楊 波

（上海蕭風(fēng)都市設(shè)計(jì)有限公司，上海 200092）

1 政策情況

控規(guī)層面的城市設(shè)計(jì)范圍包括重點(diǎn)地區(qū)和一般地區(qū)，其中重點(diǎn)地區(qū)是對(duì)風(fēng)貌要求較高的地區(qū)，更需要進(jìn)行城市設(shè)計(jì)的地區(qū)。因此，各項(xiàng)管理辦法、規(guī)范等政策對(duì)于重點(diǎn)地區(qū)的范圍和內(nèi)容紛紛做出了要求。

1.1 基本政策

筆者對(duì)現(xiàn)有的一些城市設(shè)計(jì)管理的國(guó)家要求及地方規(guī)定進(jìn)行了整理。

（1）《城市設(shè)計(jì)管理辦法》“七類”重點(diǎn)地區(qū)劃分。《城市設(shè)計(jì)管理辦法》明確指出城市設(shè)計(jì)分為總體城市設(shè)計(jì)和重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)，并列出了七大類作為應(yīng)當(dāng)編制重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)的區(qū)域，但并未對(duì)這七大類地區(qū)進(jìn)行細(xì)化描述；但對(duì)于其余四大類地區(qū)，并未進(jìn)行重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)內(nèi)容的建議，且提出的要求比較抽象，不夠具體和詳細(xì)。

（2）《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則（2016）》“三級(jí)五類”重點(diǎn)地區(qū)劃分。上海市作為國(guó)內(nèi)率先提出城市設(shè)計(jì)法定化的地區(qū)，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較為豐富?！叭?jí)”是在上位規(guī)劃基礎(chǔ)上根據(jù)重要程度的區(qū)別劃分出三個(gè)等級(jí)的重點(diǎn)區(qū)域，對(duì)各等級(jí)重點(diǎn)地區(qū)的城市設(shè)計(jì)內(nèi)容要求不同?！拔孱悺敝攸c(diǎn)地區(qū)分別為公共活動(dòng)中心區(qū)、歷史風(fēng)貌地區(qū)、重要濱水區(qū)與風(fēng)景區(qū)、交通樞紐地區(qū)和其他重點(diǎn)地區(qū)。這些區(qū)域的范圍根據(jù)上?？匾?guī)普適圖則進(jìn)行確定，要求在普適性圖則的基礎(chǔ)上，進(jìn)行附加的規(guī)劃控制并且以附加圖的形式來(lái)表現(xiàn)。

（3）《中山市城市設(shè)計(jì)管理規(guī)定（試行）》“六類”重點(diǎn)地區(qū)劃分。中山市是城市設(shè)計(jì)管理辦法推出以來(lái)，較早出臺(tái)城市設(shè)計(jì)管理規(guī)定的城市之一。該規(guī)定提出結(jié)合自然地理界限、行政區(qū)界限、路網(wǎng)格局以及控規(guī)編制單元界限進(jìn)行重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)范圍的劃定，并明確指出，重點(diǎn)地區(qū)并非全市范圍覆蓋而是針對(duì)實(shí)際情況有計(jì)劃分批次編制。對(duì)重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容進(jìn)行了整體性的要求，包括功能布局、景觀風(fēng)貌、交通組織、公共空間、界面控制、建筑控制、環(huán)境設(shè)施、地下空間、市政設(shè)施。

1.2 政策內(nèi)容分析

由以上分析可以看出，各地方對(duì)于重點(diǎn)地區(qū)的劃分的范圍均囊括在城市設(shè)計(jì)管理辦法中的“七類”之內(nèi)并在此基礎(chǔ)上具有其地方特色。如上海的“五類”地區(qū)，由于上海市本身的地理因素影響，基本沒(méi)有高差較大的山地類型，因此并未列出山前地區(qū)。而中山是六類地區(qū)的劃分增加了諸如特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)等當(dāng)今對(duì)城市規(guī)劃和發(fā)展影響比較大的內(nèi)容。

