關(guān)鍵詞 智慧城市 數(shù)據(jù)開放 史密斯模型

作者簡介：王辰菡，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)學(xué)生，研究方向：公共管理。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.178

一、研究背景

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，以智慧政府為核心的智慧城市建設(shè)逐步受到廣泛關(guān)注。目前，全球已啟動或在建的智慧城市有1000多個，其中中國在建智慧城市已經(jīng)超過500個，遠超歐洲成為世界之首。從2013年到2017年中國智慧城市試點數(shù)量激增，但不可忽視的是，在智慧城市建設(shè)過程中，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、政策制定不完善、技術(shù)發(fā)展不成熟等諸多因素導(dǎo)致沿海地區(qū)設(shè)點多于其他地區(qū)，且集中建設(shè)在華東、華北、華中南地區(qū)，項目數(shù)量占全國總量的近70%。

智慧城市是指運用以物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)為核心的新一代信息技術(shù)來感測、分析、整合城市各項信息，從而對包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、 工商業(yè)活動在內(nèi)的各種需求做出快速、智能響應(yīng)，提高城市運行效率，為居民創(chuàng)造更美好的城市生活。在智慧城市的建設(shè)過程中，政府作為城市的掌舵者，得以運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)整合信息資源，統(tǒng)籌智能系統(tǒng)，加強城市規(guī)劃和社會建設(shè)，打造現(xiàn)代化治理體系，并在此過程中掌握社會各層次的大數(shù)據(jù)，形成一個數(shù)據(jù)綜合體。在互聯(lián)網(wǎng)時代，數(shù)據(jù)就是最有效的資源，政府?dāng)?shù)據(jù)的公開對于社會走勢及行業(yè)發(fā)展起到深遠的影響作用，且城市數(shù)據(jù)化的大勢所趨要求政府帶頭制定和落實數(shù)據(jù)開放，推動智慧城市大數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進效益最大化。

《“十三五”規(guī)劃綱要》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》等多部中央文件在國家戰(zhàn)略層面明確指出，要推動資源整合，加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，促進治理能力提升，2016年，國務(wù)院發(fā)布了《政府信息資源共享管理暫行辦法》《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》持續(xù)推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的深入。智慧城市作為數(shù)據(jù)聚合的中心點，政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的有效執(zhí)行顯得更為重要。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策現(xiàn)狀

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府公共管理層面的數(shù)據(jù)通過政務(wù)云等載體向社會公開，主要領(lǐng)域包括政務(wù)、醫(yī)療、教育、交通、通訊等多方面，是一個數(shù)據(jù)資源持續(xù)性累積的動態(tài)過程，具有時效性、可記錄性、可追溯性。其范圍除了政府與社會的信息交互外，還有G2G（Government to Government）政府之間電子政務(wù)的往來等等。

隨著傳統(tǒng)政府向透明型、數(shù)字型政府的轉(zhuǎn)變，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度也在逐步增強。南都大數(shù)據(jù)研究院發(fā)布的《政府?dāng)?shù)據(jù)開放準備度報告》表明：31個省份2014年至今出臺了231份提及“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”的政策文件。其中，2019年以來新出臺20余份。23個省份成立大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，20個省份政府官網(wǎng)上有政府?dāng)?shù)據(jù)開放信息，11個省份政府官網(wǎng)沒有涉及。

北京、上海、廣東、浙江等地既是智慧城市建設(shè)的主力軍，也是數(shù)據(jù)開放政策的先行者，在推行時間、開放數(shù)據(jù)量、政策制定、統(tǒng)籌管理等多方面都具有示范性作用。但就我國總體情況而言，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策還不完備，內(nèi)容主要集中在宏觀建設(shè)問題上的研究，對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放多停留在傳統(tǒng)城市的規(guī)劃范疇。城市建設(shè)從平臺建設(shè)到法律法規(guī)、公民意識都有待進一步提升，尤其是當(dāng)下新興發(fā)展的智慧城市，含有大量的數(shù)據(jù)資源有待開發(fā)，亟需推進有針對性、可行性的數(shù)據(jù)開放政策。

三、史密斯模型分析框架

史密斯模型也被稱為政策執(zhí)行過程模型。20世紀70、80年代，托馬斯·史密斯（T.B.Smith）提出影響政策執(zhí)行的四個重要因素為：執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、理想化的政策、環(huán)境因素。理想化的政策是政策的制定者追求的最佳作用模式，包含法制層面及政策類型、范圍等多方面;執(zhí)行機構(gòu)是負責(zé)政策實施的具體組織;目標群體是對政策作出直接反應(yīng)的受眾對象;環(huán)境因素是影響政策執(zhí)行的變量要素。這四種因素相互牽動，決定了政策執(zhí)行的結(jié)果，運作模式如圖1所示。

（一）執(zhí)行機關(guān)

