場(chǎng)是我國(guó)赴日游客，聚焦這一群體的消費(fèi)能力和需求最身定制全鏈條產(chǎn)品和服務(wù)。在2019年中日航空會(huì)談中，日方主動(dòng)提出大幅增加航權(quán)，以高于現(xiàn)狀數(shù)倍的方案吸引我航司增開(kāi)航班，以其本國(guó)航空公司失去的市場(chǎng)份額換取文旅商貿(mào)等領(lǐng)域的巨大利益。以此為鑒，我們或許可以獲得一些啟示。

服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和地方發(fā)展方面。一是外交布局與航線布局匹配度不高。以深化外交布局為依托打造全球伙伴關(guān)系，是建立中國(guó)特色大國(guó)外交的重要內(nèi)容。全球伙伴關(guān)系主要包括三個(gè)方面：第一，推進(jìn)大國(guó)協(xié)調(diào)和合作，構(gòu)建總體穩(wěn)定、均衡發(fā)展的大國(guó)關(guān)系框架;第二，按照親誠(chéng)惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴周邊外交方針深化同周邊國(guó)家關(guān)系;第三，秉持正確義利觀和真實(shí)親誠(chéng)理念加強(qiáng)同發(fā)展中國(guó)家團(tuán)結(jié)合作。對(duì)于前兩項(xiàng)布局，民航國(guó)際航線網(wǎng)絡(luò)和已有航權(quán)安排已較好覆蓋，對(duì)于第三項(xiàng)同發(fā)展中國(guó)家的航空聯(lián)通實(shí)現(xiàn)得并不理想。這些國(guó)家主要分布在非洲和拉美國(guó)家，由于開(kāi)航成本較高加之市場(chǎng)需求不足，通常需要通過(guò)非市場(chǎng)手段加以干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)通航，開(kāi)航后市場(chǎng)培育也很困難，長(zhǎng)期虧損嚴(yán)重。

二是民航與地方制定發(fā)展規(guī)劃互動(dòng)不足。民航與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間彼此依存、密切相關(guān)。民航帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方為建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)創(chuàng)造有利條件。亞特蘭大、芝加哥、仁川、迪拜等城市都是城市發(fā)展依托臨空經(jīng)濟(jì)取得成功的案例。近年來(lái)，我國(guó)有很多省市重視民航發(fā)展，但地方在制定發(fā)展規(guī)劃方面缺乏與行業(yè)管理部門的有效協(xié)商機(jī)制，導(dǎo)致規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中面臨困難，民航也常常限于被動(dòng)，要不斷地在已出臺(tái)政策上面“打補(bǔ)丁”。例如，國(guó)家建設(shè)十余個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，幾乎每個(gè)自貿(mào)區(qū)都提出“加密航線航班，增加國(guó)際貨運(yùn)航線航班”，但民航短期內(nèi)難以對(duì)此類區(qū)域?qū)嵤┨厥庹?。又如開(kāi)放程度更高的海南自貿(mào)港建設(shè)，各部門都很難站在形成“全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”的高度上去配置和創(chuàng)新政策，而只是在普適政策上修修補(bǔ)補(bǔ)、或在其他省份優(yōu)惠政策上加加減減。

如何發(fā)揮國(guó)際航空運(yùn)輸先導(dǎo)性作用

堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，制定總體規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略。建議加快制定出臺(tái)同際航空運(yùn)輸發(fā)展總體規(guī)劃，從航權(quán)拓展、市場(chǎng)培育、航線布局方面做出適應(yīng)新階段國(guó)際形勢(shì)需要和新時(shí)代發(fā)展要求的戰(zhàn)略安排和制度設(shè)計(jì)。

