李海東

【摘要】自成立至今的70余年中，北約總體上有效發(fā)揮了維護(hù)西方安全的功能。北約實(shí)施的主要政策行動(dòng)及特點(diǎn)包括：最大限度推進(jìn)吸納新成員的北約擴(kuò)大，全球范圍延伸北約制度的“伙伴關(guān)系計(jì)劃”，確立自身在全球安全秩序中的核心地位;以卷入大國(guó)地緣政治對(duì)抗來(lái)保證北約強(qiáng)大軍事能力和削弱西方重大潛在威脅;推進(jìn)“域外使命”行動(dòng)使北約在其防區(qū)以外區(qū)域的重大沖突中展示現(xiàn)實(shí)功能;始終結(jié)合國(guó)際形勢(shì)新變化對(duì)自身改革以有效應(yīng)對(duì)新安全挑戰(zhàn)等。盡管北約演變中屢遭挫折，但它仍將是西方協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系和在全球范圍擴(kuò)張西方影響的有力工具。北約在中國(guó)周邊構(gòu)建的伙伴國(guó)網(wǎng)絡(luò)會(huì)對(duì)中國(guó)安全帶來(lái)日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對(duì)此，我們需保持足夠的戰(zhàn)略警醒。

【關(guān)鍵詞】北約全球化? 安全原則? 北約擴(kuò)大? 伙伴關(guān)系計(jì)劃? 域外使命

【中圖分類(lèi)號(hào)】D813? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.23.007

北約通常被認(rèn)為是西方確保其安全的成功組織與機(jī)制。自1949年成立至今，歷經(jīng)冷戰(zhàn)和冷戰(zhàn)后的不同時(shí)期，北約在其70余年歷程中展現(xiàn)出較強(qiáng)的生命力。通常敵人消失后，軍事聯(lián)盟要么衰退，要么瓦解，但北約本身卻沒(méi)有因循此聯(lián)盟宿命。支撐北約持久發(fā)揮功能的安全原則有哪些？北約維護(hù)西方安全的關(guān)鍵行動(dòng)和突出特征如何理解？本文嘗試對(duì)此加以分析。

北約維護(hù)西方安全的關(guān)鍵原則

作為美國(guó)與歐洲大多數(shù)國(guó)家之間的跨大西洋連接紐帶，北約在其70余年歷史中大致維持和保障了成員國(guó)之間的聯(lián)系和安全。隨著時(shí)代變遷，北約在擴(kuò)張西方勢(shì)力中呈現(xiàn)出新發(fā)展態(tài)勢(shì)。支撐北約的核心安全原則對(duì)維系北約自身生存與壯大，始終發(fā)揮著重大作用。

首先，美國(guó)承擔(dān)保障歐洲安全責(zé)任是北約存在、強(qiáng)化與功能發(fā)揮的關(guān)鍵前提。二戰(zhàn)結(jié)束初期，為與蘇聯(lián)爭(zhēng)奪對(duì)歐洲的控制權(quán)，美國(guó)徹底放棄了奉行一個(gè)半世紀(jì)的“孤立主義”傳統(tǒng)，走上與西歐國(guó)家締結(jié)聯(lián)盟的道路。在1948年的密切磋商后，美、加與西歐國(guó)家于1949年建立北約。美國(guó)加入并以自身實(shí)力與理念重建戰(zhàn)后歐洲安全秩序，徹底改變了近代歐洲傳統(tǒng)的安全實(shí)踐。單一國(guó)家主導(dǎo)歐洲安全總是帶來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)以及歐洲國(guó)家之間不斷轉(zhuǎn)換聯(lián)盟機(jī)制總是帶來(lái)沖突的弊端，隨著北約的持久存在而改變。北約首任秘書(shū)長(zhǎng)伊斯梅勛爵形象總結(jié)了北約發(fā)揮的三個(gè)核心功能，即：“趕走蘇聯(lián)人，帶入美國(guó)人，壓制德國(guó)人”。[1]此三項(xiàng)功能得以發(fā)揮的關(guān)鍵前提是美國(guó)對(duì)歐洲安全的強(qiáng)有力介入，正因如此，德國(guó)問(wèn)題得到暫時(shí)化解，蘇聯(lián)主導(dǎo)歐洲安全的局面最終未能出現(xiàn)。

