【摘要】西方國家的現(xiàn)代應急管理制度緣起于民防制度，其發(fā)展歷程與維護國家安全的戰(zhàn)略考量直接相關。當前，西方國家應急管理是其國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，應急管理機構(gòu)被納入國家安全組織框架內(nèi)，應急隊伍已成為維護國家安全的關鍵力量。對中國而言，可借鑒西方維護國家安全的有益做法，進一步理順國家安全與應急管理的關系，把應急管理作為完善國家安全體系的戰(zhàn)略著力點，更好地促進中國國家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【關鍵詞】西方國家? 國家安全? 應急管理

【中圖分類號】C939? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.23.008

應急管理是針對突發(fā)事件的各個方面，特別是備災、響應及早期恢復階段，所展開的對資源和責任的組織和管理。[1]美國、法國、英國、德國等西方國家的應急管理對象，涵蓋自然災害、人為技術(shù)事故、人為對抗性事件等方面。其應急管理制度的變革與發(fā)展，與其對國家安全的維護緊密相關。以2001年“9·11”恐怖襲擊事件為例，它給美國造成了巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，也給其他國家敲響了安全警鐘，西方國家紛紛加強和完善應急管理體系，制定新的安全政策，以應對恐怖主義的威脅挑戰(zhàn)。從現(xiàn)代歷史來看，重大突發(fā)事件對國家安全產(chǎn)生的影響，有時并不亞于戰(zhàn)爭對國家安全的直接威脅。因此，應急管理逐步成為西方國家維護國家安全的戰(zhàn)略著力點。

應急管理成為西方國家維護國家安全著力點的緣起與發(fā)展歷程

從發(fā)展歷程來看，西方國家應急管理本身就是維護國家安全的產(chǎn)物。西方國家的應急管理制度源于民防（Civil Defence）制度。當前，二者事實上已經(jīng)融為一體，民防工作內(nèi)容與應急管理范疇高度一致，涵蓋防災減災救災、反恐、應對氣候變化和烈性傳染病等方面。有的西方國家并沒有以“應急管理”命名的機構(gòu)，實際由民防部門承擔應急管理職能。

民防工作是維護國家安全的基本內(nèi)容?！懊穹馈弊畛跏侵竿ㄟ^發(fā)布空襲警報、進行燈火管制、開展居民防空疏散、構(gòu)筑防空設施、布置防空氣球等一系列措施來減輕敵方空襲造成的損失。西方現(xiàn)代民防的核心是“民事保護”（Civil Protection，也有的譯為“公民保護”），其意涵為強調(diào)安全威脅下對公民的安全保護。在我國，一般將其稱為“人防”。有的地方考慮到改革創(chuàng)新、與國際接軌等因素，稱之為“民防”，比如，沈陽市2003年出臺了《沈陽市民防管理規(guī)定》。還有的將“Civil Defence”翻譯為“公民防護”“民眾防護”“公民防御”等。

從西方國家民防的發(fā)展歷程來看，它與戰(zhàn)爭的形態(tài)、威脅程度直接相關，大致經(jīng)歷了四個階段：常規(guī)戰(zhàn)爭條件下的民防、核安全風險下的民防、融合災害管理的民防、新安全管理范式下的民防（應急管理）。

具體來看，“二戰(zhàn)”前為民防發(fā)展的初始階段——常規(guī)戰(zhàn)爭條件下的民防。世界上最早的民防機構(gòu)出現(xiàn)于歐洲，是第一次世界大戰(zhàn)的產(chǎn)物。1917年，英國政府為防空襲建立了“倫敦防空指揮部”。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，民防理念在西方主要發(fā)達國家逐步得到體認。特別是隨著新式武器的不斷涌現(xiàn)，戰(zhàn)爭破壞力空前增大，西方國家更加重視民防，逐步將民防機構(gòu)的職能固化，以確保日常情況下民防機構(gòu)也能夠開展相應的“防空襲”準備工作。1935年，英國內(nèi)政部設立了民防服務部門;1941年，美國成立了民防辦公室。這種改革標志著現(xiàn)代意義上的民防開始出現(xiàn)。

