鄧少華 樊召玲
摘 要:通過對新型冠狀病毒肺炎疫情的認識,探討了我國各級政府處理新型冠狀病毒肺炎疫情中應(yīng)對措施的典型案例,比較了地方政府應(yīng)對同一場重大突發(fā)公共衛(wèi)生疫情的應(yīng)急處理反應(yīng)意識和應(yīng)急管理能力,評估了在重大疫情防控過程中的政府責(zé)任。分析得出應(yīng)通過完善制度設(shè)計及相關(guān)法律法規(guī)、專業(yè)化治理水平、積極構(gòu)建政府決策者與醫(yī)護專家有效溝通渠道等舉措,來提升我國各級政府面對重大疫情的政府責(zé)任能力。
關(guān)鍵詞:新型冠狀病毒肺炎;重大疫情;政府責(zé)任
中圖分類號:F24
文獻標識碼:Adoi:10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.19.035
新型冠狀病毒肺炎給人們帶來了災(zāi)難,面對這場重大疫情,黨中央高度重視并迅速做出決策部署,全國上下團結(jié)一致,同舟共濟抗擊疫情。但在疫情防控管理過程中,存在一些地方政府在處理疫情時政府責(zé)任主體缺失,對疫情發(fā)生初期信息披露得不及時、過高的確診標準等情況,以及對捐贈物資的隨意處置等問題,發(fā)生了如黃岡“一問三不知”衛(wèi)健委主任、“不作為”的湖北紅十字會3名領(lǐng)導(dǎo)及大理市違法扣押征用防疫口罩等情況。故嘗試通過梳理新型冠狀肺炎疫情防控中凸顯的典型政府責(zé)任問題,來進一步研究處理應(yīng)對重大疫情中如何建設(shè)責(zé)任型服務(wù)型能力型政府。
1 重大疫情的主要特征
重大疫情具有發(fā)生的突然性、蔓延的快速性、演變的不確定性、處置的緊迫性和后果的無法預(yù)測性等特征,在很大程度上是對社會生命財產(chǎn)安全的威脅和對正常社會生活秩序的挑戰(zhàn);從時間序列上可分為潛伏期、萌芽期、生成期、爆發(fā)期、相持期和衰退期六個部分。無論是由自然因素造成的重大疫情和由人為因素造成的重大疫情,兩者是可以互相轉(zhuǎn)化的,都可能導(dǎo)致某些社會基本活動的中斷或癱瘓。
2 政府責(zé)任概念分析
2.1 理論淵源
政府責(zé)任的理論淵源主要來源于以下三個方面:(1)經(jīng)濟自由主義,代表人物是英國古典政治經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密,認為政府只是充當(dāng)“守夜人”的角色,政府的責(zé)任只是保障人權(quán)、國防、司法、工程建設(shè)。社會問題的解決應(yīng)依靠個人而非政府和社會。(2)國家干預(yù)主義,代表學(xué)派為凱恩斯主義、新劍橋?qū)W派等。它主張強調(diào)自由市場機制的缺陷必須通過國家干預(yù)來彌補,肯定政府在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位。(3)中間主義,是介于國家干預(yù)主義和經(jīng)濟自由主義之間的第三條道路,強調(diào)個人責(zé)任的回歸。
2.2 政府責(zé)任的分類
根據(jù)承擔(dān)的具體內(nèi)容分類為以下四類:(1)制度設(shè)計與規(guī)范責(zé)任,指通過各種制定各類法律法規(guī),規(guī)范包括政府在內(nèi)的各類社會主體的責(zé)任。(2)財政責(zé)任,指通過財政手段支持政府履行相應(yīng)職責(zé)。(3)監(jiān)管責(zé)任,指政府在制定好制度與規(guī)范設(shè)計之后,需要建立相應(yīng)的監(jiān)管機制對其進行監(jiān)管。(4)實施責(zé)任,從政府責(zé)任的意義上說,實施責(zé)任是保障政府各項制度機制運行的核心內(nèi)涵。