北約賦予美國(guó)整合西歐國(guó)家關(guān)系并使其服務(wù)于共同遏制蘇聯(lián)和重整歐洲安全秩序的戰(zhàn)略需要。華約解體后，北約一度被普遍認(rèn)為將會(huì)削弱或者逐漸解體。然而，作為美國(guó)實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)鍵工具，北約在冷戰(zhàn)后30年中繼續(xù)發(fā)揮著排擠俄羅斯、弱化歐盟安全能力的功能，同時(shí)其“超越歐洲”的安全功能不斷強(qiáng)化。它始終不斷吸收新成員并始終全力發(fā)展以北約為中心的伙伴關(guān)系，目前其行動(dòng)范圍已遠(yuǎn)超歐洲而進(jìn)入中東、北非、亞洲甚至南美等廣闊區(qū)域。北約基本主導(dǎo)了歐洲安全格局的構(gòu)建進(jìn)程并持續(xù)協(xié)助美國(guó)在全球范圍內(nèi)擴(kuò)張西方勢(shì)力范圍。

可以說(shuō)，美國(guó)是北約的“靈魂國(guó)家”，它主導(dǎo)著這個(gè)組織的形成與演進(jìn)方向，使之得以經(jīng)歷不同時(shí)代而始終大致與美國(guó)自身全球戰(zhàn)略調(diào)整相適應(yīng)。換言之，北約是美歐之間的一場(chǎng)“交易”，美國(guó)承擔(dān)歐洲安全保障責(zé)任，而歐洲國(guó)家則服務(wù)于美國(guó)不同時(shí)期全球戰(zhàn)略調(diào)整的需要。美國(guó)的支柱作用一旦消失或削弱，北約衰亡的進(jìn)程就會(huì)加快。盡管特朗普政府繼續(xù)主導(dǎo)北約的意愿降低，但美國(guó)政治精英群體依然保持著對(duì)跨大西洋安全承諾的熱情，持續(xù)保持著主導(dǎo)和強(qiáng)化北約功能的基本立場(chǎng)。

其次，北約始終以西方文明守護(hù)者自居，以鞏固和擴(kuò)展西方制度和價(jià)值觀為自身使命。按照《北大西洋公約》序言中的說(shuō)法，“各締約國(guó)決心保障基于民主原則、個(gè)人自由及法治精神下的各國(guó)人民之自由、共同傳統(tǒng)及文明”。[2]這意味著，與西方制度和價(jià)值觀不同的國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)將會(huì)是北約直接或潛在威脅。盡管朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，北約緊急接納了作為世俗伊斯蘭國(guó)家的土耳其的加入，呈現(xiàn)出些許跨文明色彩，但北約整體上大致保持了以西方意識(shí)形態(tài)與制度為標(biāo)準(zhǔn)而吸納新成員，以及引導(dǎo)轉(zhuǎn)型國(guó)家邁向西方制度和價(jià)值認(rèn)同之路的轉(zhuǎn)變進(jìn)程。西班牙加入北約的曲折經(jīng)歷就是對(duì)此進(jìn)程的生動(dòng)展示。自20世紀(jì)50年代至70年代，基于戰(zhàn)略考慮，美國(guó)推動(dòng)西班牙加入北約，但當(dāng)時(shí)的北約西歐成員國(guó)以統(tǒng)治西班牙的弗朗哥政權(quán)專制獨(dú)裁為由堅(jiān)決反對(duì)考慮接納西班牙。[3]直到1975年弗朗哥死后，北約與西班牙才開(kāi)啟了良性互動(dòng)，并以西班牙于1982年加入北約告終。

