遲秀娟

關(guān)鍵詞：高校 ?財政專項資金 ?執(zhí)行管理

隨著國家對高等教育的財政投入不斷加大，高校財政專項資金量逐年增長。財政專項資金作為高校收入的重要組成部分，已成為高校建設(shè)和發(fā)展的重要財力保障和支撐。在財政專項資金的穩(wěn)定支持下，高校在引進(jìn)高層次人才、培養(yǎng)拔尖人才、推進(jìn)國際交流合作、深化教學(xué)改革、改善基本辦學(xué)條件、提升科研水平、加強(qiáng)實驗室建設(shè)等方面都取得了顯著的成效。但隨著財政專項資金的投入增加，部分支出進(jìn)度較慢、專項資金大量結(jié)轉(zhuǎn)等問題也日益凸顯，影響了財政專項資金的使用效益。因此，如何加強(qiáng)財政專項資金執(zhí)行管理，值得我們進(jìn)一步探討。

本文所指財政專項資金（以下簡稱專項資金）是指財政部、教育部撥付高校的資金，包括中央高校改善基本辦學(xué)條件專項資金、中央高校教育教學(xué)改革專項資金、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費、中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項資金、中央高校捐贈配比專項資金、中央高校管理改革等績效撥款等。

一、高校專項資金執(zhí)行管理的制度依據(jù)及研究背景

近年來，為加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，財政部、教育部發(fā)布了一系列制度。2010年，財政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算執(zhí)行工作的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2010〕11號），要求各單位加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，從進(jìn)一步完善預(yù)算編制、及時批復(fù)和下達(dá)預(yù)算、規(guī)范追加預(yù)算管理、加強(qiáng)預(yù)算資金支付管理、切實做好預(yù)算執(zhí)行基礎(chǔ)工作五方面給出指導(dǎo)意見。2011年，財政部發(fā)布《中央教科文部門預(yù)算執(zhí)行管理辦法》（財教〔2011〕128號），對中央教科文部門的預(yù)算執(zhí)行管理進(jìn)一步規(guī)范，明確在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、激勵約束制度的具體要求，尤其提出要實行預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制掛鉤制度，即財政部將部門當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況，以及財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金的使用情況等，作為編制下一年預(yù)算的重要參考依據(jù)。同年，財政部、教育部在上述文件的基礎(chǔ)上相繼出臺了《財政部關(guān)于實行中央級普通高校績效撥款與項目支出預(yù)算執(zhí)行掛鉤辦法的通知》（財教〔2011〕39號）、《教育部辦公廳關(guān)于實行部屬高校預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行掛鉤辦法的通知》（教財廳〔2011〕1號），引入預(yù)算執(zhí)行率概念，并設(shè)定6月30日、9月30日及12月31日為預(yù)算執(zhí)行考核節(jié)點，6月30日、9月30日按照序時進(jìn)度考核，12月31日按照執(zhí)行率95%和部屬高校平均執(zhí)行水平考核，考核結(jié)果影響高校下一年度績效撥款及項目預(yù)算額度。同時，根據(jù)高校結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模，制定了扣減預(yù)算制度。2014年，財政部發(fā)布《財政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》（財預(yù)[2014]85號），進(jìn)一步提出了加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理的要求和舉措，指出要加快下達(dá)年初預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析并健全考核機(jī)制等，以加快資金支付進(jìn)度。2018年，教育部發(fā)布《關(guān)于調(diào)整2019年部分預(yù)算資金安排的預(yù)通知》（教財司函[2018]451號），將8月底設(shè)置為新的項目支出預(yù)算執(zhí)行考核節(jié)點，預(yù)算執(zhí)行率低于60%的，將根據(jù)預(yù)算執(zhí)行率所處分段標(biāo)準(zhǔn)，扣減2019年預(yù)算。上述制度的出臺，強(qiáng)調(diào)了高校財政專項資金執(zhí)行管理的必要性和緊迫性，為高校加強(qiáng)財政專項資金執(zhí)行管理提供了制度支撐。