在政府的數(shù)據(jù)開放政策中，地方政府不僅是智慧城市的領(lǐng)航者、規(guī)劃師也是政策的執(zhí)行者。地區(qū)數(shù)據(jù)公開能落實到什么程度，除開技術(shù)環(huán)境層面的影響，政府可以說起了決定性作用。一個有眼界的高效政府可以推動地區(qū)數(shù)據(jù)資源融匯入智能化服務(wù)建設(shè)，從而提升城市的開放水平和云服務(wù)質(zhì)量。除政府外，執(zhí)行機構(gòu)也包括接受政府委托代理的機構(gòu)，通過承包服務(wù)掌握城市中的大量數(shù)據(jù)資源，這類數(shù)據(jù)有時會涉及保密原則，但不排斥其也具有一定的使用價值。

圖1：政策執(zhí)行的史密斯模型

（二）目標群體

目標群體是多元性的，不只有政府也涵蓋了公民社會、非政府組織等等。處于城市中的群體及個人時刻都穿梭在大數(shù)據(jù)中，“互聯(lián)網(wǎng)+”、移動支付、云平臺……智慧建設(shè)滲透在社會的方方面面中，正因為如此，他們也是數(shù)據(jù)開放政策的最直接承受群體，比如政府市場類數(shù)據(jù)的開放影響著行業(yè)的發(fā)展、政府政務(wù)類數(shù)據(jù)的公開決定著政府的透明度，影響著民主監(jiān)督與政治參與、政府醫(yī)療教育類信息的公布影響著社會民生。

（三）理想化的政策

理想化的政策是公共政策追求的方向，建立合理、有效、政策周期完備的政策制度是社會發(fā)展的要求所在。在政策制定的過程中要考慮現(xiàn)實因素的影響也要有未來的政策發(fā)展預(yù)期，規(guī)避政策失靈政策滯后等弊端，要根據(jù)時代發(fā)展適時調(diào)整。智慧城市的發(fā)展帶來的諸多時代化問題要求著政策必須及時更替，也要求著政策制定者作出有利國家發(fā)展的正確選擇，以此來抓住時代機遇，保障新興事物的成長。

（四）環(huán)境因素

環(huán)境因素是政策執(zhí)行過程中最大的變量因素，環(huán)境的復(fù)雜多樣決定了政策執(zhí)行過程中面臨的情境千變?nèi)f化，這也要求著政府要保持高度的敏感性，把握環(huán)境的發(fā)展導(dǎo)向，讓環(huán)境因素促進政策執(zhí)行，并盡可能規(guī)避風(fēng)險，落實政策。

四、現(xiàn)狀及問題

（一）建設(shè)需求與沖突

隨著我國主要矛盾的變化，人民的政治參與意識不斷增強，政府的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)成為政府與公民間信息互通、民主政治參與的紐帶，有著時代性的重要作用。在此背景下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策不斷出臺，相關(guān)政務(wù)平臺建立逐步完善，但在政策執(zhí)行的過程中，存在信息的滯后性或缺乏相應(yīng)的平臺維護等問題，長此以往，很多政務(wù)網(wǎng)站漸漸成為“僵尸網(wǎng)站”，導(dǎo)致平臺建設(shè)資源投入的浪費，數(shù)據(jù)開放也并未得到很好地落實。從政務(wù)公開到數(shù)據(jù)公開，要求政府更大程度地實現(xiàn)信息共享，不僅僅是局限于政務(wù)信息層面，建設(shè)透明政府，還要在能力范圍內(nèi)合理涉及社會生活的多層面，帶頭實現(xiàn)數(shù)據(jù)交互及全方位數(shù)據(jù)共享，建設(shè)數(shù)字社會。

現(xiàn)實需要與技術(shù)發(fā)展之間存在沖突。由于技術(shù)層面的屏障和政府執(zhí)行的局限性，使得“數(shù)據(jù)孤島”成為大數(shù)據(jù)中的常態(tài)，不同部門間數(shù)據(jù)獨立存儲，獨立維護，成為局域內(nèi)自成封閉體系，使得數(shù)據(jù)利用率大打折扣，成為政府提升執(zhí)政效能、建設(shè)現(xiàn)代化治理體系的發(fā)展困境。

（二）數(shù)據(jù)獨享與共享

開放型社會需要打破數(shù)據(jù)獨享的壁壘，國際間倡導(dǎo)數(shù)據(jù)共享，政府與社會間也倡導(dǎo)數(shù)據(jù)開放，除了涉及安全性、隱私性的數(shù)據(jù)外，共享數(shù)據(jù)可以推動共享經(jīng)濟的發(fā)展，提升一站式服務(wù)建設(shè)，為社會提供更多便利。

從政府方面看，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策執(zhí)行程度逐步提高，陸續(xù)上線了國家數(shù)據(jù)網(wǎng)、地方政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)、政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)等;從第三方組織來看，我國產(chǎn)生了很多致力于促進數(shù)據(jù)開放的平臺，如開放數(shù)據(jù)中國、城市數(shù)據(jù)派等;從企業(yè)來看，大批網(wǎng)絡(luò)公司開始在一定程度上開放自己的數(shù)據(jù)或者提供開放的API，將商業(yè)平臺打造為開放或半開放平臺，如新浪微博、大眾點評網(wǎng)、百度等，此外還誕生了以數(shù)據(jù)堂為代表的數(shù)據(jù)共享商業(yè)平臺等等。