冷戰(zhàn)后，北約宣揚(yáng)其依然具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值的重要理由是，它可以對(duì)中東歐國(guó)家的政治與社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程加以引導(dǎo)，使之合乎西方的價(jià)值觀念與治理模式。北約推動(dòng)實(shí)施的不同類(lèi)型的“伙伴關(guān)系計(jì)劃”和吸收新成員國(guó)加入的文件中都有相關(guān)明確規(guī)定，并在實(shí)踐中深刻卷入他國(guó)內(nèi)政轉(zhuǎn)變進(jìn)程之中。北約可以說(shuō)是引導(dǎo)轉(zhuǎn)型中國(guó)家全方位實(shí)現(xiàn)西方化的最重要安全工具。[4]冷戰(zhàn)后的中東歐眾多國(guó)家的深刻轉(zhuǎn)型之路大致相似，即：它們選擇經(jīng)濟(jì)融入歐共體/歐盟、安全融入北約的對(duì)外戰(zhàn)略，依據(jù)北約所確定的內(nèi)部治理原則對(duì)自身制度作全面調(diào)整，最終擁有北約成員國(guó)資格。北約在冷戰(zhàn)后30年推動(dòng)了歐洲各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)等維度全方位的西方化，展示出其以對(duì)他國(guó)國(guó)內(nèi)改造確保自身安全的意圖和功能。[5]

再次，有著明確軍事聯(lián)盟自我定位和以始終明確的外部敵人來(lái)維系自身生存和確保自身現(xiàn)實(shí)功能不斷加強(qiáng)的原則。作為被普遍認(rèn)定的軍事聯(lián)盟，北約始終有著明確認(rèn)定的外部敵人，并以對(duì)明確敵人發(fā)揮強(qiáng)力威懾和攻擊功能來(lái)確保聯(lián)盟內(nèi)成員國(guó)安全。冷戰(zhàn)期間，北約以蘇聯(lián)為明確敵人，致力于在軍事領(lǐng)域有效抗衡蘇聯(lián)，不論是20世紀(jì)50年代初至60年代末的“確保相互摧毀戰(zhàn)略”，還是60年代末至冷戰(zhàn)結(jié)束實(shí)施的“靈活反應(yīng)戰(zhàn)略”，北約無(wú)不根據(jù)美蘇軍事較量最新態(tài)勢(shì)而制定和實(shí)施相應(yīng)的軍事戰(zhàn)略。[6]

1991年7月，華約瓦解和12月的蘇聯(lián)解體，一度使美歐國(guó)家政策精英認(rèn)為北約會(huì)因敵人的消失而自我瓦解，但是接下來(lái)30年北約的現(xiàn)實(shí)演變給出了截然相反的答案。有明確的現(xiàn)實(shí)威脅或敵人是北約生存與發(fā)展的前提，為此，北約始終沒(méi)有停止尋找敵人和固化敵我對(duì)立的進(jìn)程。在極端情況下，它甚至以人為制造敵人的方式來(lái)強(qiáng)化自身存在。通過(guò)20世紀(jì)90年代將米洛舍維奇領(lǐng)導(dǎo)的南聯(lián)盟界定為歐洲安全威脅，北約強(qiáng)力軍事卷入巴爾干半島紛爭(zhēng)，并在1999年發(fā)起針對(duì)南聯(lián)盟的“科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)”。21世紀(jì)頭十年，北約以恐怖主義為主要敵人和始終以俄羅斯為關(guān)鍵對(duì)手的定位，[7]使其繼續(xù)維系著以明確敵人聚合盟友的強(qiáng)有力現(xiàn)實(shí)功能。當(dāng)下與未來(lái)一段時(shí)期，北約明顯以服務(wù)于美國(guó)地緣政治角逐規(guī)劃而以中俄為明確對(duì)手，這使其發(fā)展趨勢(shì)必定會(huì)是加強(qiáng)而非削弱?？梢郧逦闯?，冷戰(zhàn)后從南聯(lián)盟、恐怖主義、俄羅斯乃至當(dāng)下的中國(guó)，北約以錨定敵人或?qū)κ终宫F(xiàn)自身功能的基本原則從未改變，而此進(jìn)程也折射出美國(guó)主導(dǎo)下的西方持續(xù)不斷制造對(duì)立和沖突來(lái)確保自身安全和優(yōu)勢(shì)地位的傳統(tǒng)。

