林夢笑 沈暉 耿繼進(jìn)

摘要：“綠水青山就是金山銀山”的理念引發(fā)人們對構(gòu)建完整的多層次自然資源市場體系的戰(zhàn)略性思考。多層次自然資源市場體系是指由自然資源一級市場、二級市場、三級市場、四級市場、五級市場所共同構(gòu)成的完整的市場體系。對多層次自然資源市場的聯(lián)動關(guān)系進(jìn)行分析，可發(fā)現(xiàn)各級市場均具有相對充分的獨(dú)立性，同時互相之間存在雙向的作用性，是一個整體。只有科學(xué)清醒地認(rèn)識到構(gòu)建完整的多層次自然資源市場體系的重要意義和建設(shè)路徑，提升自然資源要素市場化配置水平，注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，才能為我國自然資源市場康健長效發(fā)展保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：自然資源;市場體系;戰(zhàn)略思考;聯(lián)動關(guān)系;激活市場;商品本質(zhì)

中圖分類號：F062

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（ 2020） 05-0028-34

收稿日期：2020-03-19

1 多層次自然資源市場概述

自然資源市場是自然資源在流通過程中可發(fā)生的所有經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和。我國自然資源市場中具有代表性的典型交易品種大多經(jīng)歷了從禁止交易到市場化的過程。以土地為例，我國土地使用制度隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在不斷改變。成立之初城市土地實(shí)現(xiàn)全面國有化，城市土地使用政策主要呈現(xiàn)為無期限、無償、無流動的特征，當(dāng)時土地不具備商品屬性。到了1982年，改革開放大潮中深圳市率先征收土地使用費(fèi)，其后1987年深圳“動地第一槌”，1988年國家通過了《憲法修正案》，隨后相應(yīng)修改了《土地管理法》，在法律層面為國有土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓理清了道路。1990年5月國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止等問題作出了明確的規(guī)定。這些對土地使用制度根本性的改革，徹底打破了原有的制度，為土地一級市場、二級市場乃至多層次土地市場的發(fā)展鋪開了序幕。

近年來，“綠水青山就是金山銀山”的理念啟發(fā)著大家去思考如何將綠水青山科學(xué)可持續(xù)地轉(zhuǎn)化為金山銀山，而這也引發(fā)了社會對構(gòu)建完整的多層次自然資源市場體系的戰(zhàn)略性思考。

多層次自然資源市場體系是指由自然資源一級市場、二級市場、三級市場、四級市場、五級市場所共同構(gòu)成的完整的市場體系。以土地市場為例，可用“權(quán)利束”（a bundle of rights）來理解土地產(chǎn)權(quán)：土地產(chǎn)權(quán)完備的理想狀態(tài)包括了資源使用的所有權(quán)利，如土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、土地繼承權(quán)、地役權(quán)等;同時這些權(quán)利亦可分散組合。對應(yīng)著土地產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”的分支，土地一級市場體現(xiàn)的是土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系，二級市場體現(xiàn)的是土地使用權(quán)之間及與土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)的關(guān)系，三級市場體現(xiàn)的是土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的關(guān)系，四級市場則體現(xiàn)房地產(chǎn)投資者將對房地產(chǎn)的直接物權(quán)的占有和收益權(quán)轉(zhuǎn)化為債權(quán)或股權(quán)（實(shí)質(zhì)上是物權(quán)的債權(quán)性擴(kuò)張）之間的關(guān)系，五級市場主要指房地產(chǎn)金融衍生品市場，法律本質(zhì)上是一種“當(dāng)前訂約，未來履行”的金融合約，一般體現(xiàn)為正常商業(yè)關(guān)系或債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

同理，其他的自然資源市場品種亦可按此大致劃分為對應(yīng)的多層次市場體系，這也是在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會中由市場化商品所具有的一般規(guī)律所決定的。

2 構(gòu)建完整的多層次自然資源市場體系

構(gòu)建基于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度與實(shí)踐成果，構(gòu)建完整的多層次自然資源市場體系主要包括逐步完善自然資源一到五級市場。