2019年，根據(jù)教育部直屬高校預(yù)算執(zhí)行通報，截至6月30日，高校財政項目支出預(yù)算平均執(zhí)行進(jìn)度為40.95%，僅有1所高校執(zhí)行進(jìn)度高于序時進(jìn)度。截至8月30日，高校財政項目支出預(yù)算平均執(zhí)行進(jìn)度為54.25%，15.79%的高校執(zhí)行進(jìn)度達(dá)到考核要求。截至9月30日，高校財政項目支出預(yù)算平均執(zhí)行進(jìn)度為67.3%，21.05%的高校執(zhí)行進(jìn)度高于序時進(jìn)度。截至12月31日，高校財政項目支出預(yù)算平均執(zhí)行進(jìn)度為93.11%，57.89%的高校執(zhí)行進(jìn)度高于95%。由此可見，高校專項資金執(zhí)行難以達(dá)到考核節(jié)點要求，結(jié)轉(zhuǎn)資金量較大。

財政專項資金執(zhí)行進(jìn)度緩慢，不利于財政部門對資金的合理安排，導(dǎo)致部分資金沉淀，部分急需資金的領(lǐng)域得不到及時支持，不利于國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。同時，根據(jù)財政部、教育部有關(guān)規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行不力將扣減高校下一年度預(yù)算，影響學(xué)校的事業(yè)發(fā)展。

二、高校專項資金執(zhí)行管理存在的問題

（一）專項資金執(zhí)行管理體系不夠完善

高校中還普遍存在專項資金執(zhí)行是財務(wù)部門的責(zé)任這一觀念。事實上，財務(wù)部門在高校的定位是服務(wù)部門，服務(wù)于學(xué)校教學(xué)、科研等各項事業(yè)發(fā)展，未能詳細(xì)了解學(xué)校各項業(yè)務(wù)的特點及開展規(guī)律，無法獨自控制項目執(zhí)行進(jìn)度。因此，高校專項資金執(zhí)行在管理體系上存在以下問題：一是高校內(nèi)部沒有成立專門的專項執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，或者成立了專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)但未能及時有效的協(xié)調(diào)組織各部門落實主體責(zé)任，共同推動專項資金執(zhí)行;二是專項資金的歸口管理部門預(yù)算執(zhí)行意識不強(qiáng)，沒有及時關(guān)注專項資金的執(zhí)行情況，對執(zhí)行緩慢的項目，沒有采取有效措施去推動，或及時統(tǒng)籌安排;三是相關(guān)職能部門對專項資金執(zhí)行工作的重視不夠。專項資金執(zhí)行涉及招標(biāo)、設(shè)備、工程、審計等多個部門，工作復(fù)雜、手續(xù)繁瑣，流轉(zhuǎn)部門多，沒有各部門的共同支持，執(zhí)行進(jìn)度很難推進(jìn)。

（二）專項資金執(zhí)行制度不完善

根據(jù)財政部、教育部出臺的各項專項資金管理制度要求，很多高校出臺了學(xué)校層面的專項資金管理辦法，從整體上規(guī)定了專項資金的管理原則、管理職責(zé)、預(yù)決算管理、管理流程、績效評價等方面。但各歸口管理部門沒有根據(jù)各類專項資金及歸口管理項目的特點分別制定管理細(xì)則，在項目立項、評審、實施、監(jiān)督等方面實際操作時缺乏制度約束。其次，很多高校仍未建立專項資金執(zhí)行制度，執(zhí)行監(jiān)督還停留在打電話、發(fā)通知、催花錢狀態(tài)，專項資金執(zhí)行管理效率較低。此外，專項資金執(zhí)行缺乏激勵約束制度，沒有根據(jù)預(yù)算執(zhí)行設(shè)置相應(yīng)的獎懲措施，預(yù)算執(zhí)行得不到重視。

（三）項目預(yù)算編制不夠科學(xué)和精細(xì)