最后，以安全的等級(jí)化與不可分割確保北約和西方勢(shì)力范圍不斷擴(kuò)張的原則。冷戰(zhàn)期間，歐洲的安全是分裂或可分割的，北約與華約之間的尖銳對(duì)立持續(xù)近40年。然而，伴隨冷戰(zhàn)結(jié)束，北約在重新塑造歐洲安全中確立主導(dǎo)地位則是通過(guò)將所有潛在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)邊緣化并建立以北約為中心的諸多多邊制度方式加以實(shí)現(xiàn)的。歐共體/歐盟和歐安組織等的安全功能或者因美國(guó)和北約的壓制而難以發(fā)揮，或者因北約強(qiáng)力排擠而徹底邊緣化。與此同時(shí)，北約發(fā)展出了與歐共體/歐盟和歐安組織安全功能重疊的以北約為中心的不同層級(jí)的制度架構(gòu)。北約的歐洲—大西洋伙伴關(guān)系委員會(huì)、和平伙伴關(guān)系計(jì)劃、地中海倡議以及北約自身一輪又一輪的擴(kuò)大等牢固確立了歐洲安全結(jié)構(gòu)以北約為中心的多層輪轂形狀的制度架構(gòu)的客觀現(xiàn)實(shí)。支撐此架構(gòu)的關(guān)鍵原則就是安全的不可分割和安全的可分等級(jí)，前者意味著北約必然走更大范圍擴(kuò)張之路，后者則表明了北約將主導(dǎo)更大區(qū)域范圍安全結(jié)構(gòu)構(gòu)建的意圖。

由于北約自身?yè)碛凶銐蛸Y源與行動(dòng)能力，其制度架構(gòu)的四處延展被其自身認(rèn)定是安全不可分割的體現(xiàn)和保證，北約成員國(guó)擁有《北大西洋公約》第五條款所規(guī)定的集體防務(wù)的條約安全保障，在遭受外敵武裝攻擊之時(shí)，成員國(guó)須協(xié)同應(yīng)對(duì)。北約成員國(guó)與伙伴國(guó)擁有合作安全的責(zé)任，即：在伙伴國(guó)遭遇外部威脅之時(shí)，其與北約可緊急磋商協(xié)調(diào)，以獲得北約外交、情報(bào)等各種支持。北約與歐洲之外所謂“全球伙伴”則形成對(duì)全球安全議題的交流與共識(shí)構(gòu)建機(jī)制，雙方在共同關(guān)注的議題上展開(kāi)靈活合作。

該原則的實(shí)施使北約從一個(gè)區(qū)域性軍事安全組織，逐漸發(fā)展為擁有多方面功能并在歐洲以外更廣闊區(qū)域進(jìn)行活動(dòng)的綜合性安全組織，[8]成為當(dāng)下擴(kuò)展西方影響力最有行動(dòng)力的機(jī)構(gòu)。它既能確立北約在歐洲安全中的主導(dǎo)地位，又可為自身在歐洲之外擴(kuò)展影響作好鋪墊。同樣重要的是，該原則不僅推動(dòng)北約應(yīng)對(duì)外部威脅，也推動(dòng)著北約成員國(guó)之間以及北約與伙伴國(guó)之間矛盾的內(nèi)部逐漸化解進(jìn)程。它使得北約作為一個(gè)安全組織在擴(kuò)張過(guò)程中始終保持著一定程度上的內(nèi)部凝合力。

在與不同類(lèi)型國(guó)家發(fā)展關(guān)系中，北約始終強(qiáng)調(diào)“自我鑒別性”，即在參加北約不同規(guī)劃和相應(yīng)行動(dòng)中，伙伴國(guó)或聯(lián)系國(guó)通過(guò)分享安全信息、貢獻(xiàn)實(shí)際資源與實(shí)際行動(dòng)中的表現(xiàn)，來(lái)證明其與北約發(fā)展關(guān)系的程度或愿望，從而使得北約能夠清晰鑒別它們與北約聯(lián)系的最終方向：或者通過(guò)合作而最終加入北約，或者僅與北約建立某種程度的聯(lián)系而并不尋求加入北約，或者抵制北約發(fā)展等。這就確保了整個(gè)北約制度架構(gòu)擴(kuò)張過(guò)程始終擁有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)實(shí)力和主導(dǎo)地位。這也是北約在面臨多種制度競(jìng)爭(zhēng)與形勢(shì)混亂背景下確保其始終處于主導(dǎo)地位的關(guān)鍵所在。