第二次世界大戰(zhàn)末期至20世紀80年代的“冷戰(zhàn)”期間為第二階段——核安全風險下的民防。這一時期，民防理念在西方主要發(fā)達國家發(fā)生變化。一方面，較長時間沒有戰(zhàn)爭，但維持民防機構(gòu)需要大量公共資金投入，而且相關專職人員往往缺乏實戰(zhàn)能力提升的機會。另一方面，核武器使西方國家安全面臨新的挑戰(zhàn)。1945年8月，美國在日本廣島、長崎投擲原子彈，加速了日本軍國主義的滅亡，也讓全世界認識到核武器的巨大破壞力。隨著20世紀50年代東西方冷戰(zhàn)形勢的不斷升級惡化，世界面臨著越來越嚴峻的核戰(zhàn)爭威脅。特別是20世紀60年代發(fā)生的古巴導彈危機，使美國、蘇聯(lián)兩個超級大國處于熱戰(zhàn)邊緣。因此，西方國家逐步將民防機構(gòu)的職能進一步優(yōu)化，以適應“平戰(zhàn)結(jié)合”需要，更好地利用各類資源，同時加強了核防護資源的配置，普遍強化了核安全風險下的民眾防護職能。

20世紀90年代至20世紀末為第三階段——融合災害管理的民防?！袄鋺?zhàn)”結(jié)束以后，由于發(fā)生核戰(zhàn)爭的威脅大大降低，西方國家普遍把民防工作的重點放到對洪水、地震、火災等災害的應對中。英國1988年就開始考慮將民防由“戰(zhàn)時應急”向“平時防災救災”轉(zhuǎn)變。1992年，英國內(nèi)政部完成民防評估項目，即評估“民防體制如何設計才能更好應對安全風險和災害的挑戰(zhàn)”。這一時期，加拿大也開展民防改革?？傮w來看，西方國家關于民防的主要任務、機構(gòu)職能、經(jīng)費保障等方面的政策普遍發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變和調(diào)整，民防從以主要應對戰(zhàn)爭破壞轉(zhuǎn)到同時應對戰(zhàn)爭破壞和日常災害上來，從以防空為主的傳統(tǒng)民防向“融合防空防災職能、重視公民保護”的現(xiàn)代民防轉(zhuǎn)變。這一階段，西方國家的民防（應急管理）也是國家安全的重要組成部分。以德國為例，德國“公民保護”是指通過采取非軍事措施保護公民及其住宅、工作場所以及對生命或國防具有重要意義的民事機關、企業(yè)、公共設施和設備、文化資產(chǎn)等免遭戰(zhàn)爭影響，減緩或避免戰(zhàn)爭所帶來的嚴重后果。這些官方措施和公民的自救相互補充，實際是德國應急管理的范疇。目前，德國內(nèi)政部危機管理司的基本職能就包括自衛(wèi)、公民預警、防衛(wèi)性建筑、人員收留和疏散、災難保護、健康保護措施、文化資產(chǎn)保護措施等。又如，歐盟成立之初就著手整合所有成員國的資源和力量以應對重特大突發(fā)事件的風險，并逐步將有關政府的各類民防職能、軍隊與政府間的應急協(xié)調(diào)等資源，與歐盟機構(gòu)的指揮協(xié)調(diào)相銜接，使之能夠保持一致。歐盟委員會早期的民防機構(gòu)（Commission Civil Protection Unit）曾經(jīng)在重大突發(fā)事件應對中做了大量工作，妥善應對了1997年意大利中部地震、1999年艾瑞卡號油船在法國布列塔尼海岸附近沉沒等一系列重大突發(fā)事件。在應對這些重大突發(fā)事件的過程中，歐盟開始重點研究建立歐盟民事保護機制（Civil Protection Mechanism），即當一個國家的重大突發(fā)事件應對能力不足時，它可以通過該機制請求援助，以提升歐盟內(nèi)部應急協(xié)調(diào)的效率與效能。