3 新型冠狀病毒肺炎疫情防控與政府責(zé)任個案分析
新型冠狀病毒肺炎疫情是一場從公共衛(wèi)生領(lǐng)域波及社會各個領(lǐng)域的重大突發(fā)性公共衛(wèi)生危機。從2019年12月8日武漢衛(wèi)健委官方通報出現(xiàn)了新型冠狀病毒肺炎疑似病例,到2020年4月6日國家衛(wèi)健委最新關(guān)于新型冠狀病毒肺炎疫情報告,截至當(dāng)天國際標準時間16時整,湖北共有新冠病毒累計確診病例67803例,累計治愈病例64014例,累計死亡病例3212例。其中武漢共有新冠病毒累計確診病例50008例,累計治愈病例46863例,累計死亡病例2571例。我國共有新型冠狀病毒肺炎確診病例和疑似病例83005例,累計治愈病例77354例,其中累計死亡病例3340例。全球有疫情的國家和地區(qū)數(shù)目增加到178個,全球累計確診病例1190792例,累計治愈率185473,累計死亡66047例。我國國家衛(wèi)健委確認新冠病毒為疫情病原是在2020年1月8日。在1月22日中國疾控中心報道新型冠狀病毒的來源是野生動物。從2020年1月21日開始國家衛(wèi)健委有每日準確、可靠的疫情通報和發(fā)布,2020年1月29日新型冠狀病毒肺炎確診人數(shù)超過2003年“非典”確診病例數(shù)。得知存在疫情事實之后,政府相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)立即采取強有力的決策能力和相應(yīng)對策來有效地防范重大疫情。尤其是在疫情防控的第一陣線,更應(yīng)該拿出有力措施。但從此次新冠肺炎病毒疫情的實際發(fā)生和發(fā)展來看,在疫情發(fā)生的初期和中期,一些地方政府責(zé)任部門沒有及時履行政府責(zé)任,沒有果斷決策采取措施或者沒有有效實施應(yīng)對重大疫情危機管理,對于非法大規(guī)模殘害消費攜帶有病毒溯源的野生動物控制措施不力,以及對于疫情發(fā)生初期政府職能部門忽視醫(yī)護人員專家的警告提醒是導(dǎo)致這次重大疫情發(fā)生的原因。通過選取湖北省政府和河南省政府處理應(yīng)對新冠肺炎疫情的2個不同的個案,來分析不同地方政府對同一場重大疫情所采取的反應(yīng)時間和應(yīng)對策略,以及由此而導(dǎo)致的不同后果。
以湖北省新型冠狀病毒肺炎疫情與政府責(zé)任評價為例,在2020年1月20日國家針對新型冠狀病毒肺炎統(tǒng)一指揮展開第一階段疫情防控前。2019年12月8日武漢衛(wèi)健委官方就通報了疑似病例,而后近半個多月出現(xiàn)真空期。在2019年12月26日湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院呼吸內(nèi)科主任張繼先發(fā)現(xiàn)4例肺炎異常病例,并上報省、市、區(qū)三級疾控處,但這時并沒有引起當(dāng)?shù)卣淖⒁?。而?019年12月30日李文亮醫(yī)生在微信群提醒注意防范傳染?。ㄐ滦凸跔罘窝走M入公眾視野),2020年1月1日武漢市公安機關(guān)對李文亮醫(yī)生等8人定性為“散布謠言者”進行教育、批評。甚至在2020年1月10日當(dāng)李文亮醫(yī)生等多名一線醫(yī)護人員被感染后,2020年1月14日武漢衛(wèi)健委報告依然稱沒有證據(jù)顯示人傳人。其政府公共行政責(zé)任部門在這次疫情發(fā)生初期沒有很好的預(yù)測與預(yù)防,在重大疫情處理中表現(xiàn)了明顯的經(jīng)驗不足和決策失誤,在疫情發(fā)生的萌芽期及生成期沒有做到有效控制疫情,導(dǎo)致疫情大范圍爆發(fā),如表1所示。