而在重點(diǎn)地區(qū)具體劃定范圍方面，上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中有進(jìn)一步明確指出重點(diǎn)地區(qū)是根據(jù)普適圖則來(lái)確定的。其他城市相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與之相比，也有提及劃定重點(diǎn)區(qū)域這一方面，但并沒(méi)有一個(gè)較為具體的劃定標(biāo)準(zhǔn)。

內(nèi)容方面，上海市根據(jù)“三級(jí)五類”的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于城市設(shè)計(jì)在控規(guī)的附加圖則中對(duì)控制的內(nèi)容做出明確要求，使城市設(shè)計(jì)與控規(guī)緊密關(guān)聯(lián)，共同成為一個(gè)完整的附加圖則體系。而中山市城市設(shè)計(jì)管理規(guī)定對(duì)于城市設(shè)計(jì)編制內(nèi)容雖然進(jìn)行了整體性的要求，但該城市設(shè)計(jì)的要求與控規(guī)要求在部分內(nèi)容上是相交叉的，因此會(huì)存在著城市設(shè)計(jì)和控規(guī)處理某些同樣的規(guī)劃內(nèi)容時(shí)存在著重復(fù)或是矛盾性問(wèn)題。

2 實(shí)踐分析

在實(shí)踐過(guò)程中，城市設(shè)計(jì)介入的區(qū)域和方式不盡相同。筆者結(jié)合不同案例現(xiàn)狀、周邊因素及區(qū)位因素影響，整理如表1所示。

表1 重點(diǎn)城市設(shè)計(jì)地區(qū)在不同特點(diǎn)項(xiàng)目中的占比關(guān)系

由以總結(jié)可以看出，在當(dāng)前的控規(guī)編制過(guò)程中，由于不同地區(qū)、土地性質(zhì)、地方政策的影響，對(duì)控規(guī)范圍內(nèi)的城市設(shè)計(jì)區(qū)域的選擇基本分為“全面覆蓋”和“部分設(shè)計(jì)”兩類。

2.1 城市設(shè)計(jì)重點(diǎn)地區(qū)全面覆蓋控規(guī)范圍

這種城市設(shè)計(jì)全面覆蓋控規(guī)的模式由于城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容，在不同實(shí)際項(xiàng)目中通常分為兩種情況。

（1）整個(gè)控規(guī)區(qū)域均為城市設(shè)計(jì)的重點(diǎn)地區(qū)，對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)實(shí)行形象的全覆蓋設(shè)計(jì)。將整個(gè)控規(guī)區(qū)域的形態(tài)意向通過(guò)方案體現(xiàn)出來(lái)，建立一個(gè)完整的具象意向。這種形式通過(guò)對(duì)整體形象的把握對(duì)控規(guī)容積率、建筑密度、綠地率以及建筑高度等相關(guān)指標(biāo)方面可以做出更加貼近實(shí)際的建議和引導(dǎo)；并由于其表現(xiàn)的直觀性和完整性，對(duì)規(guī)劃區(qū)域形象體現(xiàn)直觀，令人更易于理解規(guī)劃方案，有利于地方政府以及后續(xù)的土地使用者形成一個(gè)較為全面的區(qū)域概念。但這種全覆蓋的形式相對(duì)來(lái)說(shuō)比較概念化，追求全面覆蓋往往容易造成和后續(xù)建設(shè)最終形成的形象、效果差距較大，且由于覆蓋面很廣，反而對(duì)于很多重點(diǎn)部分的城市設(shè)計(jì)研究不夠透徹。在后續(xù)控規(guī)對(duì)地塊的控制力上，一方面，容易因?yàn)樵诤笃诮ㄔO(shè)中無(wú)法按照城市設(shè)計(jì)的具體形象進(jìn)行控制，造成城市設(shè)計(jì)與土地使用割裂開來(lái)，無(wú)法指導(dǎo)后續(xù)地塊的開發(fā)；另一方面，容易因?yàn)槌鞘性O(shè)計(jì)對(duì)規(guī)劃區(qū)域的形象化設(shè)計(jì)導(dǎo)致控制過(guò)于細(xì)致而固化了用地本身，不利后續(xù)開發(fā)。