科學(xué)合理編制預(yù)算是保證預(yù)算執(zhí)行的重要基礎(chǔ)。經(jīng)調(diào)研，高校專項預(yù)算編制仍存在以下問題：

（1）預(yù)算編制的全局意識不夠，預(yù)算金額偏高。目前，大部分高校采用自上而下和自下而上相結(jié)合的預(yù)算編制方式。職能部門和經(jīng)費使用單位在編制預(yù)算時，將重點放在如何申請更多的專項經(jīng)費，不考慮實際需求、年度資金執(zhí)行能力和學(xué)校財力，在項目申報時未能從高校事業(yè)發(fā)展的全局進(jìn)行考慮，沒有遵循真實性原則，預(yù)算編制偏高，沒有遵循重點性原則，不區(qū)分輕重緩急，也未對項目進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致高校整體利益與局部利益不一致，在預(yù)算執(zhí)行中表現(xiàn)為部分項目未申請到經(jīng)費，另有項目經(jīng)費執(zhí)行不完。

（2）項目立項缺乏科學(xué)、詳細(xì)的論證。項目申請部門對項目的調(diào)研不深入，未對項目實施的可行性、實施方案的科學(xué)性進(jìn)行充分論證，沒有充分考慮項目執(zhí)行過程中所面臨的問題，缺少風(fēng)險預(yù)案，為項目的組織實施和預(yù)算執(zhí)行留下隱患。項目歸口管理部門對項目的審核論證重視不夠，存在走過場、形式化現(xiàn)象，沒有對項目立項把好關(guān)。

（四）專項預(yù)算執(zhí)行的過程管理有待加強(qiáng)

專項預(yù)算執(zhí)行管理是一個全過程管理，執(zhí)行過程的每一環(huán)節(jié)都直接影響執(zhí)行進(jìn)度。通過對高校專項執(zhí)行情況分析發(fā)現(xiàn)，歸口部門細(xì)化項目方案時間較長，導(dǎo)致經(jīng)費下?lián)茌^晚，項目實施可用的時間較短。其次，部分項目啟動時間較晚，在經(jīng)費到位后，才開始設(shè)計、工程測算等前期準(zhǔn)備工作，啟動時間滯后，導(dǎo)致執(zhí)行進(jìn)度較慢。此外，財務(wù)部門對專項資金執(zhí)行的分析監(jiān)控通常通過撰寫執(zhí)行分析報告、發(fā)布督促通知等方式，監(jiān)控手段較為被動，對財政專項資金執(zhí)行政策的宣傳不夠，專項執(zhí)行觀念沒有深入人心。

（五）項目負(fù)責(zé)人的專項資金執(zhí)行意識淡薄

項目負(fù)責(zé)人缺乏預(yù)算執(zhí)行意識，部分項目負(fù)責(zé)人秉持“先申請，后計劃”的思想，在申請經(jīng)費時無科學(xué)、細(xì)致的實施方案。經(jīng)費下?lián)芎?，才考慮如何使用，對項目是否需要招投標(biāo)、簽合同等相關(guān)程序不了解，甚至存在年末突擊花錢的情況，專項資金執(zhí)行意識淡薄。

（六）專項預(yù)算執(zhí)行的考核措施不完善

在專項資金執(zhí)行考核方面，高校普遍采取的考核措施是將專項預(yù)算執(zhí)行情況與下一年預(yù)算安排掛鉤，但缺乏明確的掛鉤標(biāo)準(zhǔn)。此外，專項資金執(zhí)行并未與經(jīng)費使用單位及項目負(fù)責(zé)人年度績效掛鉤，沒有進(jìn)行追責(zé)問效，導(dǎo)致經(jīng)費使用單位或項目負(fù)責(zé)人缺乏專項執(zhí)行責(zé)任意識，專項預(yù)算執(zhí)行不利問題得不到及時解決。