進入21世紀后為第四階段——新安全管理范式下的民防（應急管理）。在新安全管理范式中，既要考量核戰(zhàn)爭的現(xiàn)實威脅，又要應對反恐、重大災害等突發(fā)事件的風險。新安全管理范式下民防體制的“標簽”就是西方國家應急管理體制的形成。當前西方國家應急管理部門不僅承擔著具有軍事意涵的民防職責，而且其應急職能得到空前重視，甚至成為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。在這一時期，西方國家應急管理體系改革都逐步適應了這一戰(zhàn)略需求，以更好地統(tǒng)籌安全與發(fā)展的關系，促進全社會安全資源的集約化管理。2001年7月，英國內(nèi)閣國民緊急事務秘書處（CCS）設立，負責協(xié)調(diào)跨部門的應急管理工作，并直接向首相負責。由此，英國應急管理（民防）的領導權(quán)從內(nèi)政部轉(zhuǎn)移到內(nèi)閣，表明英國中央政府的應急管理職能得到強化。2001年的“9·11”恐怖襲擊事件對所有西方國家的應急管理體制都產(chǎn)生了重大而深遠的影響。2002年9月，美國小布什政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》強調(diào)：“反恐策略將逆境變成機遇。例如，應急管理系統(tǒng)不僅能夠更好地應對恐怖主義，還能應對所有危害。我們的醫(yī)療系統(tǒng)將得到加強，不僅處理生物恐怖，還要應對所有傳染病和大規(guī)模傷亡危險?！盵2]在這一階段，除了恐怖主義外，全球還面臨氣候變化、跨國犯罪、烈性傳染病等重大風險挑戰(zhàn)，這些都成為國際安全的重要議題。2008年2月，英國內(nèi)閣辦公室戰(zhàn)略中心發(fā)布《實現(xiàn)英國的潛力：未來對英國的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)》報告，認為英國政府面臨著全球化、經(jīng)濟繁榮、公民生活條件差異、老齡化、家庭和社區(qū)、社會安全、個性化的公共服務、氣候變化、民主創(chuàng)新等10個方面戰(zhàn)略風險的挑戰(zhàn)，強調(diào)英國政府只有迅速增強戰(zhàn)略風險管理能力，才能迎接上述挑戰(zhàn)，保障英國社會的安全和繁榮。2009年，時任英國首相布朗在《國家安全戰(zhàn)略：下一代的安全》序言中明確指出，“無論我們正在面臨的全球金融危機、國際恐怖主義，還是大流感問題，英國都需要對全球問題更好更快響應”。[3]這一時期，英國政府把應急管理納入首個國家安全戰(zhàn)略報告中，使之成為國家安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。德國聯(lián)邦政府則強調(diào)：“民防服務旨在為防御國家及其公民面臨的最嚴重威脅做好準備?！钡聡鴩野踩邎蟾妗蛾P于安全政策和德國聯(lián)邦未來的白皮書2016》指出，“未來常規(guī)軍事攻擊從根本上仍然可能”。在此基礎上，德國聯(lián)邦內(nèi)政部協(xié)調(diào)制定了新的民防發(fā)展戰(zhàn)略，于2016年8月24日批準了《民防概念》（簡稱KZV），其基本內(nèi)容包括：維持州和政府職能、民防、（緊急）照護民眾、武裝部隊支援。因而，“著眼于戰(zhàn)爭需要”一直是德國應急管理的基本職能。歐盟為了促進公民保護戰(zhàn)略的有效實施，于2010年組建了歐盟公民保護與人道主義援助總局（DG ECHO）。該機構(gòu)不僅負責歐盟內(nèi)部民防政策的制定與協(xié)調(diào)，還負責協(xié)調(diào)和組織援助事務，向自然災害和武裝沖突中的受害者提供有力的人道主義援助，是世界上提供人道主義援助最多的捐贈者。2019年，歐盟進一步強化了其災害風險管理的職能，以更好地保護公民免受災害侵害。升級后的歐盟民防機制在消防飛機、直升機等裝備，以及醫(yī)療運輸能力、戰(zhàn)地醫(yī)療力量等方面，都建立了新的額外戰(zhàn)略儲備。歐盟力圖通過這些舉措，更好地做好應急準備，以應對包括化學、生物、放射和核安全突發(fā)事件等在內(nèi)的各種緊急情況，并促進歐盟安全政策的快速高效實施。