2.1 一級市場

自然資源一級市場一般指國家通過其指定的公權(quán)部門將從所有權(quán)中分離出來的使用權(quán)讓渡給使用者的行為，它體現(xiàn)的是資源所有者與使用者之間因自然資源交易而形成的權(quán)、利、責(zé)的關(guān)系.，以土地市場為例，一級土地市場主要由政府壟斷經(jīng)營，是土地使用權(quán)的縱向流動，體現(xiàn)了土地所有者與土地使用者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，主要是建設(shè)用地使用權(quán)劃撥和出讓，亦存在租賃、入股、作價出資等有償方式。2019年《土地管理法》修訂后出讓主體范圍得以拓寬。2019年之前，必須將城鎮(zhèn)國有土地或?qū)⑥r(nóng)村集體土地征用或征收為國有土地后，方可由政府部門將土地使用權(quán)出讓給單位和個人使用。2019年新修訂的《土地管理法》刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定，增加了新的規(guī)定，對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，打破了多年來集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的二元體制。

自然資源一級市場一直受到國家的高度重視。2019年中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，要推動自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，處理好所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。具體內(nèi)容涵括土地、礦產(chǎn)、海洋、水域灘涂養(yǎng)殖、地下水、地?zé)崴?、礦泉水等多種類型的自然資源。以水權(quán)交易為例，目前在南水北調(diào)水源區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制上以政府財政補(bǔ)貼為主，不少學(xué)者提出應(yīng)引入市場化機(jī)制，如水權(quán)拍賣、受水區(qū)對水源區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)饶Ｊ?，從而為水源區(qū)帶來更高的綜合收益。又如海域使用權(quán)交易，我國1993年發(fā)布了《國家海域使用管理暫行規(guī)定》，初步確立了海域使用證和海域使用金制度，2002年制定《海域使用管理法》，確立了海域使用總體規(guī)劃、海域有償使用、海域使用論證等海域使用管理制度。2007年，《物權(quán)法》確認(rèn)了海域使用權(quán)，明確了它的用益物權(quán)地位，近年來浙江、山東、海南和深圳也在積極推進(jìn)試點(diǎn)工作。

自然資源一級市場最為顯著的貢獻(xiàn)是作為政府財政收入的重要來源。以土地為例，2019年我國土地財政收入占地方財政收入的52.9%，占比超過一半?？梢哉f，自改革開放以來，自然資源一級市場對于中國經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)健康運(yùn)行、三農(nóng)建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善等多方面做出了重要貢獻(xiàn)。對此，有學(xué)者直面土地財政的“功與過”，指出土地財政開創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特道路，從而才有了今天中國的城市化的高速發(fā)展;但同時也帶來了推高房價、拉大貧富差距、增加金融風(fēng)險等弊端，可以說它是一把雙刃劍，既為城市化提供了動力，也為城市化積累了風(fēng)險。而其弊端的消解，從一個更系統(tǒng)的視角去觀察，可以通過充分發(fā)育二級、三級、四級、五級市場從而得到解決。

2.2 二級市場

自然資源二級市場是指自然資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓或再轉(zhuǎn)讓，是自然資源使用權(quán)在使用者之間的橫向流動，交易方式主要有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押三種。二級市場能盤活一級市場的閑置資源，并能緩解稀缺資源一級市場的供應(yīng)壓力，同時完善價格形成機(jī)制。

以土地市場為例，二級市場與一級市場的發(fā)展并不同步，即便是在寸土寸金的深圳，由于開發(fā)過程漫長、法律關(guān)系復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)環(huán)境多變等現(xiàn)實(shí)原因，開發(fā)商很有可能面臨無法按計劃開發(fā)建設(shè)的情況。而二級市場的不暢順，會導(dǎo)致這樣的土地只能閑置，從而造成業(yè)主用不了、政府拿不到、無法產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)與社會效益的問題。對此，國家進(jìn)行了土地二級市場的工作部署，2017年國土資源部印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的試點(diǎn)方案》的通知，其后兩年選擇了34個地區(qū)開展試點(diǎn)工作。2019年國務(wù)院辦公廳正式出臺了《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》，這是我國首個專門規(guī)范土地二級市場的重要文件，通過強(qiáng)調(diào)一二級市場聯(lián)動等內(nèi)容，呈現(xiàn)出對多層次市場聯(lián)動的思考。

又譬如進(jìn)一步培育礦業(yè)權(quán)二級市場，2009年北京有形的礦業(yè)權(quán)二級市場建立、2010年貴州省搭建了統(tǒng)一礦業(yè)權(quán)二級市場交易平臺，但很多城市仍對礦產(chǎn)資源二級市場采取“原則禁止”與“相對禁止”的態(tài)度，使得市場在礦產(chǎn)資源的配置中所應(yīng)發(fā)揮的決定性作用嚴(yán)重缺位，學(xué)者呼吁應(yīng)充分發(fā)揮市場的決定性作用，使礦產(chǎn)資源在二級市場中得到最優(yōu)化的配置。