但一些部門存在數(shù)據(jù)小農(nóng)思想，消極對待數(shù)據(jù)互通共享。智慧城市建設(shè)在對政務(wù)數(shù)據(jù)的開發(fā)、整合和共享過程中，常會涉及數(shù)據(jù)的安全性、真實性和保密性等問題，一些部門出于數(shù)據(jù)安全的考慮等，常常以“不宜共享”為由，抵制數(shù)據(jù)共享。

此外還存在數(shù)據(jù)公開政策執(zhí)行不到位，數(shù)據(jù)選擇性公開的情況，一些政府只公開積極有利的數(shù)據(jù)信息，拒絕公開有損政府業(yè)績與形象的數(shù)據(jù)信息尤其是財務(wù)、環(huán)保等敏感信息。通過隱藏數(shù)據(jù)信息來掩蓋相應(yīng)政府行為，這樣將直接損害民眾的利益，不利于陽光政府的建設(shè)。

（三）信息安全與保障

在大數(shù)據(jù)時代，信息安全成為國家安全戰(zhàn)略問題。無論是政府還是企業(yè)都需要高度重視和加大對信息安全保障建設(shè)的投入，堅決抵制擾亂信息秩序和泄露數(shù)據(jù)的事故發(fā)生。

在數(shù)據(jù)開放政策的執(zhí)行過程中，如何維護國家信息安全是重要的議題。但真正把數(shù)據(jù)安全建設(shè)融入政府?dāng)?shù)據(jù)開放文件的數(shù)量很少。據(jù)統(tǒng)計，在231份政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)政策文件中，只有10%的文件內(nèi)提到數(shù)據(jù)安全、隱私保護和數(shù)據(jù)開放立法。這表明我國在法規(guī)政策上對于信息安全的保障和維護還有待進一步提升。

五、 建議與展望

（一）建議

從執(zhí)行主體出發(fā)，政府在政策執(zhí)行中要發(fā)揮集權(quán)優(yōu)勢，集中資源發(fā)展信息技術(shù)，從技術(shù)上貫徹數(shù)據(jù)開放政策，建立持續(xù)性、公開性政務(wù)平臺和大數(shù)據(jù)管理中心。智慧城市在我國還處于不完備的階段，作為“守夜人”政府要監(jiān)管好智慧城市中的數(shù)字秩序，建立相應(yīng)的規(guī)章制度來保障信息安全和市場信息的相對對稱。政府要引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)、民間組織等的自覺數(shù)據(jù)開放意識行為，促進數(shù)據(jù)資源的流通。委托代理商也要明確自己的社會角色地位，做好數(shù)據(jù)信息的維護，抵制出賣信息的違法行為。

作為政策受眾的目標群體，要運用好數(shù)據(jù)資源。公民可通過政務(wù)平臺了解政府動態(tài)，加強對政府的監(jiān)督，也可以依據(jù)信息抓住時下熱點，響應(yīng)政策號召。企業(yè)通過對平臺的開放或半開放式管理可以更好地與智能化社會融合擴展市場，最終推動城市經(jīng)濟發(fā)展。非營利組織也需要借助數(shù)據(jù)公開來加強透明性建設(shè)。

理想化的政策也要求政府提升決策力與執(zhí)行力，整合社會智庫力量，從現(xiàn)實角度出發(fā)，結(jié)合國外智慧城市發(fā)展的經(jīng)驗，推行符合中國國情的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策措施，并在完善政策的基礎(chǔ)上通過法規(guī)與監(jiān)管強化執(zhí)行力，避免政府部門間存在信息壁壘，促進合理范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)內(nèi)外部協(xié)同共享。

對于環(huán)境因素而言，應(yīng)在變化的環(huán)境中把握關(guān)鍵要素。智慧城市的特性在于數(shù)字化建設(shè)，要抓住執(zhí)行過程的主要矛盾，解決核心問題，從而推動城市數(shù)據(jù)開放政策的有效落實。

（二）展望

理想化的政策也要求政府提升決策能力，整合社會智庫力量，從現(xiàn)實角度出發(fā)，結(jié)合國外智慧城市發(fā)展的經(jīng)驗，推行符合中國國情的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策。

智慧城市建設(shè)的發(fā)展方向是智能化、數(shù)字化，政策發(fā)展方向是系統(tǒng)、全面的。在智慧城市的數(shù)字化建設(shè)中不能厚此薄彼，只重視最容易產(chǎn)生經(jīng)濟效益的領(lǐng)域而忽視公共領(lǐng)域，要堅持人本主義精神，與總體布局相適應(yīng)，執(zhí)行過程中協(xié)調(diào)好執(zhí)行主體、環(huán)境、政策、目標群體四者間的聯(lián)動關(guān)系，在保障數(shù)據(jù)安全的同時大膽開放，統(tǒng)籌經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明五位一體全面建設(shè)發(fā)展。

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