應急管理成為西方國家維護國家安全著力點的主要表現(xiàn)形式

當前，西方國家的應急管理是其國家安全不可分割的一部分，并成為維護國家安全的戰(zhàn)略著力點。這主要體現(xiàn)在應急管理與國家安全戰(zhàn)略的關系、應急管理機構(gòu)與國家安全管理組織的關系、應急力量與國防力量的關系三方面。

應急管理成為國家安全戰(zhàn)略的關鍵內(nèi)容。當前，應急管理已經(jīng)成為西方國家國家安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

在應對突發(fā)事件風險挑戰(zhàn)的實際工作中，法國政府把應急管理納入國家安全管理框架中一并考量。2008年出臺的《法國防衛(wèi)和國家安全戰(zhàn)略白皮書》導入全新的國家安全概念，明確提出“法國國家安全戰(zhàn)略要應對可能危及法國安全的所有風險和威脅，法國國家安全的范圍包括防衛(wèi)政策，但絕不僅限于防衛(wèi)政策”，還提出，“完善法國內(nèi)部的治安政策、公民保護政策、外交政策、經(jīng)濟政策等也直接有助于促進法國國家安全”;2013年4月發(fā)布的《法國防衛(wèi)和國家安全戰(zhàn)略白皮書》明確指出：“人的內(nèi)心的安全是法國國家安全的基礎，同時，在一個復雜和相互關聯(lián)的世界，法國所面臨的自然災害、工業(yè)安全、健康、技術(shù)、政策等綜合風險是客觀存在的”，“法國政府要進一步明確綜合安全的概念，加強對社會安全風險挑戰(zhàn)和各類風險組合的響應，要在認知與預測、保護、預防、威懾、響應5個環(huán)節(jié)，加強對安全風險的應對?！盵4]

2010年10月，英國國家安全戰(zhàn)略報告《在不確定時代使英國安全：戰(zhàn)略防御與安全回顧》認為，英國國家安全領域的首要風險挑戰(zhàn)來自應急管理方面，包括：要確保反恐能力持續(xù)增強，并提升應急響應效率;在網(wǎng)絡安全領域，注意打擊罪犯和開展反恐信息收集，保障網(wǎng)絡空間的安全，保護公民隱私安全，促進社會的繁榮發(fā)展;政府工作要高度關注大洪水、流感大流行等重大突發(fā)事件，并促進企業(yè)和社區(qū)韌性（resilience）的提升;注意整合外交、情報、國防等危機管理資源，不斷提升應急響應能力。[5]

美國聯(lián)邦政府力圖通過完善全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)（NIMS），促進統(tǒng)一行動，協(xié)調(diào)各種力量來拯救生命，確保突發(fā)事件的情勢穩(wěn)定，保護財產(chǎn)和環(huán)境，全面提升國土安全的管理效率與效能。2011年3月東日本大地震發(fā)生后，美國奧巴馬政府著眼于國家安全戰(zhàn)略的整體需要，對美國應急管理體系進行了系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性變革，美國應急管理在其國家安全中的重要作用進一步凸顯。2017年1月，美國總統(tǒng)特朗普推出“美國優(yōu)先”的施政綱領，反映在美國國家安全與應急管理領域，就是要把美國人民的安全放在首位。2017年年底，特朗普政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》再次強調(diào)“我們將保衛(wèi)我們的國家，保護我們的社區(qū)，把美國人民的安全放在首位”，并提出“我們還必須采取一系列措施建立快速的應急響應機制，以應對美國人民在發(fā)生自然災害或家園受到襲擊時的需要;我們必須跨越政府功能、關鍵基礎設施以及經(jīng)濟和政治系統(tǒng)，建構(gòu)一種有準備和韌性的文化”。[6]這都說明應急管理在美國國家安全中的作用與意義更加凸顯。