在接下來重點(diǎn)開展的自然資源二級市場建設(shè)中，主要圍繞轉(zhuǎn)讓內(nèi)涵、轉(zhuǎn)讓條件、轉(zhuǎn)讓流程、出租條件、出租用途管制、出租收益金繳納、抵押條件、抵押權(quán)人資格、抵押登記等問題攻堅克難，這是完善多層次市場體系的重要一環(huán)。

2.3 三級市場

自然資源三級市場一般指對自然資源進(jìn)行深加工后的產(chǎn)品交易市場。經(jīng)過土地使用者開發(fā)建設(shè)，將建成的物業(yè)進(jìn)行出售或出租的市場，包括物業(yè)首次進(jìn)入流通領(lǐng)域或多次轉(zhuǎn)賣轉(zhuǎn)租、交換、抵押、典當(dāng)?shù)人纬傻氖袌觯ㄔ隽渴袌龊痛媪渴袌觯?，即與每個人密切相關(guān)的房地產(chǎn)市場。一方面在住房市場上，從住房分配制到完全市場定價，再到目前強(qiáng)調(diào)多供給、全覆蓋并行的保障性住房建設(shè)，總體上在不斷優(yōu)化，一步步走向“房住不炒”“高端有市場、中端有支持、低端有保障”的住房體系。另一方面在產(chǎn)業(yè)空間上，以深圳市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房（創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房，是指為滿足深圳市創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的空間需求，由政府主導(dǎo)并按政策出租或出售的政策性產(chǎn)業(yè)用房）平臺為例，目前主要是政府定價，給予大力的政策優(yōu)惠，以期解決交易不透明、信息不公開等問題，但市場力量發(fā)育未顯充分，還需大力加強(qiáng)市場化制度設(shè)計與政府調(diào)控的力度。最終無論是住房還是產(chǎn)業(yè)空間，都應(yīng)走向“政府的歸政府，市場的歸市場”。

此外還有房地產(chǎn)“深加工”的創(chuàng)新發(fā)展模式，如生態(tài)莊園經(jīng)濟(jì)，充分利用被閑置的荒地、荒舍、荒山及移民搬遷后的“空殼”村等資源重新組合開發(fā)，變成了集休閑觀光、鄉(xiāng)村深度體驗式種植的生態(tài)莊園，讓荒山成為了真正的“金山”。還有新興起的樹葬、花壇葬、草坪葬等也是對土地資源的創(chuàng)新利用理念。

又譬如，自然資源三級市場中“水”產(chǎn)品市場發(fā)展很快，其中管道直飲水目前進(jìn)入快速發(fā)展階段。市場上各種各樣的水產(chǎn)品改變著人們的飲水觀念，深圳從1997年開始進(jìn)行國內(nèi)規(guī)模最大的管道分質(zhì)供水項目——梅林一村直飲水項目調(diào)查論證，到2017年年底，全市累計建成297個優(yōu)質(zhì)飲用水達(dá)標(biāo)小區(qū)，約50萬人喝上直飲水，水質(zhì)明顯提高，黃水、銹水、雜質(zhì)沉淀沒有了，而因水管爆裂造成常常停水的現(xiàn)象也得以解決。

2.4 四級市場

隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度的提高，對于市場深度的要求自然也會加強(qiáng)，所以四、五級市場的培育和發(fā)展是商品社會發(fā)展的必然。自然資源四級市場主要指自然資源投資者對自然資源的直接物權(quán)的占有和收益權(quán)轉(zhuǎn)化為債權(quán)或股權(quán)的過程，最為典型的交易品種是資產(chǎn)證券化。