（2）僅對(duì)整個(gè)規(guī)劃區(qū)進(jìn)行引導(dǎo)性的城市設(shè)計(jì)，沒(méi)有形成具象的城市設(shè)計(jì)形象。對(duì)控規(guī)的空間結(jié)構(gòu)層面有一定的指引性，對(duì)于城市風(fēng)貌、空間組織、建筑風(fēng)貌、片區(qū)特色、街道家具、綠化模式等方面提出引導(dǎo)性建議。這種類型的城市設(shè)計(jì)其內(nèi)容是符合城市設(shè)計(jì)管理辦法對(duì)于重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)的要求的，但在部分實(shí)踐案例中，這種城市設(shè)計(jì)的方式由于沒(méi)有真正地落實(shí)下去，在地塊控制層面沒(méi)有表現(xiàn)，因而容易簡(jiǎn)單形成“套路化”的模式，使整個(gè)城市設(shè)計(jì)本身流于形式。

2.2 城市設(shè)計(jì)重點(diǎn)地區(qū)是控規(guī)范圍內(nèi)的一部分

這種方式是對(duì)控規(guī)范圍內(nèi)的部分地區(qū)進(jìn)行城市設(shè)計(jì)，并不全面覆蓋整個(gè)控規(guī)區(qū)域。在實(shí)踐中通常從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、交通、歷史文化保護(hù)等角度出發(fā)，設(shè)定重點(diǎn)城市設(shè)計(jì)地區(qū)，對(duì)于這些地區(qū)從城市設(shè)計(jì)角度進(jìn)行深入的研究和分析，從而得出更加科學(xué)、完善的設(shè)計(jì)思路和方向。

一般主要包括新建城區(qū)的經(jīng)濟(jì)政治核心區(qū)、老城區(qū)的主要改造區(qū)、特殊環(huán)境區(qū)（較大型的水資源保護(hù)區(qū)、歷史文化建筑區(qū)域等因?yàn)楦黝惞芸囟a(chǎn)生的較為特殊的區(qū)域）、重要街道及交通樞紐區(qū)等。這類針對(duì)重點(diǎn)片區(qū)的城市設(shè)計(jì)的研究分析深度相對(duì)較深，重點(diǎn)片區(qū)內(nèi)城市設(shè)計(jì)的表現(xiàn)形式也較為細(xì)致和完善。隨著各地方政府相關(guān)人員對(duì)控規(guī)的了解越來(lái)越深入，專業(yè)知識(shí)逐年增加，這種針對(duì)控規(guī)重點(diǎn)片區(qū)進(jìn)行城市設(shè)計(jì)的方式也越來(lái)越普遍。這類城市設(shè)計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)在于對(duì)重點(diǎn)片區(qū)范圍、位置的確立。

其不足在于，容易忽視控規(guī)的重點(diǎn)地區(qū)部分與其他一般地區(qū)之間的關(guān)系，而造成整個(gè)區(qū)域的總體協(xié)調(diào)性不足；容易出現(xiàn)城市設(shè)計(jì)重點(diǎn)地區(qū)對(duì)其城市設(shè)計(jì)涵蓋的地塊研究十分透徹，但在整個(gè)控規(guī)層面缺乏總體的城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)。

3 城市設(shè)計(jì)范圍與內(nèi)容的編制建議

3.1 重點(diǎn)城市設(shè)計(jì)地區(qū)內(nèi)容分級(jí)

筆者認(rèn)為對(duì)城市不同重要等級(jí)的地區(qū)進(jìn)行不同深度的城市設(shè)計(jì)，是十分有必要的。從整個(gè)城市層面，分為一級(jí)重點(diǎn)地區(qū)和二級(jí)重點(diǎn)地區(qū)兩個(gè)等級(jí)，通過(guò)對(duì)于兩個(gè)等級(jí)內(nèi)的地區(qū)對(duì)應(yīng)的城市設(shè)計(jì)控制內(nèi)容的不同來(lái)進(jìn)行城市設(shè)計(jì)工作，這兩類地區(qū)按以下內(nèi)容在總體城市設(shè)計(jì)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行確定，并在控規(guī)層面的城市設(shè)計(jì)編制初期階段進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)分和明確：