應急管理機構(gòu)納入國家安全管理組織體系。需要注意的是，英國、美國、法國、德國等西方發(fā)達國家的應急管理制度全部納入國家安全管理的組織體系。

受三哩島核事故的影響，同時為了更好地整合分散在各部門的安全管理資源，1979年，時任美國總統(tǒng)卡特發(fā)布行政命令（第12148號），將國防部的民防職能、住宅開發(fā)部的聯(lián)邦災害救助職能、聯(lián)邦總務署的聯(lián)邦準備職能等劃轉(zhuǎn)到新組建的聯(lián)邦應急管理署（FEMA），授權(quán)該署協(xié)調(diào)所有民防、救災救助任務，承擔自然災害、人為技術(shù)事故、核災害的預警職能。2001年“9·11”恐怖襲擊事件后，美國聯(lián)邦政府整合22個聯(lián)邦機構(gòu)，組建了國土安全部（DHS），該部部長是美國國家安全委員會的追加成員。另外，在小布什政府時期，國土安全顧問獨立于國家安全委員會，設在國土安全委員會內(nèi);在奧巴馬政府執(zhí)政期間，國土安全委員會保留下來，國土安全顧問兼任負責國土安全和反恐事務的副國家安全顧問的職務，使該職位直接服從于國家安全顧問。實際上，通過這樣的崗位職責設計，美國把國土安全進一步納入國家安全管理的框架內(nèi)。2010年5月12日，英國卡梅倫內(nèi)閣建立了國家安全委員會（National Security Council），其職責包括審議國家安全、外交政策、國防、國際關系和國際發(fā)展、快速恢復的能力、能源和資源安全等事項。委員會將協(xié)調(diào)處理英國面臨的所有安全威脅，并在最高一級整合所有政府實體。國家安全委員會下設五個小組委員會，其中具體負責應急管理的“威脅、危害、韌性和應急小組委員會”的職責包括：審議與恐怖主義和其他安全威脅、危害、韌性有關的政策，以及與安全和情報機構(gòu)的計劃和資源有關的問題，并在必要時向國家安全委員會報告。另外，負責國家安全委員會日常運轉(zhuǎn)的國家安全秘書處由國家安全顧問（NSA）負責，通常設置2至3名副國家安全顧問（DNSA），下設五個機構(gòu)：內(nèi)閣國民緊急事務秘書處、外交處、安全與情報處、網(wǎng)絡安全和信息保障辦公室、英國計算機應急響應小組。[7]目前，負責應急管理領導工作的內(nèi)閣國民緊急事務秘書處是國家安全秘書處中人數(shù)最多的部門。從英國和美國的實踐來看，把應急管理納入國家安全管理框架內(nèi)，實際上大幅強化了應急管理在國家安全管理中的重要性，有利于統(tǒng)籌考量所有安全問題，就所面臨的安全風險進行整體性分析與評估，從而更好地整合所有國家安全資源，進而提升重大突發(fā)事件的實際處理能力。