此外，作為軍事聯(lián)盟，北約遵循以相互可操作性的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制和軍事一體化機(jī)制應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的原則。北約成員國(guó)在指揮、控制、通信、武器系統(tǒng)等各層面運(yùn)作時(shí)有著明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，從而確保北約各國(guó)軍事協(xié)調(diào)行動(dòng)的高效開(kāi)展。北約軍事一體化機(jī)制則使得北約可迅速動(dòng)員各國(guó)不同軍種的力量快速集結(jié)部署完成特定軍事任務(wù)。北約能夠在冷戰(zhàn)期間以諸多大規(guī)模軍事演習(xí)威懾蘇聯(lián)，冷戰(zhàn)后在科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)與利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)中消耗與擊垮對(duì)手，無(wú)不歸因于此機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制和軍事一體化機(jī)制向伙伴國(guó)擴(kuò)散和逐漸被接受的過(guò)程，是北約軍事體系鞏固彼此安全不可分割原則并轉(zhuǎn)化和主導(dǎo)各伙伴國(guó)軍事改革的必然結(jié)果。

北約維護(hù)西方安全的主要行動(dòng)與特點(diǎn)

北約始終堅(jiān)持成員國(guó)資格的開(kāi)放性和伙伴國(guó)的全球性兩者相互推進(jìn)的政策，這使其具備成為西方構(gòu)建國(guó)際安全秩序最核心支柱的現(xiàn)實(shí)可能性。長(zhǎng)期來(lái)看，北約始終沒(méi)有停止吸納新成員。冷戰(zhàn)期間北約主要基于緊迫的戰(zhàn)略因素而擴(kuò)大。由于擔(dān)心蘇聯(lián)會(huì)因美國(guó)深陷朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)而突然發(fā)起對(duì)西歐的軍事攻擊，北約于1952年吸納了希臘與土耳其，這背離了北約文本關(guān)于“捍衛(wèi)共同價(jià)值觀國(guó)家以及只有歐洲國(guó)家可加入”的精神。希臘以東正教文明為主導(dǎo)，而土耳其則是世俗穆斯林國(guó)家且通常被視為亞洲國(guó)家，不過(guò)這倒是為北約擴(kuò)大的跨文明性和跨地域性開(kāi)了先例。1955年聯(lián)邦德國(guó)的加入與1982年西班牙的加入同樣有在歐洲與蘇聯(lián)戰(zhàn)略對(duì)抗中獲得優(yōu)勢(shì)的重大考慮。蘇聯(lián)解體后，擴(kuò)大成為北約自身轉(zhuǎn)變的核心要素，北約首次出臺(tái)了《北約擴(kuò)大研究報(bào)告》，[9]系統(tǒng)闡述了北約擴(kuò)大原則與標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)加入國(guó)承擔(dān)責(zé)任及加入程序等關(guān)鍵事宜。擴(kuò)大本身旨在引導(dǎo)申請(qǐng)國(guó)進(jìn)行自身政治經(jīng)濟(jì)文化等領(lǐng)域根本性西方化變革的核心功能得到突出展現(xiàn)。北約擴(kuò)大進(jìn)程將永遠(yuǎn)不會(huì)停止，北約成員國(guó)資格始終保持開(kāi)放，這成為北約一以貫之的持久立場(chǎng)。迄今，北約已完成了8輪擴(kuò)大，成員國(guó)已由成立之初的12國(guó)發(fā)展到2020年的30國(guó)。目前，格魯吉亞、烏克蘭、波斯尼亞和黑塞哥維那三國(guó)申請(qǐng)并等待加入。就成員國(guó)范圍而言，北約已經(jīng)涵蓋了歐洲大多數(shù)國(guó)家，其擴(kuò)大的對(duì)象國(guó)逐漸呈現(xiàn)向亞洲國(guó)家延展的勢(shì)頭。