資產(chǎn)證券化的金融效率及激活市場功能在國內(nèi)外均得到認(rèn)可（如2019年8月國家發(fā)布的《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》中就特別強(qiáng)調(diào)了知識產(chǎn)權(quán)證券化的發(fā)展）。以房地產(chǎn)證券化為例，上文論述的一、二、三級土地市場將社會劃分為有房階層和無房階層，如果只停留在這一簡單的市場結(jié)構(gòu)上，一是從社會成員獲益角度，將會讓個人在尚未有能力購房但又有余錢時，無法參與房地產(chǎn)投資活動并失去享受房地產(chǎn)發(fā)展紅利的機(jī)會;二是從企業(yè)生產(chǎn)融資角度，也將會讓企業(yè)面臨重資產(chǎn)積壓沉淀在賬面上、缺乏現(xiàn)金流、再生產(chǎn)受到制約等嚴(yán)重問題;三是從市場風(fēng)險的角度，傳統(tǒng)房地產(chǎn)市場作為重資產(chǎn)市場，資金大量積聚，流動周期長，潛在風(fēng)險較大。

對此，高度發(fā)達(dá)的房地產(chǎn)證券化市場可很好地解決這一問題，其本質(zhì)為一種直接融資方式。2019年十三屆全國人大二次會議上，李克強(qiáng)總理明確提出要促進(jìn)多層次資本市場健康穩(wěn)定發(fā)展，提高直接融資特別是股權(quán)融資比重。實(shí)行房地產(chǎn)證券化，從個體成員角度，投資準(zhǔn)入門檻降低，可利用有限的資金跟上社會發(fā)展的腳步;從企業(yè)的角度，得力于證券的流通性，房地產(chǎn)重資產(chǎn)屬性關(guān)聯(lián)了短期輕資金，盤活了沉積資產(chǎn);從市場穩(wěn)健發(fā)展的角度，資產(chǎn)的持有者最大程度地分散，房地產(chǎn)風(fēng)險由更多的人來承擔(dān)，意味著抗風(fēng)險能力得到增強(qiáng)。

同理，其他類型的自然資源四級市場在進(jìn)行資產(chǎn)證券化的過程中，對原始權(quán)益者、投資者乃至社會整體均有良好的助益，大大地提高了資本市場的運(yùn)作效率。不過目前我國的資產(chǎn)證券化仍處于不斷探索階段，面臨雙重征稅甚至三重征稅（在目前的證券化產(chǎn)品中，發(fā)起人或發(fā)行方和受托機(jī)構(gòu)按規(guī)定均會產(chǎn)生營業(yè)稅，稱之為雙重征稅;在極端情況下，當(dāng)受托機(jī)構(gòu)將收益分配給投資者時，如投資者所在地稅務(wù)局要求其就所獲利息收入繳納營業(yè)稅，將產(chǎn)生三重征稅的情況）、金融體系信用制度不健全、市場不夠活躍等交易障礙，在稅負(fù)設(shè)計、信用制度、投資主體多元化等方面有待進(jìn)一步的突破。

此外，從純市場行為的證券化延伸至全民所有自然資源資產(chǎn)管理和收益管理機(jī)制，可探討經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳志武提出的全民所有的“國民權(quán)益基金”，讓公民個人通過證券化的形式直接擁有國有資產(chǎn)，自然資源資產(chǎn)能真正成為老百姓可以擁有、分享、交易兌現(xiàn)的財富，從而增加全民自然資源收益的獲得感與國民幸福感。

4.2 突破現(xiàn)有政策法規(guī)障礙，降低交易成本，激活多層次自然資源交易市場

目前自然資源交易障礙首要體現(xiàn)在不完善的政策法規(guī)上。以對土地二級市場的激活為例，目前對不同權(quán)能土地在交易主體確認(rèn)環(huán)節(jié)、登記環(huán)節(jié)、抵押環(huán)節(jié)、稅收環(huán)節(jié)等存在的政策壁壘進(jìn)行疏導(dǎo)，是激活我國建設(shè)用地使用權(quán)二級市場的基礎(chǔ)性工作。一是在土地交易環(huán)節(jié)，如引導(dǎo)入市，打通對現(xiàn)有合同具有限制性流轉(zhuǎn)條件的土地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實(shí)路徑等;二是在抵押登記環(huán)節(jié)，如引入預(yù)告登記制度，增強(qiáng)二級市場交易主體交易意愿等;三是在出租環(huán)節(jié)，如允許原農(nóng)村集體組織繼受單位符合規(guī)劃要求的土地進(jìn)入市場有限流轉(zhuǎn)、出租等;實(shí)行差別化稅收政策，在土地增值稅征收環(huán)節(jié)的操作層面采取有效措施，鼓勵符合轉(zhuǎn)讓政策規(guī)定的土地進(jìn)入市場流通等。