在西方主要國家中，德國、法國的內(nèi)政部都負責具體應急管理工作，同時承擔國家安全領域內(nèi)的相應職能。2001年11月8日，德國聯(lián)邦政府部長常務會議（IMK）決定對德國應急響應系統(tǒng)能力進行評估，制定一個民事保護新戰(zhàn)略的基本綱領。2001年12月6日開始實施的《保護民眾的新戰(zhàn)略》中，聯(lián)邦政府和州政府共同致力于提高現(xiàn)行應急管理能力。該戰(zhàn)略在風險及危害分析的基礎上界定了民事保護的優(yōu)先事項。作為該戰(zhàn)略的兩項重要成果之一，德國聯(lián)邦政府在內(nèi)政部下設立了公民保護和災難救助局（BBK），并在各層級政府規(guī)范了一元化的指揮與控制系統(tǒng)。德國聯(lián)邦政府還成立了部際危機管理協(xié)調(diào)工作組，用來協(xié)調(diào)聯(lián)邦州和聯(lián)邦之間的應急事務。在現(xiàn)行應急管理體系下，該工作組處理了許多影響超過一個聯(lián)邦州的威脅或突發(fā)事件，主要集中于處理復雜條件下的必要協(xié)調(diào)和咨詢事項，促進了聯(lián)邦部委和聯(lián)邦州之間在突發(fā)事件應對中的進一步磋商與協(xié)調(diào)，也保持了國家安全戰(zhàn)略在德國應急管理中的有效貫徹與落實。與德國有所不同，法國于2008年10月成立的防衛(wèi)和國家安全委員會（DNSC）負責所有和國家安全相關的防衛(wèi)事項。該委員會由法國總統(tǒng)負總責，下設各特設會議（如應急管理、情報、核問題等會議）。同時，專設總秘書處，將應急管理工作納入一體化的國家安全管理體系中，總理對應急管理負總責，通過總理危機管理小組（CCPM）作出政治決策或確定戰(zhàn)略方向，并具體指導部際委員會的工作。法國中央政府的部際委員會統(tǒng)一領導應急管理工作。日常情況下，由法國內(nèi)政部部長代表總理主持召開會議，研究制定法國應急管理的重要政策與戰(zhàn)略;部際委員會成員一般來自消防和應急管理總局、國家警察總局等部門以及軍隊，并在內(nèi)政部設置跨部門的應急管理中心，負責協(xié)調(diào)重大突發(fā)事件應對工作。

應急隊伍成為維護國家安全的關鍵力量。從民防的視角來看，除了自然災害、戰(zhàn)爭或恐怖襲擊的威脅之外，人們在疾病或事故等日常事件中也可能需要幫助。當前，應急隊伍既可以承擔戰(zhàn)爭條件下的救護救援功能，也可以發(fā)揮和平時期的應急管理（災害管理）功能。應急隊伍已成為西方國家維護國家安全的關鍵力量。德國聯(lián)邦技術(shù)救援署（THW）是聯(lián)邦政府組織志愿者開展應急救援服務的著名國際平臺，也是培養(yǎng)災害救援志愿者的“孵化器”。這些應急志愿者加入技術(shù)救援署，可以免于服兵役，因此該組織實際上是德國的“特殊民兵組織”，在戰(zhàn)爭情況下承擔“民防”的重要職能。該機構(gòu)自1953年成為聯(lián)邦內(nèi)政部的下屬機構(gòu)后，到目前為止，在全聯(lián)邦已擁有8個跨州協(xié)會，66個跨縣（市）區(qū)域辦公室，668個地方技術(shù)救援小組，3個培訓中心，其專職雇員僅有800人，但在全聯(lián)邦范圍內(nèi)有注冊志愿者超過8萬名。技術(shù)救援署統(tǒng)一配置救援裝備;跨州協(xié)會負責應對特殊行動，如國際救援任務、浮橋搭建、大范圍水凈化等;跨縣（市）區(qū)域辦公室負責應對工程爆破、水上救援、城市搜索、緊急電力供應、緊急泵水等任務;地方技術(shù)救援小組負責一般性的小規(guī)模救援。此外，還建立了快速搜救隊、快速供水隊、空運隊等多支技術(shù)救援力量。在2005年卡特里娜颶風之后，德國聯(lián)邦技術(shù)救援署向美國提供了首個應急援助;在2008年汶川大地震后，其代表德國政府實施了針對我國的國際救援任務。