一級(jí)重點(diǎn)地區(qū)：包括城市中心、副中心以及各片區(qū)的中心，城市級(jí)重要公共服務(wù)中心，城市主要河流、山體區(qū)域，城市歷史文化風(fēng)貌區(qū)，對(duì)外交通樞紐及軌道站點(diǎn)多線換乘區(qū)，城市中軸線區(qū)，市級(jí)國(guó)家級(jí)的公園、游樂(lè)園及景觀風(fēng)貌區(qū)，新城重點(diǎn)功能區(qū)等。

二級(jí)重點(diǎn)地區(qū)：包括社區(qū)中心、重點(diǎn)鎮(zhèn)中心區(qū)、城市于主要河流直接聯(lián)系的主要支流、較為重要的軌道交通站點(diǎn)、市級(jí)區(qū)級(jí)河道山體周邊區(qū)域、新城重點(diǎn)功能以外的新城區(qū)等。

3.2 重點(diǎn)城市設(shè)計(jì)地區(qū)分類

在重點(diǎn)城市設(shè)計(jì)地區(qū)的分區(qū)和分級(jí)基礎(chǔ)上針對(duì)不同性質(zhì)和功能的地區(qū)進(jìn)行分類，對(duì)此從不同方面進(jìn)行城市設(shè)計(jì)控制要求分為以下6個(gè)類別。

中心活動(dòng)區(qū)：主要包括城市重要的公共活動(dòng)中心、商業(yè)商務(wù)服務(wù)中心等綜合性服務(wù)活動(dòng)區(qū)域。

歷史風(fēng)貌區(qū)：是歷史文化保護(hù)的重要一部分，主要包括歷史街區(qū)、文物保護(hù)單位、優(yōu)秀歷史及近現(xiàn)代建筑區(qū)、工業(yè)文化遺產(chǎn)和歷史建筑集中區(qū)的建設(shè)控制范圍等區(qū)域。

特殊環(huán)境區(qū)：主要包含山林、重要水域、生態(tài)保護(hù)區(qū)等特殊環(huán)境要素的區(qū)域，是主要的風(fēng)貌景觀區(qū)域。

重點(diǎn)交通區(qū)：主要包含輕軌站點(diǎn)、碼頭等重要公共交通樞紐影響的區(qū)域和對(duì)城市形象影響比較重要的城市性主干道和景觀性道路。

新城區(qū)：主要包括建設(shè)新區(qū)以及特色城鎮(zhèn)。這些區(qū)域的現(xiàn)狀相對(duì)比較單純，但其核心區(qū)的定位及塑造仍是控規(guī)的編制所不能充分體現(xiàn)的，需要進(jìn)行一定的深入研究，進(jìn)行城市設(shè)計(jì)的全面覆蓋。

其他重點(diǎn)區(qū)：其他在控規(guī)進(jìn)行的過(guò)程中，容易產(chǎn)生一定的問(wèn)題，因而需要城市設(shè)計(jì)加以輔助進(jìn)行控規(guī)編制的地區(qū)。

4 總結(jié)與展望

文章對(duì)重點(diǎn)城市設(shè)計(jì)地區(qū)的劃分和內(nèi)容，結(jié)合當(dāng)前政策和規(guī)范情況以及實(shí)踐案例進(jìn)行了分析和總結(jié)，并根據(jù)這些分析對(duì)于重點(diǎn)地區(qū)的劃分方式和不同類型重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)的具體分類，從筆者的認(rèn)識(shí)角度提出了建議，希望這些建議能夠在城市設(shè)計(jì)與控規(guī)的實(shí)際編制過(guò)程中起到一定的指引作用。