目前，北約與非北約國(guó)家形成了各種不同層次和不同功能的制度聯(lián)系。與小范圍吸納新成員不同，北約不同類(lèi)型的“伙伴關(guān)系計(jì)劃”則直接將北約觸角延伸到了全球各個(gè)區(qū)域。北約為準(zhǔn)備吸納加入的伙伴國(guó)推動(dòng)實(shí)施了“北約成員國(guó)行動(dòng)計(jì)劃（MAP）”，它著眼于推動(dòng)伙伴國(guó)盡快達(dá)到擁有北約成員國(guó)資格應(yīng)具備的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是確保其軍隊(duì)改革方向與北約確定的原則相一致。它一面促進(jìn)了北約擴(kuò)大進(jìn)程，一面保障了北約不因吸收較多成員國(guó)而削弱自身軍事能力?！昂推交锇殛P(guān)系計(jì)劃（PfP）”在北約與歐亞大陸上眾多國(guó)家之間建立起軍事紐帶，為軍事領(lǐng)域中相互透明與互信的培育提供平臺(tái)?！皻W洲-大西洋伙伴關(guān)系機(jī)制（EAPC）”則成為歐美范圍內(nèi)眾多國(guó)家展開(kāi)以北約為中心的政治磋商管道。這三個(gè)機(jī)制使北約軍事與政治功能發(fā)揮的范圍與歐安組織和歐盟相互重疊。在邊緣化后兩者的過(guò)程中，北約實(shí)際上已經(jīng)確立其在歐洲政治與軍事安全領(lǐng)域中不可或缺的主導(dǎo)地位。

為確立自身的“全球性”，北約在冷戰(zhàn)結(jié)束后的不同時(shí)期實(shí)施了與歐洲以外國(guó)家的區(qū)域機(jī)制建設(shè)，“地中海對(duì)話機(jī)制”構(gòu)成北約與以色列、埃及、約旦、摩洛哥、阿爾及利亞、突尼斯、毛里塔尼亞等地中海沿岸七國(guó)間政治對(duì)話的平臺(tái)?！耙了固共紶柡献鞒h（ICI）”成為北約與中東地區(qū)海灣國(guó)家間政治溝通的機(jī)制。北約根據(jù)特定功能需要與包括澳大利亞、阿富汗、哥倫比亞、伊拉克、日本、韓國(guó)、蒙古、新西蘭、巴基斯坦等國(guó)單獨(dú)建立起“全球伙伴計(jì)劃”。[10]所有這些舉措增強(qiáng)了北約在全球安全領(lǐng)域的存在感和重要性。

北約成員國(guó)的“西方中心”特色與行動(dòng)更加全球性的特色，使其成為全球范圍內(nèi)推進(jìn)西方安全利益最為堅(jiān)實(shí)的堡壘;其行動(dòng)范圍超越歐洲的傾向與伙伴國(guó)的全球布局，使其擁有全球范圍內(nèi)就重大安全議題漠視包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)眾多綜合性安全組織而自主發(fā)揮功能的能力。

北約不斷卷入大國(guó)地緣政治對(duì)抗進(jìn)程，以使其持續(xù)保持與強(qiáng)化自身軍事能力，更有力地服務(wù)于削弱或擊敗對(duì)西方構(gòu)成重大潛在威脅的目標(biāo)。自1990年代至今的北約擴(kuò)大規(guī)劃是在以削弱俄羅斯大國(guó)實(shí)力和以俄羅斯為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的邏輯下推進(jìn)的，這也是北約吸收的新成員國(guó)大多數(shù)持反俄立場(chǎng)、北約與俄羅斯關(guān)系持久對(duì)立的根本原因。在俄羅斯自身深陷內(nèi)部危機(jī)和轉(zhuǎn)型至為關(guān)鍵的20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)最初幾年，北約以有利于推動(dòng)俄羅斯西方式內(nèi)部變革為表面理由，使得俄羅斯在未強(qiáng)烈抵制北約擴(kuò)大背景下順利推進(jìn)了冷戰(zhàn)后的頭兩輪擴(kuò)大進(jìn)程。俄羅斯在此期間存在與北約建立相互信任伙伴關(guān)系的意圖，并數(shù)次提出俄羅斯不排除未來(lái)最終加入北約的主張。[11]然而，西方國(guó)家對(duì)俄羅斯內(nèi)政參與度越高，俄羅斯本身經(jīng)濟(jì)與政治狀況越是混亂，以致于俄羅斯最終不得不作出如下結(jié)論：北約與其說(shuō)是幫助俄羅斯走向民主，倒不如說(shuō)是更關(guān)心持續(xù)和永久性地削弱與排擠俄羅斯。