應急培訓是建設高水平的應急隊伍和維護國家安全的基礎性工作。西方國家普遍重視該項工作，把應急力量的培訓納入國家安全管理體系內(nèi)，開展“平災結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合”的應急培訓。英國、法國高級官員的應急培訓工作由國家安全最高領導機構(gòu)直接負責。再以美國為例。美國聯(lián)邦應急管理署有三個主要的訓練中心，其中兩個坐落于美國軍事設施內(nèi)，“平災結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合”是其重要的培訓理念。國土防衛(wèi)與安全中心（CHDS）位于加利福尼亞州蒙特雷的海軍研究生院，自2003年以來，該中心開展了一系列計劃，重點是協(xié)助國土防御與安全領域的現(xiàn)任和新興領導人制定戰(zhàn)勝恐怖主義、應對自然災害和公共安全威脅所需的戰(zhàn)略、計劃和政策。另外，美國國內(nèi)準備訓練中心（CDP）位于阿拉巴馬州安尼斯頓市麥克連堡陸軍基地，成立于1998年，原是美國司法部轄下專門訓練應急管理工作第一響應人員的機構(gòu)?！?·11”事件后，恐怖分子使用的化學（毒氣）和生物（病毒）戰(zhàn)劑、爆炸物、放射性及其他有害物質(zhì)等大規(guī)模毀滅性武器成為重大風險挑戰(zhàn)。依據(jù)2002年的《美國國土安全法》，國內(nèi)準備訓練中心整合成為國土安全部所轄應急管理署的聯(lián)邦訓練機構(gòu)。該中心是美國唯一向非軍事人員提供化學戰(zhàn)劑（毒氣）真實毒性環(huán)境訓練的教學場所，目的在于使應急人員在面臨真實的恐怖攻擊事件時，能夠開展高效的應急響應。目前，美國各級政府中有超過1000萬應急人員，這些應急人員實際上都受到應急應戰(zhàn)一體化的系統(tǒng)規(guī)范培訓，從而使應急隊伍成為維護美國國家安全的中堅力量。

對我國構(gòu)建大安全格局的借鑒

把應急管理與國家安全體系建設融為一體，是西方國家維護國家安全的戰(zhàn)略考量，并已取得豐碩成果。加強應急管理不僅有利于維護國家總體安全，而且能夠在日常條件下鍛煉應急隊伍的實戰(zhàn)能力，更有效地提升國家安全工作的專業(yè)化水平，進而成為維護國家安全的戰(zhàn)略著力點。我國在設立中央國家安全委員會和組建應急管理部后，要堅持總體國家安全觀，構(gòu)建大安全格局，把應急管理工作納入新的安全管理框架下進行戰(zhàn)略規(guī)劃與統(tǒng)籌，以更好地整合國家安全資源，推進國家安全與應急管理體系建設。具體來看，可以從以下方面著手。

把應急管理組織體系融入“大安全”管理體制框架內(nèi)。近些年，西方國家都把加強和完善應急管理建設作為提升國家整體安全能力的戰(zhàn)略著力點。構(gòu)建權(quán)威高效、平戰(zhàn)結(jié)合、平災結(jié)合、職責明晰的應急管理組織體系，并將其納入國家安全管理框架，形成“大安全”管理格局，也成為這些國家行政體制和國家安全體制改革的顯著特征。當前，我國要加強黨中央對應急管理工作的集中統(tǒng)一領導，努力構(gòu)建“統(tǒng)一領導、權(quán)責一致、權(quán)威高效”的國家應急能力體系，要把應急管理組織體系建設融入“大安全”管理體制框架內(nèi)，加強國家安全與應急管理工作整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化配置各層次、各領域的安全資源，更好發(fā)揮應急管理在國家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用。從宏觀管理層面來看，可以研究將國家減災委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國家森林草原防滅火指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家安全生產(chǎn)委員會等國務院協(xié)調(diào)機構(gòu)進行整合，成立中央應急管理委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其人員組成與中央國家安全委員會一并考量，以更好統(tǒng)籌謀劃國家安全與應急管理工作。另外，為提高應急應戰(zhàn)一體化工作效率，更好組織協(xié)調(diào)各有關部門開展工作，應研究軍隊部門與應急部門高效協(xié)同的應急指揮體制機制建設，同時研究把應急管理部作為中央國家安全委員會成員單位，推進應急管理機構(gòu)承擔人民防空等相關安全職能。