以河南省新型冠狀病毒肺炎疫情與政府責(zé)任評價為例,河南省是人口大省,同時也是勞務(wù)輸出大省,外出打工人數(shù)龐大且打工地點分散,而在地理位置上河南省緊鄰疫情主戰(zhàn)場湖北省。通過分析河南省政府針對疫情采取應(yīng)對措施時間序列,在新冠肺炎疫情爆發(fā)第一階段前,河南省政府就已快速反應(yīng)應(yīng)對疫情防控,實施針對傳染源地區(qū)如武漢方向道路交通管制,而到2020年1月20日國家衛(wèi)生健康委確認河南省鄭州市首例輸入性新型冠狀病毒感染的肺炎確診病例時。河南省政府已將防疫標語宣傳至自然村。21日就針對疫情開展聯(lián)防聯(lián)控,禁止售賣活禽、新增130所定點醫(yī)院、525家醫(yī)院開設(shè)發(fā)熱門診、全面排查武漢甚至外來人口、交通要塞測體溫、公共區(qū)域及小區(qū)消毒、電視直播、手機短信推送、廣播循環(huán)播放、到武漢的車票免退票手續(xù)費、從城市到鄉(xiāng)村全面防控等措施嚴防死守疫情擴大和蔓延,同時做到了未雨綢繆,有備無患。在打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)中,河南省政府的工作得到社會大眾的廣泛認可。面對疫情防控,河南省政府體現(xiàn)出了一個責(zé)任型政府的擔(dān)當(dāng)與作為如表2所示。
4 新型冠狀肺炎疫情防控暴露出的政府責(zé)任問題
4.1 制度設(shè)計層面存在缺陷
目前我國《中華人民共和國傳染病防治法》(2013修正)在疫情控制方面對疫情發(fā)生的潛伏期萌芽期及生成期等方面并無清晰規(guī)定,如其中第四章疫情控制中的第四十二條只說明了當(dāng)傳染病暴發(fā)、流行時,縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量,按照預(yù)防、控制預(yù)案進行防治,切斷傳染病的傳播途徑。而對于當(dāng)疫情處在潛伏期、萌芽期、生成期等階段時,各級地方政府應(yīng)如何感知與應(yīng)對,以及相應(yīng)政府責(zé)任并無清晰規(guī)定。另外針對重大疫情演練預(yù)案與實際應(yīng)對措施,一些地方政府存在并無清晰規(guī)定的現(xiàn)象及問題。
4.2 疫情傳染源地區(qū)政府部門對新冠肺炎疫情苗頭沒有足夠重視
在疫情發(fā)生初期,疫情傳染源地區(qū)政府部門忽視一線醫(yī)護專家的警告,如李文亮、張繼先等一線臨床醫(yī)生感知到此次疫情的嚴重性時,上報省市區(qū)三級疾控處以及示警注意防范傳染病。但是政府職能部門并未針對這特殊情況及時采取應(yīng)對措施及感知其風(fēng)險后果從而重視控制和隔離疫情,防止疫情傳播范圍擴大泛濫。甚至在疫情生成期,出現(xiàn)多名一線臨床醫(yī)生被確診感染新冠肺炎,而一線臨床醫(yī)生被感染是疾病人傳人的敏感信號。以及在2020年1月15日,當(dāng)國家疾控中心啟動一級應(yīng)急響應(yīng)后,疫情傳染源地區(qū)政府職能部門也并無采取任何有效措施應(yīng)對疫情的措施。
4.3 地方政府決策者應(yīng)對和處理重大疫情的能力不足
一些地方政府在防控疫情過程中籌集及分配物資方面、針對當(dāng)?shù)厍闆r展開突發(fā)疫情預(yù)演與應(yīng)對預(yù)案方面缺少經(jīng)驗和專業(yè)性應(yīng)對演練以及地方政府工作人員缺少了解相關(guān)防控疫情的法律法規(guī),導(dǎo)致發(fā)生了如黃岡“一問三不知”衛(wèi)健委主任、“不作為”的湖北紅十字會3名領(lǐng)導(dǎo)及大理市違法扣押征用防疫口罩等違背應(yīng)對重大疫情中地方政府的監(jiān)管責(zé)任和實施責(zé)任的事件發(fā)生,對政府形象造成一定程度的負面影響。