俄羅斯總統(tǒng)普京在2007年慕尼黑安全會(huì)議上對(duì)美國(guó)和北約構(gòu)建“單極世界”的抨擊以及對(duì)北約擴(kuò)大制造歐洲分裂和圍堵俄羅斯的強(qiáng)烈指責(zé)，[12]經(jīng)典詮釋了俄羅斯與北約之間的根本對(duì)立關(guān)系。此時(shí)的俄羅斯不得不面對(duì)大量中東歐國(guó)家以及波羅的海三國(guó)已融入北約且北約軍事設(shè)施更靠近俄羅斯本土的危險(xiǎn)安全環(huán)境。北約在波蘭與羅馬尼亞已部署的反導(dǎo)系統(tǒng)更是實(shí)質(zhì)性損害著俄羅斯的戰(zhàn)略利益?；剡^(guò)頭來(lái)看，北約實(shí)際上始終沒(méi)有因俄羅斯對(duì)北約的示好而放松持續(xù)排擠、削弱俄羅斯的進(jìn)程。俄羅斯以往設(shè)想的以與北約合作來(lái)發(fā)揮俄在歐洲安全影響力及作為大國(guó)被尊重的外交目標(biāo)，被北約針對(duì)俄羅斯的持續(xù)擠壓而徹底擊碎。當(dāng)2014年烏克蘭政治危機(jī)爆發(fā)時(shí)，俄羅斯以強(qiáng)力方式合并克里米亞并深刻卷入對(duì)烏克蘭國(guó)家方向選擇的內(nèi)部紛爭(zhēng)。北約與俄羅斯之間曾有的積極互動(dòng)窗口徹底關(guān)閉，雙方結(jié)構(gòu)性敵對(duì)關(guān)系已無(wú)法改變。

北約的中國(guó)觀是隨全球地緣政治變化尤其是中美關(guān)系變化而調(diào)整的。長(zhǎng)期以來(lái)，北約并沒(méi)有將中國(guó)當(dāng)作重要關(guān)注對(duì)象。冷戰(zhàn)后的國(guó)際格局轉(zhuǎn)換中，美對(duì)華政策主導(dǎo)了北約對(duì)華的基本定位。在美對(duì)華政策大討論和大調(diào)整中，美國(guó)戰(zhàn)機(jī)于1999年北約對(duì)南聯(lián)盟持續(xù)轟炸中空襲了中國(guó)駐南聯(lián)盟大使館，暴露出美國(guó)引導(dǎo)北約在新地緣政治環(huán)境下瞄準(zhǔn)中國(guó)的意圖。近年來(lái)，伴隨美國(guó)從前期反恐轉(zhuǎn)移向大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略調(diào)整以及北約制度觸角已延伸至全球的客觀現(xiàn)實(shí)，北約對(duì)中國(guó)的關(guān)注驟然增強(qiáng)。2019年12月，北約倫敦峰會(huì)首次將“大西洋聯(lián)盟成員國(guó)應(yīng)對(duì)影響力持續(xù)增長(zhǎng)的中國(guó)”[13]寫(xiě)入“峰會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人宣言”，也首次明確了北約將著眼于與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的基本立場(chǎng)。北約在中亞地區(qū)與阿富汗等地的軍事存在以及與美國(guó)在亞太地區(qū)諸多盟國(guó)之間建立的“全球伙伴關(guān)系”，為北約接下來(lái)與中國(guó)展開(kāi)合乎美國(guó)需求的地緣政治角逐做了鋪墊。由于北約內(nèi)部相當(dāng)數(shù)量的歐洲成員國(guó)與中國(guó)有著諸多領(lǐng)域比較緊密的合作關(guān)系，北約能否配合美國(guó)的對(duì)華大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，目前看還存在較大不確定性。北約與中國(guó)互動(dòng)關(guān)系的結(jié)局能否如北約與俄羅斯之間那樣具有不可調(diào)和性，還需要進(jìn)一步觀察。