加強應急應戰(zhàn)一體化的應急管理隊伍建設。目前，我國軍隊已組建抗洪搶險應急部隊、地震災害緊急救援隊、核生化應急救援隊、空中緊急運輸服務隊、交通電力應急搶險隊、海上應急搜救隊、應急機動通信保障隊、醫(yī)療防疫救援隊、氣象保障應急專業(yè)隊九類共5萬人的國家級應急專業(yè)力量。同時，各軍區(qū)會同有關省（自治區(qū)、直轄市），依托現(xiàn)役和預備役部隊組建了省級應急專業(yè)力量。[8]當前，我國應急管理部已經(jīng)成立，在充分發(fā)揮應急組織機構(gòu)和專業(yè)隊伍“一專多能”的基礎上，應繼續(xù)加強國家綜合性應急救援隊伍建設，加快改革和完善應急隊伍管理制度，推進應急救援力量的紀律性、專業(yè)化、職業(yè)化和綜合化建設。要以總體國家安全觀為指導，統(tǒng)籌非戰(zhàn)爭軍事行動力量和國家應急隊伍的體系建設，加快探索民兵應急隊伍建設的有效途徑，加快完善相關的應急應戰(zhàn)培訓、裝備體系、資格與資格認證、財政補助、兵役免除、社會榮譽等方面的制度建設，促進民兵應急隊伍有序參與應急工作。同時，要加快探索適合中國國情的應急應戰(zhàn)一體化的應急管理社會力量體系建設。

加快推進應急應戰(zhàn)一體化的資源保障體系建設。當前，要健全統(tǒng)一的應急應戰(zhàn)一體化的物資保障體系，尤其要注意重點研究影響或阻斷中華民族偉大復興進程的重大風險，借鑒其他國家的應急應戰(zhàn)保障體系建設的有益做法，構(gòu)建應對遲滯或阻斷中華民族偉大復興進程風險的應急物資儲備體系。研究和探索把軍隊作戰(zhàn)、國防動員、海外救援等體系資源納入國家應急管理體系，促進各類資源應急應戰(zhàn)一體化的共享集約化，全方位提升應急資源的快速投送和保障能力。在開展國家總體安全風險評估的基礎上，兼顧應對重大突發(fā)事件、維護國防安全、促進海外人道主義救助等方面的需要，加快推進共享集約、快速高效的倉儲設施、后勤補給、物流運輸、救援救護基地等綜合保障體系建設。研究探索應急應戰(zhàn)一體化的應急物資儲備與生產(chǎn)能力儲備相結(jié)合的綜合儲備管理模式，加快編制應急應戰(zhàn)一體化的應急物資目錄，建立融合各類保障資源的數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。

當前，面臨世界百年未有之大變局，要以總體國家安全觀為指導，以應對國家安全重大風險挑戰(zhàn)為目標，加快整合應急管理、軍隊、武警、國防動員等各方面資源，提升復雜情勢下的國家總體安全綜合決策水平，提高軍隊與各層級黨委政府間的應急協(xié)調(diào)協(xié)作能力，及時確認和妥善應對國際國內(nèi)安全領域中的重大問題。同時，要加快理順和完善國家安全與應急管理一體化、集約化管理的相關體制機制，加快推動國家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地促進國際安全和世界和平，為建設社會主義現(xiàn)代化國家提供堅強保障。

（本文系國家社科基金國家應急管理體系建設研究專項“提高中高級領導干部應對重大突發(fā)事件指揮調(diào)度能力研究”階段性成果，項目編號：20VYJ017）

注釋

[1]參見《UNISDR減輕災害風險術(shù)語》，2009。

[2]National Security Strategy of the United States of America， September 2002， https：//georgewbush-whitehouse.archives.gov/nsc/nss/2002.

[3]游志斌：《英國政府應急管理體制改革的重點及啟示》，《行政管理改革》，2010年第11期，第59頁。

[4]游志斌：《法國政府如何加強社會安全應對》，《學習時報》，2015年12月24日，第A2版。

[5]Cabinet Office， A Strong Britain in An Age of Uncertainty： The National Security Strategy， 2010， p. 10.

[6]游志斌：《美國第三代全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)的變革重點：統(tǒng)一行動》，《中國行政管理》，2019年第2期，第136頁。

[7]Dr Joe Devanny & Josh Harris， The National Security Council： National Security At the Centre of Government， Institute for Government & King's College London， 2014， p. 27.

[8]游志斌：《國家安全委員會設立后的應急管理》，《學習時報》，2013年12月16日，第A6版。

責 編/王亞敏（見習）