三、加強(qiáng)高校專項資金執(zhí)行管理的措施

（一）健全高校專項資金執(zhí)行的管理體系

專項資金執(zhí)行管理是一項系統(tǒng)的工作，需要高校各部門通力合作才能保質(zhì)保量完成。健全的管理體系是加強(qiáng)專項資金執(zhí)行管理的必要條件。高校應(yīng)明確專項資金執(zhí)行管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、歸口管理部門、財務(wù)部門、審計部門等的管理職責(zé)。在學(xué)校層面成立專項資金執(zhí)行管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，推動各部門之間高效協(xié)作，有效運轉(zhuǎn)。歸口管理部門應(yīng)強(qiáng)化專項資金執(zhí)行意識，在項目立項、啟動、實施方面嚴(yán)格審核論證，在項目實施過程中，加強(qiáng)管理協(xié)調(diào)，及時調(diào)整統(tǒng)籌。專項資金執(zhí)行相關(guān)職能部門如招標(biāo)管理部門、設(shè)備管理部門、工程管理部門、審計部門、財務(wù)部門等應(yīng)加大對專項資金執(zhí)行工作的支持力度，在合法合規(guī)的前提下，通過簡化工作流程、開設(shè)綠色通道等方式，推進(jìn)項目實施進(jìn)度。財務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)計分析、執(zhí)行通報及政策宣傳等工作力度，形成預(yù)算執(zhí)行管理聯(lián)動工作機(jī)制。審計部門應(yīng)對專項資金執(zhí)行開展專題審計，分析執(zhí)行過程中的問題，形成審計報告，推動加強(qiáng)專項資金執(zhí)行管理。

（二）完善專項資金制度建設(shè)

依據(jù)財政部、教育部發(fā)布的專項資金管理辦法，制定學(xué)校層面的專項資金管理辦法，指導(dǎo)專項的預(yù)算編制、組織實施、監(jiān)督及考核等。歸口管理部門應(yīng)針對其歸口管理項目的特點，制定相應(yīng)的項目申報、評審、執(zhí)行管理、監(jiān)督考核等的實施細(xì)則，使專項資金管理全程有據(jù)可依。在專項資金執(zhí)行管理方面，高校應(yīng)制定執(zhí)行及監(jiān)督考核管理辦法，明確專項資金執(zhí)行的主體責(zé)任，對專項資金執(zhí)行的過程管理、激勵約束機(jī)制進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范，強(qiáng)化各級責(zé)任人的執(zhí)行意識。

（三）加強(qiáng)預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化管理

（1）做實預(yù)算。秉持量入為出、過“緊日子”的原則，在財力有限的情況下，高校管理層或決策機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)學(xué)校中長期的發(fā)展規(guī)劃及當(dāng)年的建設(shè)重點，明確資金重點支持方向。各歸口管理職能部門根據(jù)學(xué)校建設(shè)重點，分析以前年度項目的投入和績效情況，確定其部門年度工作重點，按照“勤儉節(jié)約”的原則，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算，將預(yù)算做實，并按照輕重緩急對項目進(jìn)行排序，集中力量辦大事。在此基礎(chǔ)上，項目具體實施部門根據(jù)部門年度發(fā)展重點和歸口管理部門的總體部署，在深入調(diào)研項目實施的必要性、可行性、存在的風(fēng)險的基礎(chǔ)上，制定切實可行的實施方案，編制目申報文本和績效目標(biāo)。

（2）做細(xì)預(yù)算。對項目來說，論證越充分，預(yù)算編制越科學(xué)合理，越有利于預(yù)算執(zhí)行。項目論證階段，應(yīng)組織相關(guān)專家，結(jié)合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和工作實際，對項目實施的必要性、可行性、實施方案的可靠性、可能存在的風(fēng)險及績效目標(biāo)開展充分論證，如采購的大型儀器設(shè)備的安裝環(huán)境是否具備，需改造的實驗室所在樓宇是否已完成修繕具備改造條件。如為跨年度項目，應(yīng)測算當(dāng)年支出申請當(dāng)年預(yù)算。比如為政府采購項目，應(yīng)提前進(jìn)行相關(guān)論證，確保項目在經(jīng)費下?lián)芎罅⒓催M(jìn)入政府采購程序，從根本上提高項目的可執(zhí)行性。高校項目較多，職能部門工作任務(wù)繁重，校內(nèi)評審專家可能無充足的時間對所有項目進(jìn)行論證，可參考教育部對改善辦學(xué)條件專項的評審方法，由專家制定評審要點，聘請評審機(jī)構(gòu)具體完成項目的評審，集評審專家和評審機(jī)構(gòu)所長，高質(zhì)量的完成項目論證工作，為專項執(zhí)行打好基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)財政專項資金過程管理，強(qiáng)化項目負(fù)責(zé)人責(zé)任意識