一是航權(quán)拓展。航權(quán)拓展目標(biāo)鎖定為“一帶一路”合作國(guó)家。具體分三個(gè)維度：第一，緊跟“一帶一路”步伐，針對(duì)137個(gè)“一帶一路”合作國(guó)家中未與我簽訂航空協(xié)定的42個(gè)國(guó)家，主動(dòng)促成航空會(huì)談;第二，分步將航空關(guān)系轉(zhuǎn)化為開(kāi)航成果，包括已與我簽訂航空協(xié)定但尚未通航的43個(gè)國(guó)家，在資源配置方面優(yōu)先保障;第三，助力擴(kuò)大“一帶一路”朋友圈，包括已同我罔通航，但尚未簽訂“一帶一路”合作協(xié)議的20個(gè)國(guó)家，由重點(diǎn)地做其工作，爭(zhēng)取納入“一帶一路”。實(shí)施路徑上可借鑒中國(guó)一東盟航空自由化成功經(jīng)驗(yàn)，以多邊促雙邊，依托中國(guó)一中東歐同家（17+1）和中國(guó)一歐盟、上合組織、RCEP、中非論壇、金磚峰會(huì)等平臺(tái)與相關(guān)國(guó)家開(kāi)展會(huì)談，高效拓展航權(quán)。

二是市場(chǎng)培育。建設(shè)世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群，打造若干國(guó)際航空樞紐和貨運(yùn)樞紐。要秉持主體優(yōu)先，依靠主體、服務(wù)主體，這個(gè)主體就是航空公司。第一，建設(shè)北上廣三大機(jī)場(chǎng)群，旗幟鮮明支持以國(guó)、東、南三大航為代表的基地航空公司，在國(guó)際航權(quán)（尤其是遠(yuǎn)程航權(quán)）和時(shí)刻資源配置方面予以優(yōu)先保障;第二，建設(shè)成渝及其他樞紐機(jī)場(chǎng)，宜立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，既加快培育支持本土公司，更要筑巢引鳳，利用第三、四、五業(yè)務(wù)權(quán)吸引外航;第三，打造若干航空貨運(yùn)樞紐，依托航空公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)貨運(yùn)機(jī)場(chǎng)，在資源配置、運(yùn)行監(jiān)管和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面予以支持，包容審慎監(jiān)管，為行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展留足空間，培育中國(guó)的航空大都市，建設(shè)東方孟菲斯。

三是航線布局。建議在國(guó)際航線布局上，確定“樞紐直聯(lián)、輻射周邊”的原則，以航權(quán)、時(shí)刻資源配置為牽引，引導(dǎo)運(yùn)力投入。第一，重點(diǎn)加密北上廣與國(guó)際客貨吞吐量TOPl0機(jī)場(chǎng)航線航班;第二，充分用好北上廣“第六航權(quán)”（俗稱“橋梁權(quán)”），重點(diǎn)面向周邊國(guó)家提供中轉(zhuǎn)服務(wù);第三，國(guó)內(nèi)二三線旅游熱點(diǎn)城市放開(kāi)航權(quán)，鼓勵(lì)直飛周邊;第四，收緊其余城市至周邊（東京、首爾、新加坡）等競(jìng)爭(zhēng)樞紐的直飛航權(quán)，確保我中轉(zhuǎn)旅客不分流。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，完善制度設(shè)計(jì)解決發(fā)展瓶頸。一是航空公司練好內(nèi)功。引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變“鋪攤子、占市場(chǎng)、搶熱線”觀念，不但要“走出去”，更要“走進(jìn)去”“走上去”。第一，找準(zhǔn)市場(chǎng)定位，聚焦目標(biāo)市場(chǎng)需求，精耕細(xì)作;第二，準(zhǔn)確判斷形勢(shì)，把握當(dāng)前以中美關(guān)系為主要矛盾的國(guó)際關(guān)系大局和發(fā)展趨勢(shì)，適時(shí)適度調(diào)整企業(yè)戰(zhàn)略和航線布局;第三，加強(qiáng)收益管理，對(duì)雞肋航線精準(zhǔn)識(shí)別、果斷調(diào)整運(yùn)力，盡快扭轉(zhuǎn)國(guó)際航線虧損的不利局面。