北約“域外使命”行動(dòng)，使其更多參與到北約防區(qū)以外地域出現(xiàn)的危機(jī)處理之中。“域外使命”行動(dòng)在冷戰(zhàn)期間的北約內(nèi)部多次被討論，但真正落地實(shí)施是發(fā)生在蘇聯(lián)解體后人們普遍質(zhì)疑北約是否依然有能力解決實(shí)際安全挑戰(zhàn)的時(shí)刻。北約以“域外使命”行動(dòng)展示出其多層面實(shí)際軍事功能。1990年代，北約以優(yōu)勢(shì)軍力強(qiáng)力介入波黑內(nèi)戰(zhàn)和科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)，表明其在控制一國(guó)內(nèi)戰(zhàn)沖突與在一國(guó)內(nèi)強(qiáng)制塑造秩序的現(xiàn)實(shí)功能。進(jìn)入21世紀(jì)后，北約在2003年至2014年領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施了在阿富汗的“國(guó)際安全援助部隊(duì)（ISAF）”行動(dòng)，在2004年至2011年實(shí)施了北約對(duì)伊拉克軍官大范圍培訓(xùn)的舉措（NTM-I），[14]這展示出其對(duì)他國(guó)軍隊(duì)改革和秩序恢復(fù)所試圖發(fā)揮的功能。2011年，北約對(duì)利比亞卡扎菲政權(quán)軍隊(duì)所實(shí)施的“域外使命”行動(dòng)，則顯示出北約顛覆他國(guó)政權(quán)的強(qiáng)大力量。[15]近年來(lái)，北約“域外使命”范圍已出現(xiàn)在了非洲、中東、中亞等多個(gè)區(qū)域，其在北約防區(qū)之外頻繁行動(dòng)已成為冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)北約轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵構(gòu)成要素。北約以軍事行動(dòng)打造西方主導(dǎo)國(guó)際安全秩序格局的主要步驟，就是實(shí)施“域外使命”行動(dòng)。

過(guò)去30年中，“域外使命”行動(dòng)范圍從歐洲向歐洲以外區(qū)域擴(kuò)散的過(guò)程，反映了北約自身正從服務(wù)于歐洲國(guó)家關(guān)注的歐洲安全轉(zhuǎn)向服務(wù)于美國(guó)關(guān)注的全球安全。不過(guò)，需要指出的是，北約“域外使命”行動(dòng)能否順利付諸實(shí)施與北約決策原則和是否有聯(lián)合國(guó)授權(quán)密切相關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái)，北約各國(guó)基于“共識(shí)”原則對(duì)重大議題作決定。沒(méi)有成員國(guó)的一致同意，北約任何重大行動(dòng)都難以以北約名義付諸實(shí)施。冷戰(zhàn)后北約對(duì)南聯(lián)盟的戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)，是在西歐國(guó)家數(shù)年無(wú)法有效解決南聯(lián)盟分裂帶來(lái)的安全危機(jī)之后，不得不同意北約采取行動(dòng)的結(jié)果。這反映了北約在缺乏聯(lián)合國(guó)授權(quán)前提下，往往會(huì)面臨凝聚內(nèi)部共識(shí)較為困難和行動(dòng)低效的現(xiàn)實(shí)。北約實(shí)施空襲利比亞的行動(dòng)非常迅速和致命，其關(guān)鍵原因是存在聯(lián)合國(guó)相關(guān)決議的授權(quán)帶來(lái)的北約各國(guó)快速行動(dòng)的共識(shí)。由于北約成員國(guó)數(shù)量大幅增加以及聯(lián)合國(guó)本身國(guó)家間利益的錯(cuò)綜復(fù)雜，獲得聯(lián)合國(guó)授權(quán)與在北約內(nèi)部就新行動(dòng)達(dá)成共識(shí)將變得更為困難。2003年，美國(guó)入侵伊拉克前試圖得到聯(lián)合國(guó)的授權(quán)，以推動(dòng)北約迅速支持美國(guó)的軍事行動(dòng)，但美國(guó)這一外交努力未獲成功，最終只有少數(shù)幾個(gè)北約國(guó)家組成的“意愿聯(lián)盟”支持美國(guó)的對(duì)伊入侵行動(dòng)。