（1）提前啟動項目前期準(zhǔn)備工作，做到項目等錢。各歸口管理部門應(yīng)結(jié)合工作實際、提早謀劃，提前作好項目庫建設(shè)。項目預(yù)算一經(jīng)確定，項目歸口管理部門應(yīng)及時細(xì)化預(yù)算，提前啟動前期準(zhǔn)備工作。項目實施單位應(yīng)制定項目實施進(jìn)度表，把時間、任務(wù)、經(jīng)費落實到歸口部門、項目負(fù)責(zé)人，本著項目等錢的原則，增強(qiáng)項目預(yù)算的可執(zhí)行性。涉及工程維修、設(shè)備購置等按有關(guān)規(guī)定需要學(xué)校集中采購的，將招標(biāo)工作前置，提前啟動招標(biāo)，加快項目實施進(jìn)度。

（2）定期對項目執(zhí)行進(jìn)行排查摸底，做好經(jīng)費統(tǒng)籌。歸口管理部門應(yīng)定期對歸口管理項目執(zhí)行情況進(jìn)行摸底，及時了解項目進(jìn)展情況，存在項目調(diào)整或?qū)嵤┓桨缸兏?、項目實施完成預(yù)計有資金結(jié)余的、項目終止或預(yù)計難以執(zhí)行的項目，應(yīng)盡快做好統(tǒng)籌安排，報財務(wù)處備案，并按照學(xué)校規(guī)定程序，啟動項目預(yù)算調(diào)整程序。

（3）落實預(yù)算執(zhí)行分析及通報警報制度。高校財務(wù)部門應(yīng)定期對學(xué)校的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，找出原因、采取有效措施促進(jìn)執(zhí)行，并將關(guān)鍵時間節(jié)點預(yù)算執(zhí)行情況，按照執(zhí)行率排序方式通報，增加預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的緊迫感。根據(jù)財政部有關(guān)要求，凡預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度低于計劃執(zhí)行進(jìn)度10個百分點的預(yù)算單位均納入警報范圍，納入警報范圍內(nèi)的單位應(yīng)向?qū)W校做專題匯報。

（4）落實預(yù)算執(zhí)行約談制度。對達(dá)不到財政專項資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度要求的單位，由相關(guān)校領(lǐng)導(dǎo)約談單位負(fù)責(zé)人，共同分析問題、研究改進(jìn)措施，督促該單位加快經(jīng)費執(zhí)行進(jìn)度。對連續(xù)被約談的單位，在全校范圍內(nèi)通報批評。

（5）加強(qiáng)相關(guān)政策宣傳，提高項目負(fù)責(zé)人預(yù)算執(zhí)行意識。預(yù)算執(zhí)行有關(guān)政策，財政部、教育部會直接下達(dá)至高校財務(wù)部門，項目負(fù)責(zé)人可能不了解預(yù)算執(zhí)行的具體要求，財務(wù)部門應(yīng)通過召開培訓(xùn)會、制定制度手冊、答疑等方式，加強(qiáng)政策宣傳力度，強(qiáng)化其預(yù)算執(zhí)行意識，為項目負(fù)責(zé)人“支招”，助其加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

（五）完善項目執(zhí)行考核制度，加強(qiáng)監(jiān)督和管理

對財政專項資金進(jìn)行考核，以及考核結(jié)果的應(yīng)用，是加強(qiáng)財政專項資金執(zhí)行管理的重要保障。高校應(yīng)對各單位的財政專項資金預(yù)算執(zhí)行情況實行考核，根據(jù)考核結(jié)果，可以對相關(guān)單位當(dāng)年預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，并作為編制下一年預(yù)算的重要參考依據(jù)。同時，將當(dāng)年財政專項資金預(yù)算執(zhí)行任務(wù)和考核，納入學(xué)校年度目標(biāo)任務(wù)考核中，與單位總體績效掛鉤。對預(yù)算執(zhí)行不力，導(dǎo)致上級部門減撥經(jīng)費的，根據(jù)具體情況，分清原因和責(zé)任，追究相關(guān)部門和責(zé)任人的責(zé)任。

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