二是完善航權(quán)配置規(guī)則。盡快調(diào)整完善現(xiàn)有航權(quán)配置辦法，確保主基地航空公司和不同層級(jí)的國(guó)際樞紐獲得與其戰(zhàn)略定位相符的資源配置，通過(guò)調(diào)整評(píng)分指標(biāo)體系，對(duì)基地公司和樞紐層級(jí)的指標(biāo)賦予適量權(quán)重，確保航權(quán)配置結(jié)果始終符合政策引導(dǎo)方向。

三是規(guī)范地方國(guó)際航線補(bǔ)貼。建議加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范，全面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，既維護(hù)地方發(fā)展民航的積極性，也要平衡地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)的關(guān)系，堅(jiān)持必要、適度、節(jié)約的原則，蓿力構(gòu)建公開(kāi)透明、競(jìng)爭(zhēng)有序的國(guó)際航空運(yùn)輸市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境。

四是完善配套扶持政策。建議拓寬投融資渠道，積極創(chuàng)造外部條件，利用絲路基金、亞投行等機(jī)構(gòu)平臺(tái)研究金融支持產(chǎn)品，或建立國(guó)家級(jí)外交專項(xiàng)補(bǔ)貼機(jī)制，為承擔(dān)開(kāi)通具有戰(zhàn)略意義國(guó)際航線的航空公司提供的政策支持。五是切實(shí)為企業(yè)減負(fù)。建議相關(guān)部門深入研究航空器進(jìn)口關(guān)稅與航空運(yùn)輸企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力方面的關(guān)系，科學(xué)評(píng)估相關(guān)稅費(fèi)政策綜合效應(yīng)，適時(shí)做出合理調(diào)整。

堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，輸出標(biāo)準(zhǔn)增強(qiáng)中國(guó)民航話語(yǔ)權(quán)。一是參與國(guó)際事務(wù)。建設(shè)國(guó)際航空運(yùn)輸人才庫(kù)，成立專項(xiàng)研究團(tuán)隊(duì)，對(duì)口支持我參加固際會(huì)議代表團(tuán)組的議題研究和提案起草。從機(jī)制上解決參與圍際事務(wù)的現(xiàn)實(shí)困難。積極參與國(guó)際公約制修訂，通過(guò)建立會(huì)前研判和會(huì)后反饋調(diào)整優(yōu)化機(jī)制，聚焦我核心利益和關(guān)切，不斷提升參會(huì)策略制定和形勢(shì)預(yù)判的科學(xué)性和前瞻性。搶占道德制高點(diǎn)堅(jiān)持以我為主推進(jìn)航空自由化進(jìn)程，逐步實(shí)現(xiàn)我參加國(guó)際會(huì)議從被動(dòng)跟隨附議到主動(dòng)輸出引領(lǐng)的轉(zhuǎn)變。

二是推動(dòng)國(guó)際民航治理格局調(diào)整。秉持共商共建共享的全球治理觀，構(gòu)建世界民航發(fā)展命運(yùn)共同體。推動(dòng)以國(guó)際民航組織為代表的政府問(wèn)組織實(shí)施改革。吸引民航同際性、區(qū)域性組織在我國(guó)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，開(kāi)展民航經(jīng)濟(jì)和技術(shù)合作項(xiàng)目。鼓勵(lì)市場(chǎng)主體創(chuàng)新發(fā)展，引導(dǎo)空運(yùn)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域牽頭成立各式聯(lián)盟，打造以我為主的航空運(yùn)輸“朋友圈”。通過(guò)全方位、各領(lǐng)域的民航高質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)輸出，增強(qiáng)我們?cè)趪?guó)際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則制定中的影響力和話語(yǔ)權(quán)，為全球民航治理格局優(yōu)化調(diào)整貢獻(xiàn)“中國(guó)智慧”。-

（商可佳：民航局運(yùn)輸司國(guó)際航空運(yùn)輸處處長(zhǎng)）

建議在國(guó)際航線上，確定“樞紐直聯(lián)、輻射周邊”的原則，以航權(quán)、時(shí)刻資源配置為牽引，引導(dǎo)運(yùn)力投入。