此外，豐富保護(hù)生態(tài)的“綠水青山”和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“金山銀山”之間的辯證內(nèi)涵，在實(shí)踐中化為生動的現(xiàn)實(shí)，是激活多層次自然資源交易市場的目標(biāo)。

4.3 構(gòu)建合理的自然資源資產(chǎn)資本金融體系，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)品創(chuàng)新

自然資源市場的廣度和縱深度應(yīng)進(jìn)一步拓展，更好發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。目前間接融資占比相對高，應(yīng)調(diào)整融資結(jié)構(gòu)，提高直接融資力度，為自然資源的保護(hù)開發(fā)和資本市場的壯大提供長效穩(wěn)健的資金源。

其中首要的是金融制度的設(shè)計，以房地產(chǎn)證券化為例，這是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，過程涉及原始債權(quán)人、證券特設(shè)機(jī)構(gòu)（ SPV）、資產(chǎn)＼信用評級部門、投資者等多方主體的利益，但可惜的是我國《證券法》尚未涉及房地產(chǎn)資產(chǎn)證券化的內(nèi)容，更勿論回購制度、報價機(jī)制等亟需完善的制度細(xì)節(jié)，滯后的制度留白為將來的發(fā)展帶來隱憂。其次要創(chuàng)新和豐富自然資源金融產(chǎn)品體系，增設(shè)交易品種，通過金融創(chuàng)新來引入良性資本，滿足多樣化的金融需求，同時可引人大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術(shù)來提升金融服務(wù)的可得性。

4.4 建立多層次自然資源市場發(fā)展指標(biāo)評價體系，全面立體把控市場運(yùn)行情況。

目前將自然資源作為一個整體概念進(jìn)行管理和開發(fā)利用尚處于起步階段，既是進(jìn)行頂層設(shè)計的好時機(jī)，亦是開展自然資源市場調(diào)查、動態(tài)監(jiān)測和評價體系構(gòu)建的關(guān)鍵時間點(diǎn)。

科學(xué)合理的多層次自然資源市場發(fā)展評價體系從經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等多維度進(jìn)行綜合考量，一方面能從更為全面立體的角度考察自然資源市場整體運(yùn)行情況，從而為自然資源的投放總量、價格、時序等提供更全面的參考信息;另一方面評價標(biāo)準(zhǔn)能引導(dǎo)和調(diào)整各階段工作重點(diǎn)，如現(xiàn)階段如果在評價體系中注重構(gòu)筑自然資源市場信用體系、自然資源價格體系等，將推動各地自然資源分等定級價格評估等工作的開展。

5 結(jié)語

如前文所述，多層次自然資源市場體系在本質(zhì)上是由其作為市場化商品所具有的一般規(guī)律所決定的。市場的基本特征是交換，只要社會認(rèn)識到自然資源作為商品進(jìn)入市場的價值和必要性，商品生產(chǎn)與交換就會由潛在需求變?yōu)樾袆訉?shí)踐。商品所有者是市場的原生主體，也是市場行為的起點(diǎn)，自然資源一級市場的啟動如同正時鏈條傳動般開啟了環(huán)環(huán)相扣、聯(lián)動互通的多層次市場體系，而市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在機(jī)制如產(chǎn)權(quán)機(jī)制、供需機(jī)制、交易成本機(jī)制、價格機(jī)制、競爭機(jī)制、流通機(jī)制等亦會存在和持續(xù)發(fā)生作用。只有科學(xué)清醒地認(rèn)識到構(gòu)建完整的多層次自然資源市場體系的重要意義和建設(shè)路徑，擴(kuò)權(quán)賦能、激發(fā)市場活力，提升自然資源要素市場化配置水平，注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，才能為我國自然資源市場康健長效發(fā)展保駕護(hù)航，讓綠水青山長在，金山銀山長存。

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作者簡介：林夢笑，管理學(xué)博士，研究方向為公共管理、自然資源管理，已發(fā)表學(xué)術(shù)論文二十余篇，參與各級別課題十余項。

沈暉，中級經(jīng)濟(jì)師，任職于深圳市土地房產(chǎn)交易中心。

耿繼進(jìn)，教授級高級工程師，出版土地房產(chǎn)領(lǐng)域?qū)Ｖ宸N，獲中國地理信息科技進(jìn)步獎、國

土資源科學(xué)技術(shù)獎等省部級獎項，深圳市土地房產(chǎn)交易中心博士后創(chuàng)新實(shí)踐基地主任。