4.4 政府決策者與醫(yī)護專家缺乏溝通渠道
在新冠肺炎疫情萌芽期和生成期,疾控專家和一線臨床醫(yī)生和地方政府部門并無直接有效的溝通傳達疫情全面信息的渠道,例如在2020年3月24日國家衛(wèi)健委高級別專家組成員、中國疾控中心流行病學(xué)首席科學(xué)家曾光做客人民日報客戶端、健康時報主辦的《人民名醫(yī)》時講道,在疫情處在萌芽期及生成期的早期階段,國家衛(wèi)健委專家組在疫情傳染源地區(qū)沒見到相關(guān)的省市主要領(lǐng)導(dǎo),政府決策者與醫(yī)護專家缺乏溝通渠道。
5 經(jīng)驗教訓(xùn)及對策性建議
5.1 完善制度設(shè)計及相關(guān)法律法規(guī)
首先應(yīng)完善《傳染病防治法》關(guān)于疫情防控中關(guān)于疫情處于潛伏期、萌芽期及生成期時,地方政府如何展開應(yīng)對措施的立法問題、明確新發(fā)傳染病概念界定以及如何上報下達的立法問題及推進預(yù)防性傳染病立法進程。另一方面應(yīng)盡快研究傳染病疫情信息公布制度的立法問題,特別是重視一線臨床醫(yī)護人員關(guān)于傳染病的判斷以及報告,針對一線臨床醫(yī)護人員制定及時有效簡明的疫情報告管理制度體系。以及完善各區(qū)域應(yīng)對及預(yù)防重大疫情的預(yù)案制定和平時演練。
5.2 完善專業(yè)化治理水平,讓專業(yè)人干專業(yè)事
在這次新冠肺炎防控疫情中,河南省政府在疫情防控中的一系列措施廣受贊譽,在疫情處在萌芽期就加強重視程度,及時預(yù)判了本次疫情的嚴重性,果斷采取應(yīng)對措施。提出聯(lián)防聯(lián)控負責(zé)人可以代表省委省政府部署工作。醫(yī)療衛(wèi)生是極為專業(yè)的領(lǐng)域,需要內(nèi)行帶領(lǐng)應(yīng)對,河南省政府讓專業(yè)的人干專業(yè)的事,充分體現(xiàn)對醫(yī)療和疾控專業(yè)人員的尊重和信任。在這場抗擊疫情戰(zhàn)爭中,河南省政府的工作得到了社會大眾的認可。因此重大疫情應(yīng)對中各級政府應(yīng)完善專業(yè)化治理水平,讓專業(yè)人干專業(yè)事,有效防止新冠病毒疫情的前中期防治中出現(xiàn)的遲緩、失誤和問題。
5.3 積極構(gòu)建政府決策者與醫(yī)護專家有效溝通渠道
在重大疫情發(fā)生的各個階段,應(yīng)積極構(gòu)建醫(yī)療專業(yè)人士與政府決策者之間的有效溝通渠道,建立有效機制保障醫(yī)療專業(yè)人士以及公共衛(wèi)生專家組成員可以直接與政府決策者對話,讓政府決策者可以直接聽到專家組的聲音,并能被采納,從而提升政府決策能力。使得公共衛(wèi)生信息能夠轉(zhuǎn)化為及時、有效的決策。尤其是疫情發(fā)生的早期階段,在監(jiān)測、防范、鎖定傳染源等方面,政府責(zé)任應(yīng)當(dāng)及時提升,彌補不足。
6 結(jié)語
面對這次新冠肺炎疫情的爆發(fā),我國各級政府及全國人民萬眾一心防控疫情,在防控疫情過程中堅持全國一盤棋,在新冠肺炎疫情爆發(fā)時及時采取有效應(yīng)對措施,及時發(fā)揮政府責(zé)任,有效防止并控制疫情的擴大與擴散。但在疫情前期以及中期防控出現(xiàn)應(yīng)對不力的原因與漏洞,各級地方政府需要完善應(yīng)對重大疫情的反應(yīng)能力和決策能力,在疫情初期及時發(fā)揮政府責(zé)任。
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(注:本文收稿日期2020-04-21)